PPP模式國內外應用實踐及建議

[摘要]PPP模式主要適用于具有經營性的公共項目，PPP作為一種新型的公共工程融資模式，越來越受到政府的推崇。國內外不乏很多PPP運用成功案例，但由于運用時間較短，經驗不足，目前在我國PPP模式還存在很多不足，文章簡單地分析了我國PPP模式運行過程中還存在的問題，并根據存在的問題提出相應的解決機制。

[關鍵詞]PPP模式；應用實踐；建議

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711041

1有關PPP模式基本概念

11PPP模式

PPP即Public-Private-Partnership，也就是政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。PPP項目旨在建立政府與私營企業(yè)的合作機制，在本來由政府出資提供公共產品和服務的領域，吸收私人資本，完善基礎設施建設。根據國內外學者的定義，PPP有廣義與狹義之分。廣義的PPP泛指政府部門與私人部門的合作，其中包括BOT、BTD等。狹義的PPP與BOT相對應，是指政府和社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，一種新型的政府私人資本合作模式。

12PPP模式的特點

121政府與私人共同投資

與傳統(tǒng)的單純由政府提供公共產品和服務不同，PPP融資是政府與私人資本合作，由政府與私人部門共同投資提供，增加了公共領域的融資渠道。根據不同的合同條款，決定了企業(yè)和政府不同的出資結構，這和政府與私人資本的談判有關，也和公共產品和服務的性質有關，比如公路、醫(yī)療等可以較大程度引入競爭機制的，可以加大私人資本的力度。總之，在PPP模式中，是由政府與私人共同出資。

122政府與私人企業(yè)共擔風險

在PPP模式中，政府與企業(yè)通過簽訂契約確定兩者之間的全過程合作關系。在公共工程初期就確定了兩者之間的風險分配關系。對于企業(yè)來說，有政府作為后盾，為自己把關，降低了投資的風險，有政府的支持，企業(yè)也可以順利得到貸款，為了減輕企業(yè)的負擔，政府也會相應地對企業(yè)進行補貼，對企業(yè)提供稅收優(yōu)惠等，使得企業(yè)降低了投資風險；對于政府來說，私人部門的加入，取締了之前全部由政府提供的模式，降低了政府的風險。

123政府與私人企業(yè)利益共享

政府通過提供給私人企業(yè)建造權獲得收益，私人企業(yè)通過政府提供的各種稅收優(yōu)惠政策以及建造完成后的營運利潤獲得收益。需要強調的是，在PPP模式中，并不是政府與私人企業(yè)簡單的利潤分享，政府還起到監(jiān)督作用，以控制私人企業(yè)在此過程中形成壟斷獲得高額的壟斷利潤。當然，政府和私人企業(yè)在公共工程初期就會簽訂好合同，確定兩者之間的利益分享機制。

2國內外應用現(xiàn)狀

早在18世紀就有政府與私人部門合作提供公共產品的案例，近幾年政府與私人部門合作的案例更是屢見不鮮，第一次PPP的提出是1997年英國對PFI重新評估和肯定的基礎上明確提出來的。下面我們著重介紹國內外政府與私人部門合作提供公共產品的案例。

21國外應用案例

211波蘭波茲南市政垃圾熱處理廠項目

2004年，波蘭波茲南市政府為了應對長期以來城市垃圾處理和利用問題，決定建立一所垃圾處理廠。為了解決政府資金不足以及缺乏經驗的弊端，政府決定采用PPP模式。在2009年通過民眾咨詢確定了垃圾處理廠的建址之后，2013年，政府與中標者簽訂PPP協(xié)議。政府通過競爭性對話的方式，最后確定Sita Zielona Energia公司負責垃圾熱處理工廠的建設、運營和維護等各個方面，使社會福利最大化。協(xié)議規(guī)定，由社會資本方、歐盟基金和市政府三者共同負責項目融資，并且市政府選擇主動承擔垃圾處理的需求風險，因為政府在事前進行測試的結果表明該類風險較大，而社會資本承擔建設和可用性風險。確定了政府與企業(yè)的利益分享和風險分擔機制。

