欲知大道，必先為史

呂志奎

現代國家治理需要理性化的行政官僚機構以有效貫徹國家能力。改革開放以來，作為最高國家行政機關的國務院先后經歷七輪（1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013）大規模的機構改革。五年一輪的國務院機構改革構成了一個不斷進行的中國政府治理改革周期，其中蘊藏著政府治理的規律與邏輯。國務院機構改革的歷史變遷成為我們國家推進治理現代化的縮影。習近平總書記指出：“進一步改革政府機構、轉變政府職能，不僅是提高政府效能的必然要求，也是增強社會發展活力的必然要求?！秉h的十九大之后新一輪政府機構改革有望到來。欲知大道，必先為史?；仡^觀察國務院機構改革走過的歷程，從歷史中汲取改革的智慧和力量，有助于為全面深化改革背景下的政府治理現代化提供歷史參考。

20世紀80年代的改革策略：適應性改革與選擇性整合

黨的十一屆三中全會實現了黨和國家工作重心的戰略性轉移。經濟建設成為政府治理的首要任務。上層建筑需要適應經濟基礎變革。機構改革屬于政治上層建筑變革。1982年1月鄧小平在中共中央政治局會議上提出“精簡機構是一場革命”的論斷。同年3月五屆全國人大常委會第二十二次會議通過的《關于國務院機構改革問題的報告》提出，“根據重疊的機構撤銷、業務相近的機構合并的原則，擬將現有的98個部、委、直屬機構和辦公機構，裁減、合并為52個左右”?！蛾P于國務院機構改革問題的報告》提出“國家日常經濟活動的指揮必須集中統一，目前領導多頭、管理分散的狀況必須改變。為此決定重新組建國家經濟委員會并擴大其職權和業務范圍”。這次改革注意到了經濟體制改革的進一步發展可能對政府機構設置提出的新要求，力求使機構調整為經濟體制改革的深化提供有利條件，將國家經濟委員會與國家計劃委員會整合成為履行國家宏觀管理職能的強大機構，國家經濟委員會整合五個委員會及五個國家總局。這次機構改革較大幅度地撤并了微觀經濟管理部門，國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減為61個。

1986年9月鄧小平提出，“黨政分開、權力下放、精簡機構”是政治體制改革的三項內容。黨的十三大報告強調，“為了避免重走過去‘精簡――膨脹――再精簡――再膨脹的老路，這次機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。要按照經濟體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業管理部門和綜合部門內部的專業機構，使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主。要從機構配置的科學性和整體性出發，適當加強決策咨詢和調節、監督、審計、信息部門，轉變綜合部門的工作方式，提高政府對宏觀經濟活動的調節控制能力”。1988年機構改革的最大特點是提出“轉變政府職能”。這次改革按照政企分開的要求，合并裁減專業管理部門和綜合部門內設專業機構，撤銷或整合涉及的國務院機構包括計委、經委、機械委、電子部、航天部、航空部、石油部、煤炭部、水電部、核工業部、城建部、勞動人事部等12個部委。由于職能轉變和機制建設不到位，這次改革后一些機構通過被合并融入別的大型機構而繼續存在，官僚機構體系再度膨脹。到90年代初期國務院工作部門由1988年改革后的68個增加到70個，加上歸口部委管理的國家局16個，機構總量膨脹至86個。

20世紀90年代的改革策略：適應性改革與機械式整合

黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟體制，要求政府機構改革與之相配套”，建立市場增進型官僚機構成為改革的重要議題。1993年國務院機構改革和以往機構改革的不同，就是把適應社會主義市場經濟發展的要求作為改革的目標，明確提出“轉變職能的根本途徑是政企分開”。這次機構改革圍繞重構政府與市場、與企業、與社會的關系以及中央與地方的關系展開，按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，圍繞理順國務院各部門之間的關系，重在轉變政府經濟管理職能，充實和加強綜合性經濟管理部門和經濟檢查監督機構，適當合并和精簡專業性管理部門，國務院各部委、直屬機構、辦事機構從86個減為59個。為了加強對國民經濟運行中重大問題的協調，在現有國務院經濟貿易辦公室的基礎上，組建國家經濟貿易委員會（簡稱國家經貿委），重新組成一個大機構。雖然這次改革首次提出“行政管理體制改革”概念，改革思路試圖從“機構層面”向“體制層面”拓展，但沒有打破計劃經濟體制下的機構設置框架，在整合機構和統一效能方面力度不強，在理順部門間關系方面不到位，專業經濟管理部門合并、撤銷的少，保留、增加的多，再度陷入分拆（膨脹）和合并、撤銷（精簡）的困境。

