我國網約車的政府規制負面影響及其路徑改進建議

[摘要]國家有關部委對網約車暫行辦法發布了，在社會上引起了強烈的反響。文章分析了我國網約車規制潛在的負面影響，對網約車規制路徑進行改進提出了相關建議。

[關鍵詞]網約車；政府規制；影響；路徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711031

網約車作為一個新事物，對其規制必須非常謹慎。本文試圖從中國網約車的特殊實際出發，通過對網約車發展現狀的描述，找到網約車發展的問題，就如何構建網約車的政府規制路徑提供思路，以供選擇。

1政府規制的基本概念

“規制”意為政府對某一經濟活動所采取的直接的、行政性的規定或者限制，目的在于創造一個有利于國民經濟發展的客觀環境，既能矯正市場缺陷，又有利于提高效率。政府規制又稱“政府管制”“政府監管”，都有共同的含義，即政府運用公共權力，通過制定一定的規則，或者通過某些具體的行動對個人和組織的行為進行限制與調控。政府監管指的是政府對市場與社會的監管，即政府的外部監管，也就是廣義上的政府監管，而不包括政府對于自身的監管，它的手段包括經濟性監管和社會性監管。

所謂經濟性監管，是指通過制定特定產業的進入、定價、融資以及信息發布等政策對主體行為進行有效的調整，以達到避免出現競爭主體過多或過少而引起過度競爭或競爭不足，造成資源浪費或者配置低效率，妨礙社會生產效率和服務供給的公正、穩定。經濟性管制主要包括價格管制、進入和退出管制、投資管制、質量管制、信息管制等內容。

而社會性監管，主要針對外部不經濟和內部不經濟，前者是市場交易雙方在交易時，會產生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環境污染、自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對交易主體進行準入、設定標準和收費等方面的監管。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛生隱患等。所以，政府要進行準入、標準以及信息披露等方面的監管。

近年來，政府規制出現了兩個趨勢：一方面，通過經濟性干預經濟的趨勢在逐漸減弱；另一方面，通過社會性干預經濟的趨勢卻不斷地加強。

2我國網約車規制的現實需要性

對于網約車，社會上有一部分人認為應將其歸結為“黑車”，而另一部分人則認為網約車與“黑車”有本質的區別，兩者不能混為一談。總的來說，當前，我國網約車與出租車同時存在，傳統出租車因為業態成熟，政府規制比較規范，它的監管和運營有章可循；而網約車的政府規制自2016年11月1日起才正式生效，很多地方還缺乏實現細則，需要走的路還很長。

由于網約車對出租車行業的沖擊，引起了出租車行業的強烈反彈，很多地方出租車以罷工、上訪的形式給地方政府施壓，希望政府采取強硬措施保護出租車企業的利益。另外，網約車的出現，適應了社會的新需求，贏得了消費者的青睞，簡單地通過行政手段來禁止網約車，會傷害到更多的群體的利益。這一矛盾的存在，需要我們的政府采取有效的規制策略，保持市場均衡，引導網約車行業的健康發展。

在網約車的規制問題上，關鍵不是對網約車的定性。網約車合法了，但問題是對網約車軟件平臺能否納入到政府的監管之中，并打破傳統業態的管理模式，使網約車的特殊形態通過政府的規制，得到進一步的發展。

對傳統出租車行業，我國政府主要采取市場準入、價格和數量等三種方法進行規制。在北京，截至2015年，全市出租車總量維護在67萬輛，這一數量十年沒有增長。在價格控制上，對出租車的價格進行統一定價，并安裝了計價器。在市場準入方面，出租車實行特許經營，必須具備出租車經營許可證才可以運營出租車。

政府對出租車行業的規制，從本質上來講，就是政府對市場的干預，矯正市場失靈。對于新興的網約車這一業態，其發展過程中產生了很多的問題，一方面，是由于傳統出租車行業規制方法不適合網約車；另一方面，也由于立法跟不上，導致網約車監管存在空白。習近平在全面深化改革領導小組會議上提出，中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵與允許不同地方進行差別化探索。我國各地發展水平、道路資源和城市規模不一，如果對網約車進行一刀切式的傳統監管方式，難免會水土不服，最終將會嚴重遏制網約車的發展。因此，對網約車的規制問題，也就成了當下亟待解決的問題。