212法西鐵路建設

1995年，為了便于貿易、方便人們交流，歐洲各國達成了協(xié)議。該協(xié)議決定由法國與西班牙共同投資建造一條跨國鐵路。由于該項目太過浩大，總共需要投資約10億歐元，經歐洲各國政府幾經商議之后，最終決定采用PPP模式，引入私人資本來建造該項目，減少政府的財政壓力。經過最終測算，這條跨國鐵路全長約50公里。由于路途崎嶇，鐵路中途還建造了5座大橋和一條隧道。投資的32%用于修建隧道。該項目的建成大大地便利了兩國人民與周邊國家，改善了兩國之間的交通狀況，客運和貨運分別縮短了十小時和兩小時左右。此項工程為兩國人民帶來了巨大的便利，方便了人們的出行、交往和貿易往來。在該PPP模式中，由政府部門負責鐵路的設計，私人部門負責建造，并且規(guī)定私人部門在特許經營期內負責該條鐵路的運營，建立利益分享機制；兩國政府分別為私人部門提供融資補貼、向銀行提供擔保，共同承擔風險。

213英國倫敦地鐵建設

倫敦地鐵在建設成功之后的100多年時間里，都是由政府負責維修管理，由于政府投資不足，導致地鐵運營充滿了不確定因素。1998年，英國政府決定采用PPP模式來保證地鐵的運營。倫敦地鐵公司通過招標選定了SSL、BCV和JNP三家基礎設施公司來負責地鐵的運營，并分別于2002年12月和2003年4月正式簽約。協(xié)議規(guī)定，這3家公司擁有30年的經營權，并且在這段時間負責鐵路線路的維護、更新和重建；政府保留對地鐵線路規(guī)劃、票價和綜合服務的措施，并將經營權讓渡給地鐵公司獲得票務收入。在該模式中，還特地設立了專門的仲裁機制，并且平均每75年重新約定合同條款，保證合同的及時性。

22國內應用案例

221北京地鐵4號線的建成

北京地鐵4號線的建成是我國首個PPP項目的案例，北京地鐵4號線途經多個景點和交通要點，全長共約282公里。該條項目的建成，大大方便了北京人民的出行，改善了交通阻塞的現(xiàn)狀，縮短了人們上班或出行的時間。北京地鐵4號線總共投資達153億元。該筆資金的來源正是采用了PPP模式，由政府和私人資本兩個單位共同提供。其中，政府出資占有絕大比重，占總投資額的70%；而私人資本來自北京京港地鐵有限公司，負責剩余的30%，投資金額達到46億元。在這項PPP模式中，京港地鐵獲得地鐵4號線30年的經營權，并在這段期間，負責4號線運營管理和全部設施的維護等。北京市政府負責4號線的設計和對京港地鐵公司建設、運營過程的監(jiān)督作用。并且還建立完善的風險分擔機制，票價由政府制定，并且在實際票價與預期票價存在差別時，由北京市政府補償差額，保證京港地鐵的收益。

222江西峽江水利樞紐工程項目

江西峽江水利樞紐工程是最近幾年由政府與企業(yè)共同建造的一個項目。該項目控制流域面積約62710平方公里，位于贛江中游。主要用于防洪、發(fā)電，還大大方便了鄰近省份的水上交通，方便貿易，也大大有利于周邊的農民，便于他們灌溉農作物，減少他們的勞作成本，一舉數得。這項工程的建成，大大有利于沿江人民，福澤千秋，降低了發(fā)洪水的概率，使得沿江人們免受洪澇災害的影響。這項工程公共需要資金992216萬元，遠遠超過了政府的支付能力范圍，為了解決資金缺口問題，2010年，江西省政府通過采用PPP模式來引入私人資本。該模式具體流程采用邀請招標方式決定采用最后的投標商。經過政府決議，最后選中與江西省水利投資集團公司簽訂合同，合同約定，政府出讓水電站經營權50年，而中國電力投資集團公司投資3916億元維持工程建設資料來源：http：//wwwchinaenvironmentcom。。