1998年國務院機構改革方案提出，“把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來”。這次機構發生了大規模的再整合，主要是進一步改變長期以來在計劃經濟體制下形成的政府機構框架，最大特點就是設計了總體目標，提出“按照精簡、統一、效能的原則，調整政府組織結構，實行精兵簡政。建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系”。通過這次改革，國務院各部委、直屬機構、辦事機構從72個減為53個，其改革的動作和力度在當時被認為是歷次機構改革中最大的，并且在事實上啟動了“大部門體制”改革，通過機構重組整合相類似的部門職能。大批專業經濟部門改組為國家經貿委管理的國家局。這是大部制改革的一次嘗試。國家經貿委內設司局20個，整合了電力、冶金、機械、醫藥等部門職能，行政管理權限大大擴大了，由此成為國務院機構系統中重要的宏觀調控部門和實施經濟體制改革的組織部門，成為眾所周知的“小型國務院”。國家計委更名為國家發展計劃委員會。這個機構逐步成為一個集中主要精力搞好宏觀調控、國民經濟發展戰略、發展規劃和經濟總量的平衡的綜合經濟部門。同時，為加強國務院對經濟體制改革工作的領導，國家經濟體制改革委員會（簡稱體改委）改為國務院高層次議事機構，不再列入國務院組成部門序列。適應信息時代的發展需要，在原郵電部和電子部的基礎上組建信息產業部，其主要職能包括推進國民經濟和社會服務信息化。適應監管型國家建設，這次改革將原國家進出口商品檢驗局、原農業部動植物檢疫局和原衛生部衛生檢疫局合并組建國家出入境檢驗檢疫局，再造“三檢”合一的檢驗檢疫機構。適應中國“入世”需要，2001年4月原國家出入境檢驗檢疫局和國家質量技術監督局合并，組建國家質量監督檢驗檢疫總局。

2002年至2012年前的改革策略：大部制改革與系統性整合

黨的十六大以后，中國政府在緩沖日趨嚴重的不平等和日趨下降的經濟安全等改革效應的同時，面對的是推進改革過程的雙重挑戰。一方面，治理轉型過程還遠遠沒有完成；另一方面，矛盾和風險問題仍在增加。轉型社會中存在的整合危機，首先是在政府的部門和機構中，如果政府本身不很統一，其結果是整個政府體系施政水平的低下。在這一改革攻堅階段，需要采取統籌整合策略，從過去單純的“市場增進型政府”轉向“市場增進型政府”與“社會和諧型政府”和“環境友好型政府”統籌發展，構建包容性治理模式。2003年國務院機構改革用“優化政府組織結構”替代“精簡機構”，標志著機構改革的思路從規模控制型轉向結構優化型。這次改革圍繞“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，進一步完善宏觀調控體系，重組國家發展和改革委員會（簡稱“國家發改委”）和國務院國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”），將國家經貿委的指導國有企業改革和管理的職能、中央企業工委的職能，以及財政部有關國有資產管理的部分職能等整合進國資委，將原國務院體改辦的職能和原國家經貿委的部分職能，并入國家發改委。用“改革”置換原國家發展計劃委員會中的“計劃”。這一名稱之變，映射出強化改革創新的治理轉型戰略。

黨的十七大提出，“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。這反映出跨部門協作治理在機構改革議程中的重要性受到重視。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出，“全面正確履行政府職能。改善經濟調節，嚴格市場監管，加強社會管理，更加注重公共服務。緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機?！边@就比較全面設計了職能轉變框架。2008年國務院機構改革以建設公共服務型政府為戰略方向，其最大特點是設計以“大部門體制”為核心的整合式改革思路，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門?！按蟛恐啤狈稀熬啞⒓小⑿堋钡脑瓌t，但它事實上還是屬于機構層面的組合方式范疇，仍然是傳統的按照部門化思維配置職能，很難從根本上解決公共行政管理職能配置不合理的問題。

