水污染治理要打好“國(guó)際合作牌”

孫暢++何穎

【摘要】水污染問(wèn)題不僅影響國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，還會(huì)影響到國(guó)際之間的交流與合作。破解水污染治理難題，需要通過(guò)建立深層次的國(guó)際合作模式和水污染法律治理體系，從政府、管理、法治三個(gè)層面，共同為水污染的治理貢獻(xiàn)力量。

【關(guān)鍵詞】黑龍江流域 水污染 法治 國(guó)際合作 【中圖分類(lèi)號(hào)】D996.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

水污染一直是一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題。黑龍江流域的水污染更是一個(gè)突出而緊迫的區(qū)域污染問(wèn)題，該流域曾發(fā)生多起跨境污染事件。黑龍江跨越中俄兩國(guó)，該流域的水污染問(wèn)題不僅僅是一國(guó)的問(wèn)題而且是國(guó)際問(wèn)題，它不僅影響流經(jīng)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與穩(wěn)定，而且在一定程度上也會(huì)影響到中俄兩國(guó)深層次的交流與合作。因此，必須結(jié)合黑龍江流域的實(shí)際情況尋求解決之道。

國(guó)際河流是一種共享資源，水污染是一種公共危機(jī)，諸如黑龍江這種國(guó)界河流，除了國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)合作以外，還需要構(gòu)建深層次的治理框架，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理和有效治理。解決黑龍江流域的污染問(wèn)題，應(yīng)該以中俄兩國(guó)的合作伙伴關(guān)系為指導(dǎo)，加強(qiáng)中俄兩國(guó)高層合作，為兩國(guó)多層和多元主體的合作提供戰(zhàn)略支撐，充分發(fā)揮該區(qū)域地方政府和相關(guān)社會(huì)組織的作用，在制度上達(dá)成進(jìn)一步合作的協(xié)議，形成河流污染的依法治理及國(guó)際合作的深層次治理模式。

建構(gòu)中俄兩國(guó)共同解決水污染問(wèn)題的戰(zhàn)略合作模式

中俄兩國(guó)要共同制定水污染治理的戰(zhàn)略政策。中俄兩國(guó)的合作依賴(lài)于共同利益，黑龍江流域是中俄兩國(guó)共同開(kāi)發(fā)的領(lǐng)域。一直以來(lái)，中俄兩國(guó)的開(kāi)發(fā)合作主要集中于水電的開(kāi)發(fā)和海運(yùn)聯(lián)運(yùn)幾個(gè)方面，要進(jìn)一步改變黑龍江流域污染的狀況，實(shí)現(xiàn)黑龍江流域的可持續(xù)開(kāi)發(fā)，還需要考慮黑龍江流域的生態(tài)環(huán)境變化，發(fā)揮該流域水電能源、農(nóng)牧產(chǎn)品等資源優(yōu)勢(shì)，努力避開(kāi)黑龍江流域的發(fā)展短板，形成流域經(jīng)濟(jì)。并分別對(duì)主流和支流進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)和利用，使中俄兩國(guó)對(duì)黑龍江流域的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和空間布局更加合理化，實(shí)現(xiàn)該流域的綜合性發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)周邊地域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。

中俄兩國(guó)要共同制定水污染治理的防治政策。中俄兩國(guó)進(jìn)行的“八項(xiàng)合作”中，其中一項(xiàng)是環(huán)保領(lǐng)域的合作，包括跨境水體合作、在法律框架內(nèi)交換環(huán)保技術(shù)、舉行環(huán)保研討會(huì)、開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)、交換環(huán)保意見(jiàn)等。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的現(xiàn)狀下，中俄兩國(guó)共同制定有效的水污染防治政策更具戰(zhàn)略意義。兩國(guó)可以基于“八項(xiàng)合作”，通過(guò)研討專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域的合作，引入第三方專(zhuān)項(xiàng)機(jī)構(gòu)，以及加強(qiáng)公民的環(huán)保意識(shí)等舉措實(shí)現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。

加快建設(shè)管理層面的合作機(jī)制

管理層面是在戰(zhàn)略指導(dǎo)下落實(shí)政策和規(guī)劃的層面，目的是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行機(jī)制有序平穩(wěn)運(yùn)行。在國(guó)際水污染問(wèn)題中，管理層面要解決利益沖突、溝通交流、市場(chǎng)運(yùn)作等諸多問(wèn)題，首先是要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家間利益的協(xié)調(diào)。國(guó)際水資源的開(kāi)發(fā)主要面臨兩方面的權(quán)益問(wèn)題，一方面是水資源的所有權(quán)益，包括使用水域、損壞水域和保護(hù)水域的權(quán)益；另一方面是水資源開(kāi)發(fā)的衍生權(quán)益。以黑龍江水域?yàn)槔?，黑龍江水域的管理主要由水利部門(mén)來(lái)完成，其關(guān)注的是水資源的公共權(quán)益，那么，在黑龍江流域污染問(wèn)題的解決中，中俄兩國(guó)可以借助國(guó)外治理的成功模式，即“流域聯(lián)席會(huì)議”進(jìn)行管理協(xié)調(diào)。流域聯(lián)席會(huì)議是一個(gè)政府的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，發(fā)揮執(zhí)行職能，完成戰(zhàn)略任務(wù)，對(duì)各種利益的協(xié)調(diào)發(fā)揮重要作用。