3我國對網約車規制潛在的負面影響

2016年7月28日，交通部等七部門正式頒布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，這是全球范圍內首部為“互聯網+”、分享經濟立法和正名的法規，體現了我國政府對新事物的重視和對分享經濟的認可。暫行辦法賦予了網約車的合法地位，對網約車規制提出了總體的要求：一是從事網約車經營由行政主管部門做出行政許可，并發放《網絡預約出租汽車經營許可證》，向企業注冊地省級通信主管部門申請互聯網信息服務備案后，方可開展相關業務。這意味著，滴滴、易到、神州專車等網約車服務軟件平臺需要耗費大量的人力、物力、財力來獲取相關管理部門的許可。二是網約車軟件服務平臺不需要逐個縣市登記；三是私家車通過一定的程序，可以成為網約車；四是司機不再必須與網約車軟件服務平臺簽訂勞動合同，而可兼職從事網約車經營；五是一輛汽車不再限定接入一個網約車軟件服務平臺，而是可同時接入兩個或兩個以上的網約車軟件平臺；六是不再要求網約車經營者在服務所在地“不應具有市場支配地位”等。

暫行辦法給網約車帶來的影響不容樂觀，其潛在的負面影響大致有以下幾個方面：一是把網約車定位為出租車，容易用傳統的出租車管理規制來束縛網約車的發展，網約車的創新性在很大程度上會被扼殺；二是私家車要作為網約車經營，必須更改使用性質，從非營運車輛變更為營運車輛，很多私家車主肯定不愿意，可能會選擇退出網約車服務，網約車的數量會顯著減少；三是網約車的定價機制不明確，暫行辦法將網約車的定價機制授予了地方人民政府，地方人民政府隨時有權干預網約車的運營價格，這與傳統出租車的政府定價機制沒有什么區別；四是網約車的數量問題，暫行辦法雖沒有明確規定，但辦法規定要對網約車發放《網絡預約出租汽車運輸證》，還規定地方人民政府另有規定的，從其規定。這無疑把網約車的發展權全部交給了地方人民政府，只要地方人民政府基于各種考慮，完全可以從數量等方面對網約車進行管控。

暫行辦法出臺后，各地紛紛也研究制定了實施細則，來自交通運輸部的消息顯示，截至2016年12月30日，包括北京、上海、天津等共計42個城市正式發布了網約車管理實施細則，140余個城市已經公開向社會征求了意見。這140多個城市的網約車規定實施，估計也都會在2017年上半年陸續完成。從目前的情況看，各地人民政府對網約車的規制基本上是從嚴從緊的原則。在北京、上海等地，無不一致性地把網約車與當地戶籍與本地車牌關聯起來，提高了網約車從業門檻。上海還規定網約車不能在機場和火車站為乘客提供出發地出行服務。濟南等地除規定為濟南市號牌外，車齡須在3年以內，車輛購置計稅價格12萬元以上，軸距27米以上（新能源車26米以上），導致濟南市現有網約車中九成不合格，大量網約車面臨沒有上路資格。一些三、四線城市的規制要求也與一線城市看齊。有預測估計，各地網約車新規正式實施后，除去少數想更換新車繼續開網約車的，現有網約車數量或將減少八成。

縱觀各地政府對網約車的規制，對網約車的發展也帶來三個方面的負面影響：一是過度從嚴的監管，不但將直接導致許多網約車司機失業，而且將直接導致網約車的減少以及網約車價格的提升，增加乘客的出行成本，影響乘客的出行，而且還有可能引發更多的社會問題。二是實施細則作為規范性文件，通過戶籍來限制司機跨地域經營，涉嫌違反《行政許可法》行政許可設定機關的規定。設置戶籍限制不利于群眾對于城市交通個性化選擇，同時也人為干預了市場供應，可能造成群眾出行成本提高，引起群眾的不滿。三是政府在對網約車的規制過程中，通過對網約車價格、審批流程等進行了明確的要求，給網約車的發展設置了過高的門檻，明顯帶有對本地傳統出租車的利益保護傾向，制約了網約車這一新業態的發展，公眾也享受不到更多的新經濟紅利。

從以上分析可以看出，暫行辦法雖然出臺了，但對網約車的規制上還是非常模糊，具有不確定性。一些經濟學者指出，當前政府對網約車的監管思維相對保守，不利于網約車的發展，限制了消費者的選擇。不應完全以傳統出租車的一套規則來約束網約車，若網約車服務平臺公司在新規下演變為出租車公司，或許將不再有創新可言。據此看來，網約車與政府的博弈，遠遠還沒到結束的時候。