十八大以來的改革策略：系統性改革與整合式治理

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央創造性地提出了治國理政新理念新思想新戰略，建立全面深化改革的政治領導機制和共識決策機制，完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革，整體推進新一輪機構改革。按照黨的十八大提出的“深化行政體制改革”總體思路，十二屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，啟動了改革開放以來第七輪機構改革，基本目標是加快“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，明確提出“注重完善制度機制，加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系。加強基礎性制度建設。推進國務院組織機構、職能配置、運行方式法治化。”該方案是一個系統式的戰略規劃，明確提出“以職能轉變為核心”，對機構改革，職能轉變，簡政放權，政府與市場、與社會、與企業的關系以及中央與地方的關系作出了重要的制度機制設計，實質上是指向構建一種新的公共治理模式。該方案的一個關鍵詞就是“整合”，總共出現12次，明確提出“該整合的整合”，同時成立國務院機構職能轉變協調小組。這次改革把簡政放權、優化組織結構和完善制度機制作為重要任務，改革重點是圍繞轉變職能和理順部門職責關系，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構，整合部門行政審批資源和信息網絡平臺，推進行政審批由部門化管理轉向網絡化治理，推進行政科層體制下的公共服務由“部門單一供給”轉向“網絡共享供給”。

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，強調“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”，提出“轉變政府職能必須深化機構改革。優化政府機構設置、職能配置、工作流程。統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系。積極穩妥實施大部門制”，中央成立全面深化改革領導小組（簡稱“中央深改組”），作為高層次的領導機構“負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”。這意味著系統治理、整合治理和協作治理思維被提上中國政府機構改革重要議事議程，以跳出“碎片化”改革困局。

習近平總書記指出，“推進機構改革和職能轉變，要處理好大和小、收和放、政府和社會、管理和服務的關系”。向國家治理現代化轉型意味著政府組織模式的重要變革，注重機構、體制、管理和技術等層面的協同改革，注重政府、市場、社會三個層面治理主體的協同合作，注重中央與地方兩個積極性的充分發揮，注重機構改革與治理現代化的整體聯動，形成改革與治理合力，克服各自為政、分散用力，以不斷消除碎片化治理狀態，提升中央政府的整合治理能力與施政權威。這為反思過去的改革實踐、建立新的政府改革與治理框架提供了重要的依據。2015年4月國務院機構職能轉變協調小組更名為國務院推進職能轉變協調小組。在中央深改組、國務院推進職能轉變協調小組的統籌謀劃、強勢推動、協同配合下，國務院機構職能系統性整合改革穩步推進。黨的十八屆四中全會把法治置于國家治理現代化框架之下，提出“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。

機構改革的基本規律

從國務院七輪機構改革的歷史周期中，我們可以讀到中國機構改革具有突出的政治生態性，深刻反映了中國機構改革的政情國情，即在黨的領導下，貫徹積極穩妥、循序漸進、成熟先行、統籌兼顧的戰略方針，注重塑造有利于解放和發展社會生產力的政府組織機構體系和能力。機構改革呈現出規律性與差異性、周期性與建構性、過渡性與整體性等多重特征。因國務院機構體系特征面臨著特定的治理議題和挑戰，誘發了相應的機構改革策略，體現每輪機構改革的議程設置、優先次序和推進機制之上，形成了中國特色的“漸進整合式改革”路徑。正如林德布洛姆在《決策過程》中所言，一點一點地啃代替了一口吞下。這樣，盡管或許沒有一個政策措施是壯舉，但接連而來的小進展卻可能使社會發生迅速的變化。機構改革不是一步到位的，組織機構的整合與設置難以一下子定型，無法令所有人滿意。其關鍵就是在穩定性和連續性與適應性與革新性之間找出某種動態平衡。

規律之一，政府機構作為上層建筑需要不斷適應經濟基礎變革和發展的要求。習近平總書記指出，“實現全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標，必須深化已進行30多年并取得重要成果的行政體制改革，破除制約經濟社會發展的體制機制弊端”?？v觀國務院七輪機構改革，如果將機構改革視為動態治理過程，其實質是通過對行政官僚機構的理性化建構與結構性再造，破解由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型中行政官僚機構面臨的現代性困境和治理能力危機，重塑行政官僚機構的治理體系和治理能力，形成適應社會主義市場經濟發展的行政制度、組織架構和職能體系，優化提升行政官僚機構為市場和社會提供公共物品的效率和品質。中國未來市場經濟的發展也許取決于政府職能和組織機構的變革。當然，如果機構改革要取得成功，改革的戰略必須適應國家的治理體制，必須得到政治體制的支持。