223深圳大運中心項目

深圳大運中心本來是用于舉辦世界大學生夏季運動會的主場館區(qū)，由于場館巨大，需要大量的清潔工打掃衛(wèi)生，場館內的設備也時常需要維修保護，在運動會之后雖然也時不時地舉辦大大小小的體育活動，但是僅僅依靠這些活動的收入還遠遠彌補不了每年高達6000萬元的維護成本，自從2011年夏季運動會結束之后始終成為深圳市政府的沉重負擔。為了解決該項高額費用，深圳市政府與佳兆業(yè)集團簽訂合同，將大運場館40年的經營權限交給佳兆業(yè)集團，該集團負責場館這段期間的維護費用。并且深圳市政府簽訂條約，條約規(guī)定市政府把大運中心周邊1平方公里的土地資源交給龍崗區(qū)，允許該企業(yè)開發(fā)運營①，將體育文化與商業(yè)有機結合，既利于廣大人民，豐富了人民的業(yè)余活動，增加了人們對體育運動的樂趣，也為企業(yè)帶來盈利，更減輕了企業(yè)的負擔。

3PPP模式存在的問題

PPP項目運用至今，國內外不少公共工程的建設都是運用了PPP模式，有很多成功的典范，但是也不乏很多失敗的案例。在其運用過程中有其優(yōu)點，但也存在著很多的問題，下面我們著重介紹幾點在我國PPP模式應用中經常存在的問題。

31雙方權益無法保障

PPP模式之所以受到政府與私人部門的推崇，是因為一方面，社會上存在大量閑置資金，可以減緩政府的負擔，另一方面，它可以給企業(yè)帶來利潤。但是在合約簽訂之前，收益的大小都是人們的預期，實際能達到多少，還存在很多不確定因素。另外，政府在尋求合適的企業(yè)時，也存在很多不確定因素，企業(yè)在得到招標之后是否像它曾經保證的一樣達到政府的預期目標，這就產生了道德風險問題。企業(yè)為了獲得經營權，可能會向政府行賄，這就產生了尋租問題。在運營過程中，政府可能會出現(xiàn)“越權”現(xiàn)象，這會導致企業(yè)承擔過多的成本，對企業(yè)進行大量的干涉，使企業(yè)的利益受損。

32雙方將面臨各種風險

在PPP模式中，私人部門與政府之間都面臨著將要承擔各種不確定的風險。私人部門承擔的風險主要有：一是不可預期的風險。企業(yè)不可能預期到每一次風險并策劃好應對機制，將來如果發(fā)生不可控的風險，政府不能調節(jié)的話，只能由私人部門自己承擔。二是政府換屆的風險。因為一項工程都需要幾十年的經營期限，在此期間，如果政府換屆，實行新的政策，將會使企業(yè)收益受到影響。政府部門承擔的風險：首先是企業(yè)如果不能達到政府的預期目標，產生道德風險問題，這將對政府產生危害；其次是因為PPP模式是政府與企業(yè)簽訂合約共擔風險，在項目建設中，一旦出現(xiàn)債務危機、融資風險或其他問題，都將給政府帶來風險。

33缺乏相應的法律法規(guī)體系

PPP模式在我國應用時間還比較短暫，應用機制還不夠完善，對政府與企業(yè)之間存在的利益分享、風險分擔、監(jiān)督機制還沒有完善的法律體系。目前在我國還不存在一個國家級的法規(guī)，只有各地方政府有相關的管理辦法，這就造成了在同一件事情上的重復性，各地方的不統(tǒng)一性。對于契約中的具體條款，還沒有相應的指導機制。PPP模式在我國還是摸索階段，這就造成了政府與私人部門在具體實踐中，在存在條約分歧時，沒有相應的處理機構，當一方出現(xiàn)違約時，沒有相應的懲罰機制，這就增大了政府與私人部門的風險。

