新一輪個稅改革如何更好地貼近民生

樊勇

【摘要】個稅改革牽動民心，建議個稅征收模式分類向綜合與分類相結合轉變，建立強化個人所得稅征管的制度體系，加大對高收入者的征收力度，逐步降低間接稅稅負，從而為提高個稅在整個稅收體系中的比重預留空間。

【關鍵詞】個稅 改革 收入分配

【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

最近個稅討論頗為熱烈，引起較大反響，其實在2016年兩會期間，稅制改革就成為熱點問題之一，時任財政部長樓繼偉表示，個稅的改革方案已經提交國務院，按照全國人大立法的規劃和國務院的要求，2016年將把綜合與分類相結合的個人所得稅法的草案提交全國人大審議。個稅改革有望成為繼“營改增”之后，我國即將啟動的又一重大稅制改革。

我國個人所得稅制度自1980年建立以來，至今進行過六次改革與修訂。從個人所得稅的歷次改革內容來看，除1993年三稅合一是屬于體制性改革以外，其它五次立法修訂均是對稅率和費用扣除制度的小幅調整，而非系統性、框架性改革。個人所得稅開征以來，雖然為政府財政收入做出了貢獻，但沒有能夠對貧富差距發揮社會期望的調節作用。有觀點甚至認為，目前的個人所得稅制度一定程度出現“逆向”調節的作用，即高收入者承擔個人所得稅相對較少，而工薪階層卻承擔較多，弱化了個稅收對收入的調節功能。這種狀況的出現主要有兩個原因：一是雖然個人所得稅收入規模保持較快增長，但占全部稅收的比重依然較低。二是目前我國實行分類所得課稅模式由于制度自身的缺陷，對個人所得稅調節收入差距的作用受到一定的限制。

新一輪個稅改革主要目標是強化稅收調節收入分配的作用

從調節收入分配的指導思想來看，可以按照“提低、擴中、限高”的原則，使整個社會的收入分配更加合理。但低、中、高群體收入者是一個相對群體，而不是一個確定性群體，會隨著社會經濟發展水平的變化而不斷變化。

有研究認為，可以按年收入算，“低”是指貧困人口、低收入人群，收入最低的10%到20%的人群。“高”是指收入最高的10%的人群。“中”就是中間那部分人，而且要盡量使低收入人群的收入達到中等收入水平。這具體反映到個人所得稅改革方向上，就是通過完善個人所得稅制度設計，減輕中等收入人群的個人所得稅稅收負擔，同時調節高收入者，使其承擔相對更多的稅收負擔。

2010年國家稅務總局《關于進一步加強高收入者個人所得稅征收管理的通知》中提出，年所得12萬元以上納稅人自行納稅申報是納稅人的法定義務，重點監控高收入者相對集中的行業和高收入者相對集中的人群，建立高收入者所得來源信息庫，完善稅收征管機制。但是，該文件中并未曾提出12萬為高收入人群，僅提出年所得12萬元以上自行申報納稅。對于高收入人群，稅法并沒有給出明確的定義，根據我國2011年修訂的個稅法案，工資薪金所得分七檔累進納稅，并未明確高收入人群。

應該注意的是，從稅收原理上看凈收入與高收入并不完全等同，個人所得稅理論上的計稅依據是個人的凈收入，即允許扣除取得收入過程中發生的合理費用。個人所得稅分類征收與綜合征收的主要區別就在費用扣除的方式設計上，是采用分類分項扣除還是綜合扣除。

新一輪個稅改革的三個改革方向

此輪個稅改革的方向之一也是最重要的方面就是要充分發揮稅收調節居民可分配收入的作用，體現稅收公平，尤其是體現稅負縱向公平，即要在稅收上區別對待經濟能力或納稅能力不同的人。第二個改革方向是降低個人所得稅稅率和勞動所得最高邊際稅率，降低勞動者收入稅負水平，鼓勵勞動投入與實體經濟發展。目前我國對居民個人工資薪金月應納稅所得額8萬元以上適用最高邊際稅率45%，均高于發達國家，如美國、英國、日本的個稅最高邊際稅率分別是35%、40%、40%，也遠高于一些發展中國家，如巴西、俄羅斯、印度、越南的個稅最高邊際稅率分別是27.5%、13%、30%、35%，故此次個稅改革可以考慮減少累進級數，降低邊際稅率，體現“寬稅基，低稅率”的稅制改革原則。第三個改革方向是拓寬費用扣除范圍，使其更加合理化且接近民生，可以考慮包括將兒童撫養費用、老人贍養費用的列入扣除，從而體現社會道義。例如，對于高校學生而言，目前我國學生的勞務報酬按月費用扣除為800元，超過部分按20%繳納個稅，但并沒有考慮到學雜費用等對于學生而言是大額費用支出。第四個改革方向是建立更嚴密的稅收征管制度，加強對收入來源多元化、資產金融化群體的稅源監管，加強國際反避稅合作，限制高收入人群在境內外通過轉移財產方式逃避稅收。