規律之二，從機械式改革轉向生態型改革。根據國家治理議程，國務院機構改革逐步從機械式改革轉向生態型改革，即從單純的“精簡機構”轉向“職能轉變”和“深化行政體制改革”，從“精兵簡政”轉向“簡政放權、放管結合、優化服務”三管齊下、協同推進，從“摸著石頭過河”轉向“頂層設計”和“總體規劃”，從“黨政分開”到“統籌黨政”，從“行政管理”到“政府治理、市場治理、社會治理”聯動，從數量規模型改革轉向質量效益型改革。將機構改革置于不斷發展的“歷史—經濟—社會—文化”綜合生態環境過程加以系統分析，機構改革方案的實施過程，恰恰是目標設置與客觀實際之間差距的檢驗過程，為將要形成的下一輪改革方案累積經驗。國務院機構改革的基本理念、主要目標、總體思路、具體策略和推進機制在復雜的改革決策過程中得以不斷修正和完善，由此帶來不同的改革成效。

規律之三，從整合經濟管理部門轉向整合公共服務部門。因為市場經濟拓展了各種“可能性空間”，進而影響政府部門的自由裁量權邊界，容易導致權力分散化和部門本位主義問題。從1988年國家計劃委員會和國家經濟委員會兩大綜合管理部門合并，到1998年國家經貿委擴權，到2003年重組國家發改委和國資委，再到2008年整合組建工業和信息化部、交通運輸部，2013年鐵道部與交通運輸部整合、衛生部與人口和計劃生育委員會整合等，系統性整合趨勢更為突出。縱觀七輪機構改革，社會治理和公共服務職能部門經歷了職能先分化后整合的變化趨勢，基本方向是以公共服務為主要職能的社會建設職能部門通過大部制改革，力圖在政府組織結構上優化公共服務部門設置，改善公共服務提供效能。以現在的人力資源與社會保障部為例，這個部門在七輪機構改革中經歷了“勞動人事部”分拆成為“勞動部”與“人事部”，再改革成為“人事部”與“勞動和社會保障部”，最后再次整合成為“人力資源和社會保障部”，取消了以前依據勞動力的不同身份歸不同部委分散管理的局面，從而將所有的人力資源納入整體治理系統。

規律之四，從科層制整合轉向網絡化整合。從1994年開始，中央以財政分稅制改革為先導，先后在審計、央行、金融、財政、海關、出入境檢驗檢疫、工商行政管理、國土資源、質量技術監督、環境保護、生產安全、食品藥品監管等領域實行了中央垂直管理、省級垂直管理或特殊垂直管理。垂直科層制整合加強了中央政府的宏觀調控能力和整合治理能力，矯正了此前官僚機構體系中過度分權化和碎片化管理的傾向。從20世紀90年代推進“政府上網工程”和新世紀以來的電子政務，到近年來大力推進“一站式”服務、“互聯網+政務服務”和大數據戰略，信息化驅動的機構改革越來越明顯，信息通訊網絡技術的全部潛能唯有通過縱向橫向整合跨部門的政府公共服務得以實現。信息通訊技術驅動科層制政府結構與運作模式再造，一種新的政府治理形態——網絡化政府應運而生。組織層面的網絡化整合不是要消除科層制和官僚權威，而是使構建在科層制基礎上的行政組織系統形成橫向協調配合、縱向上傳下達、政策執行暢通的高效治理結構，減少由于權責不對稱、信息不對稱和利益不對稱所帶來的部門協調失靈。

國務院機構改革的漸進式、動態性整合治理之道不僅為中國經濟與社會創新發展提供了重要保障，而且為當今世界各國政府治理現代化模式創制了一個極具研究價值的全新范例。漸進整合式治理改革的出現是中國1978年改革開放后國務院機構改革中必不可少的一部分，其演變與特征反映著中國政府治理轉型的整體道路。在中國這個超大規模、歷史悠久、文化獨特的社會中提升中央政府的整合治理能力永無止境，整合式治理改革創新的需要永遠不會停滯。

（作者系廈門大學公共政策與地方治理協同創新中心副教授。）