34缺乏獨立的PPP監(jiān)管機構

在PPP模式中，政府與私人部門之間是平等關系，兩者是相互合作的關系。政府參與項目的全過程，包括項目的設計、建造、運營階段，政府都全程參與。在這個過程中，政府既是該項目的參與者也是監(jiān)督者，既充當“裁判員”的角色，又充當“守門員”的角色，這就往往使得在具體實踐中，政府部門會將大量的風險轉移給私人部門，將原本不屬于私人部門的責任強加給私人部門，增加私人部門的責任；使得政府部門對自己的工作不能起到很好的監(jiān)督作用，如：項目的設計是否合理，對風險的評估是否準確等，這就大大地降低了PPP模式的運用效率。因此，需要一個專門的負責PPP模式運營的機構，負責對PPP模式的評估，對政府與私人部門進行監(jiān)督，達到PPP模式的預期效果。

4完善PPP模式

在PPP模式越來越受到人們喜愛的情況下，如何完善我國PPP模式，減少其在應用過程中存在的風險，解決其使用過程中存在的不足，從而更好地運用在提供公共產品和服務上。我們要積極吸收國內外成功經驗，并且根據我國的實際情況，總結出幾點完善機制。

41完善風險分擔機制和利益共享機制

有一個完善的風險分擔機制和利益共享機制，才會吸引更多的私人資本。在此過程中，政府的作用就相當地重要。在與私人部門合作過程中，政府要起到管理者的作用，站在政府與私人部門雙方的立場上，設計合理的風險分擔機制和利益共享機制。比如，在工程的前期，政府要有效地評估項目在建設過程中存在的風險，在劃分風險分擔責任時，需要遵守的原則是：能力較大的一方需要承擔較多的風險，而對能力較弱的一方，承擔較小的風險，以減少危機。也就是說，在PPP模式下，政府往往需要主動承擔主要風險，因為政府有較大的財政保障，從而減少私人企業(yè)的壓力，并且政府要保證企業(yè)可以迅速得到貸款，降低企業(yè)的融資風險；在劃分利益分配機制時，要多為私人部門考慮，使私人部門有利可圖。同時，私人部門也要主動承擔自己的責任，不能貪圖一己之私，在項目建設過程中以及之后的維修過程，努力完成自己的工作，減少政府的風險，建立完善的經營機制，投資之前做好有效的評估，努力把風險降到最低，在給自己和政府帶來收益的同時，給社會帶來最大的福利。

42完善相應的法律法規(guī)

不論是企業(yè)與政府之間存在的利益分享問題或者風險分擔機制問題，之所以會產生權責不明、分歧不斷、條約不完善的現(xiàn)象，最主要的原因就是我國還欠缺與PPP模式相關的法律法規(guī)，與這一些方面有關的法律條款還不夠完善。PPP模式作為一個合同式的投資方式，需要一個完善的法律條規(guī)作為參考，使得政府與私人部門之間的談判更加合理規(guī)范。以國外為例，如1994年7月韓國國會通過了《基礎設施吸引民間資本促進法》，巴西于2004年12月通過《公私合營（PPP模式）》法案，這一系列法律的頒布使得它們國家的糾紛問題得到迅速的改觀。因此，我們要積極學習國外成功的經驗，及時頒布與PPP相關的法律法規(guī)，以完善與PPP模式相關的法規(guī)條款，改善法律空缺的局面。要制定一個國家級法規(guī)，解決我國立法重復、不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，彌補立法不足，并建立相應的懲罰機制，對PPP模式中違約、違規(guī)一方，實行相應的制裁，以保證PPP模式的有效運行。

43建立專門的監(jiān)管機構

在我國建立一個專門負責PPP模式的機構，對PPP模式的參與方，政府和私人部門進行監(jiān)督。比如美國的全國公私營機構合作委員會，在PPP模式中起到監(jiān)督者的作用，從評估工程的運行成本和收益是否正確，工程的設計是否切合實際，政府與私人部門利益的分享、風險的共擔是否合理到建設工程中政府與私人部門是否有效地完成了各自的責任進行監(jiān)督、管理，以一個第三者的姿態(tài)參與PPP模式的全過程，以保證PPP模式有效運行。

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[作者簡介]羅瀟（1987—），男，安徽合肥人，中央財經大學財政稅務學院博士研究生。研究方向： 財政政策，宏觀調控，財政風險。