個稅改革將直接影響與居民生活息息相關的領域。一方面，在綜合稅制條件下，由于扣除范圍的擴大，尤其是一些民生支出費用列入費用扣除項目，將直接降低居民一部分生活成本，有助于提高居民生活水平；另一方面，通過拓寬稅基、加強稅收征管，尤其是對于有多種收入來源的高收入者加強監管，能夠促進稅收公平，調節收入分配差距。

對新一輪個稅改革的政策建議

個稅改革方案總的思路應是降低中低收入者的稅負，適時增加如教育、養老、房貸利息等專項扣除項目，同時加大對高收入者的征收力度，還應協調好與其它稅種的改革。

一是個稅征收模式分類向綜合與分類相結合轉變。未來個稅改革可以考慮，對現行11項分類所得中的勞動所得進行適當歸并為綜合所得，比如對工資、薪金所得、勞務報酬、稿酬所得和特許權使用費所得等具有勞動報酬性質的收入，納入到綜合課稅的范圍中。而利息、股息、紅利等屬于投資所得，財產租賃屬于讓渡使用權所得，財產轉讓屬于所有權變動所得，可考慮仍按照現行的分類方式計征。這種設計方案也是新一輪個稅改革中降低中低收入者稅負的關鍵環節。如韓國個人所得稅稅制由綜合所得、退休所得、轉讓所得三大類構成；每類所得都有自己的計算方法，綜合所得采用綜合征收方式，而退休所得、轉讓所得實行分類征收方式；綜合所得包括：利息所得、分紅所得、經營所得、年金所得、勞務所得，其他所得共6種；本國居住人將這些所得進行核算來繳納個人所得稅；稅率由5個區間構成；采用超額累進稅率制度。

二是建立強化個人所得稅征管的制度體系，加大對高收入者的征收力度。我國稅收征管制度和管理機制是建立在以企業為納稅主體的假設前提下，而以自然人納稅人為征管對象的法律法規及征管機制較為薄弱。我國個人所得稅制度最高邊際稅率為45%，高于大多數發達國家稅率水平，在世界各國中處于中等略高的水平。但由于征管水平所限，實際征收到的個人所得稅負擔率比法定稅率要低，較高水平的邊際稅率沒有起到對高收入人群應有的調節作用。具體表現為：對以一般性收入為主體的工薪階層能夠實施有效的征管措施，如對工資、薪金實行全面源泉扣繳制度，在稅收上能夠基本做“應收盡收”，而對以非一般性收入為主體的一大部分高收入人群，如私營企業主、演藝人士、某些自由職業者等，沒有或不能實施有效監管，導致一大部分高收入人群個人所得稅收入流失較為嚴重。有資料顯示，我國財產租賃、轉讓所得兩個稅目所繳納的稅收額不足個人所得稅的1%。企業事業單位承包、承租經營所得所納稅額不足個人所得稅的2%，個體工商戶經營所得所繳稅額占個人所得稅比重不斷下降。因此，除完善個人所得稅征收模式和稅制設計外，還應加大建立針對自然人納稅人收入監管的法律制度，以加強個人所得稅征收管理。

三是逐步降低間接稅稅負，從而為提高個稅在整個稅收體系中的比重預留空間。目前我國個稅只占稅收收入6%多一些，遠低于發達國家水平，也低于新興發達國家水平。個稅所占比重小，不利于對收入差距的調節和促進社會公平的實現。在總體稅負保持穩定的前提下，提高直接稅在稅收中比重，意味著應逐步降低間接稅的比重，如降低增值稅比重，為提升個人所得稅比重預留空間。

（作者為中央財經大學稅務學院教授）

【參考文獻】

①《個稅改革，如何更公平》，新華網，2016年10月29日。

責編/賈娜 美編/王夢雅