其次要構(gòu)建責(zé)任分擔(dān)和損害的賠償機(jī)制。約束參與者的行為是治理流域污染的重要方面，以黑龍江流域?yàn)槔?，將?huì)涉及到政府、市場(chǎng)監(jiān)管人員、第三方人員、公眾等，這就需要對(duì)不同角色的人員進(jìn)行約束，中俄兩國(guó)在責(zé)任分擔(dān)和損害賠償機(jī)制建立方面仍有些困難，還需要兩國(guó)共同商討。既要建立完備的法律體系，也要建立相同的約束機(jī)制。兩國(guó)既要考慮國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制又要考慮自身法律制定的差異性。流域內(nèi)市場(chǎng)主體要形成一種自主的相互牽制的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)過(guò)程，形成合作的約束規(guī)則。這種規(guī)則需要在兩國(guó)的共同管理體系以及法律規(guī)定下長(zhǎng)期互動(dòng)才能形成。

最后要構(gòu)建信息披露與公眾參與機(jī)制。在流域治理的過(guò)程中，溝通也非常重要，包括政府與政府之間的溝通及政府與公眾之間的溝通。以黑龍江流域?yàn)槔?，中俄兩?guó)政府的溝通主要是以?xún)蓢?guó)之間定期召開(kāi)會(huì)議的形式進(jìn)行。筆者認(rèn)為，還可以通過(guò)例會(huì)、通報(bào)、共享等溝通環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)兩國(guó)更好的溝通和交流。在公眾參與方面，國(guó)外很多國(guó)家公眾參與度很大，但是，中俄兩國(guó)公眾參與度相對(duì)較弱，對(duì)流域污染問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，多存在等待、逃避的想法。所以，應(yīng)該主動(dòng)引導(dǎo)公眾提高認(rèn)識(shí)、參與交流、建言獻(xiàn)策，共同推動(dòng)水污染的治理。

不斷推進(jìn)法律層面的治理機(jī)制

環(huán)境問(wèn)題的解決需要以法律為保障。流域水污染的治理需要全面推行流域依法治理理念，建立一整套完備的法律體系，使流域治理得到法律支持。世界水污染治理的趨勢(shì)是建立統(tǒng)一的立法體系，這種統(tǒng)一的立法模式在英國(guó)、法國(guó)都已經(jīng)基本成熟，并且為其水污染治理作出了非常大的貢獻(xiàn)。而中國(guó)采取的是自然資源法和環(huán)境保護(hù)法分立的模式，為了更好地實(shí)現(xiàn)水污染的治理，在流域水污染的防治上應(yīng)該選擇統(tǒng)一的立法模式。《流域水資源保護(hù)法》是一部以全國(guó)水流域?yàn)橹卫韺?duì)象的法律，全國(guó)人大常委會(huì)作為其立法主體，應(yīng)更好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)作用。當(dāng)法律之間發(fā)生沖突時(shí)就可以適用特殊法優(yōu)于一般法的原則?！读饔蛩Y源保護(hù)法》應(yīng)該建立完備的內(nèi)容體系，包括總則、監(jiān)督和管理、流域水資源合理開(kāi)發(fā)利用、流域水污染防治、法律責(zé)任、附則等幾個(gè)部分，要形成完備的法律保障體系，為水資源流域污染的治理提供最后一道防線(xiàn)。

要落實(shí)法律責(zé)任的承擔(dān)主體，完善賠償責(zé)任。應(yīng)該完善民事賠償責(zé)任，提高民事賠償責(zé)任的數(shù)額，加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的力度。水污染的發(fā)生會(huì)直接和間接地造成連環(huán)影響，因而還應(yīng)該擴(kuò)大賠償范圍，不僅要對(duì)直接損失進(jìn)行賠償還要賠償造成的間接損失，并且為環(huán)境的恢復(fù)支付一定比例的資金。在可能涉及到精神損害賠償?shù)姆矫?，還應(yīng)該完善精神損害賠償相應(yīng)的規(guī)章制度。修正后的《民事訴訟法》中增加了環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容，這也在一定程度上看出了環(huán)境保護(hù)的重要性。此外，應(yīng)該逐漸完善有關(guān)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容，使其發(fā)揮相應(yīng)的作用。在涉及到刑事法律責(zé)任時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格追究責(zé)任人的刑事責(zé)任，充分利用法律的震懾作用，對(duì)水污染刑事違法事件中的相關(guān)責(zé)任人予以嚴(yán)厲懲處。

（作者分別為哈爾濱學(xué)院副教授；哈爾濱學(xué)院教授）

【注：本文系黑龍江省教育廳2014年度人文社會(huì)科學(xué)（指導(dǎo)）項(xiàng)目“黑龍江水域垃圾污染的法律規(guī)制與國(guó)際合作”（項(xiàng)目編號(hào)：12544053）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①楊龍、戴揚(yáng)：《地方政府合作在區(qū)域合作中的作用》，《西北師大學(xué)報(bào)》，2009年第5期。

②李文星、蔣瑛：《簡(jiǎn)論我國(guó)地方政府間的跨區(qū)域合作治理》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第1期。

責(zé)編/孫娜 美編/王夢(mèng)雅