4我國網約車規制路徑改進建議

目前，我國對網約車的規制管理，除了要認真落實暫行辦法的要求外，各地政府還仍積極看待網約車的發展，在規制中要多一些包容，多一些支持，以確保通過規范促進網約車的發展，也不限制網約車的發展。這樣才與規制的初衷相向而行，否則就可能導致網約車的發展舉步維艱。在網約車的規制上，本文提出以下四點路徑改進建議。

41制定適應“互聯網+”時代下的網約車監管法律法規體系網約車與傳統出租車在本質上不能混為一談，二者存在不同的營運模式和發展規律，用傳統的出租車監管機制和體制來規制網約車，本身就是一種不合理的邏輯，更不符合時代的要求，反映不了互聯網時代的發展要求。因此，要在《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的基礎上，結合暫行辦法實踐過程中發現的問題，結合社會各界的意見建議，特別是要廣泛聽取網約車軟件服務平臺和廣大群眾的意見，以從有利網約車發展、確保人民群眾利益的角度出發，加快制定針對網約車行業管理的法律法規，對網約車行業的相關利益主體進行約束和規范，逐步完善相關的法律法規，規范和引導網約車的發展，以推動網約車模式健康發展。

42建立適應新發展的“政+企”的新規制模式

“政+企”監管模式是指“政府管平臺，平臺管車輛”，政府制定有關監管操作、效果評估的規則，網約車平臺公司則具體踐行相應的監管規則并承擔法定責任。網約車屬于新生事物。對網約車而言，不是要不要規制的問題，而是如何規制并取得良好的效果的問題。對網約車監管而言，實行“政+企”式的混合監管模式既能使政府角色回歸到間接管制的正確定位，也有利于培育社會組織自我管理的能力。政府監管的明智選擇是嚴格監管網約車軟件服務平臺，以此監督平臺公司監管龐大的個體從業人員。在為網約車確立新的規制模式的時候，必須遵循行政法的基本原則。國家發展和改革委員會城市中心綜合交通規劃院院長張國華在信息社會50人論壇上提出：網約車應該有什么樣的服務標準，安全如何保障，乘客與專車司機或者平臺發生了矛盾如何投訴，投訴給誰，這些政府應該管。但只要服務和安全標準達到了，什么車能從事這一業務，什么人能開網約車的問題，政府并不應該插手，這才符合“法無禁止即可為”的精神。政府的手不要伸得太長，管好該規制的，就可以了。

43對網約車市場準入實施一般許可

相對于特別許可而言，一般許可管制程度更低，更加適宜新經濟業態的發展。政府無須對網約車的數量、運營價格等進行管制，因為網約車的運營數量和運行價格，本身就受市場的影響很大，如果政府的規制為網約車設置了過高的門檻，必然導致網約車的奇貨可居的局面，網約車經營權資源得不到合理分配。這不符合共享資源、節約車輛和社會資源的目的。網約車的數量和價格規制須交由市場調節。因此，相對于傳統出租車行業的特別許可，建議對網約車適當實行“一般許可”。

44引導網約車行業加強行業自律

通過行業協會參與行業管理，是我國政府管理中的一條十分重要的經驗，在行業監管方面都取得了非常好的實踐效果。對網約車的監管，政府可以引入行業協會的監管機制。政府要積極推動并引導網約車行業成立行業協會，由網約車行業協會牽頭制定網約車服務行為規范和行業準則，逐步建立起技術追蹤、司機征信、服務培訓、安全檢測、統一GPS系統等方面的規范性標準，健全網約車行業服務質量管控自律體系，通過行業自律來加強網約車的監管，把行業能管理的交給行業，政府能抽出精力干應該干的事情。

政府對新業態的規制，要以人民利益為核心。任何一種新業態從出現到規范監管，都需要一個長期的過程，網約車在我國的發展，時間還很多，政府在規制方面，不要太過于著急，可以邊實踐，邊摸索總結經驗，千萬不能管死，把網約車扼殺在搖籃里。相信在國家、社會、個人的共同努力下，網約車的規制會越來越科學規范，網約車的發展是一件利國利民的好事，必將通過自身的規范發展促進社會的再次飛躍發展。

參考文獻：

[1]梅健中國網約車的規制范式研究[J].中國市場，2016 （36）

[2]李敬源新政對網約車市場的影響及對策研究[J].中國市場，2016（44）

[作者簡介]孫小平，國家行政學院2015級MPA雙證班碩士研究生，就職于中國科學院北京綜合研究中心，任辦公室副主任。