農村土地綜合整治規劃內容體系初探

石道銘

【摘要】：本文通過對土地整治規劃的含義理解，從農村土地綜合整治的基本概念、原則、存在的問題及保障措施等幾個方面進行了總結，在規劃設計及實施方面總結了經驗。

【關鍵詞】：土地綜合整治； 規劃內容； 規劃體系

1、 農村土地綜合整治規劃目的

編制農村土地綜合整治規劃應達到以下目的：（1）以規劃為龍頭，指導土地綜合整治，引導新農村建設；（2）促進農村“一化三基”建設；（3）建立城鄉統一的規劃體系，促進城鄉統籌發展；（4）建立指導新農村建設的土地利用控制指標體系。

2、土地整治規劃原則

第一，政府主導。國際成功經驗表明，在農村土地綜合整治中，政府的作用是十分明顯的。農村土地綜合整治工作涉及面廣、涉及部門利益多，必須由政府引導，相關部門積極執行。

第二，規劃引導。開展農村土地綜合整治必須堅持規劃先行。依據土地利用總體規劃、縣域總體規劃和村鎮規劃、林業規劃、水利規劃、生態規劃、電力規劃等，科學編制農村土地綜合整治規劃，整體開發、綜合配套建設。在強有力的規劃執行和保障體系下，各種類型的整治工作只是規劃的具體執行過程，實際操作中則可以靈活多變，由政府和市場兩者結合起來完成。

第三，尊重民意。以切實維護農民權益為出發點和落腳點。要始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。

第四、權益保障。權益的保障，不僅提高了農民的積極性和合作意愿，也減少了政府推進規劃實施的成本和減少自身公共財政的壓力。

第五，節約用地。通過整治，確保耕地、基本農田和標準農田總量不減少、質量有提高，農村建設用地規模不增加。完善農村宅基地管理機制和退出、流轉機制，加大宅基地整理力度，切實解決農民建房難、建房亂問題，努力提高農村土地節約利用水平。

3、農村土地整治規劃現狀

目前，由于傳統思想的影響及經濟條件的制約，我國農村居民點普遍存在以下幾方面問題：人均占地面積嚴重超標，查處難度大；農村居民用地具有分散性，在建筑方面具有零亂性，規劃執行缺乏嚴肅性，并且容積率，土地利用率低；宅基地使用制度不夠完善，缺乏對農村住宅建設的管理，土地的粗放利用嚴重的存在于農村居民點中，建設外延粗放擴張，普遍存在“空心村”的現象；污水多，畜糞遍地，落后的基礎設施，居住生活環境差。

在這其中，我國耕地也面臨一些問題：一是由于我國人多地少、耕地資源稀缺的特殊國情，土地供需矛盾十分突出，盡管我們采取了嚴格的土地利用規劃、計劃等一系列管控措施，從嚴從緊控制耕地轉為建設用地的總量和速度，有些地方違規違法用地依然屢禁不止。 二是土地利用方式總體還比較粗放，許多城鎮和農村建設用地仍習慣于粗放外延式擴張發展，一些建設項目土地利用效率不高，土地浪費閑置較為普遍。 三是隨著工業化、城鎮化快速推進，還將不可避免地占用一部分耕地，生態退耕、災害損毀等因素也會造成耕地減少。尤其是近年來，我國自然災害發生比較頻繁，災害損毀耕地較多。四是隨著人口不斷增加，對耕地的壓力會更大。

4、進一步做好農村土地整治工作的建議

4.1加強宣傳，提升認識。農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤工作作為社會主義新農村建設的一項重要舉措，應廣泛宣傳， 提高廣大干部群眾對其重要性和必要性的認識。

4.2科學規劃，規模適度。規劃編制的科學與否很大程度上決定著增減掛鉤工作的成敗。在村鎮總體規劃框架下高起點編制好項目區規劃；要堅持遠近兼顧，既滿足當前現實需求，更著眼今后發展。重點要做好三點：一是與相關規劃的銜接。掛鉤年度實施計劃一定要注意與掛鉤專項規劃、土地利用總體規劃、城鎮總體規劃、鎮村布局規劃、重點基礎設施建設規劃相銜接；二是拆舊建新地塊的選擇要合規可行，拆舊地塊要從規劃、地類、農民意愿、整理難易程度以及資金預算等方面把好關，確保所選地塊百姓愿實施、規劃能實施、工程可實施。三是掛鉤拆舊復墾整理的規模要與投入的資金相匹配。掛鉤復墾整理需要投入大量的資金，不能盲目擴大規模，而使群眾利益受損。

4.3先易后難、循序漸進。當前，可以選擇以下幾類用地先行實施：一是規劃擬撤并的村莊，現實已實施，但尚有少量住戶住居或無人居住的房屋，即以“空心村”、“空心房”整治和危舊房改造為重點，把農村建設用地復墾潛力大、投資成本低的村莊，優先納入近期農村土地整治范圍；二是廢棄的工礦用地、堆場用地。三是廢棄的基礎設施、公共事業用地。這幾類用地拆遷整理工作難度小，社會認可度高，可行性強。

4.4以民為本，保障權益。群眾是新農村建設的主人，無論拆舊還是建新，都要充分尊重群眾意愿，聽取群眾心聲。在實施過程中，應遵循自愿、合法、有償的原則，保障農民的知情權和參與權，建立公眾參與和監督制度，項目區選點布局要實行聽證、論證，項目區實施過程中涉及農用地和建設用地調整、互換，以及集體土地征收涉及農民補償安置的要實行公示。對被拆遷農民要足額補償并妥善安置，安置住房要給予優惠，集中安置的要從實際出發，方便生產生活。要堅決防止盲目推進試點，搞政績工程、形象工程，給當地農民帶來不必要的經濟負擔。要循序漸進地推進掛鉤試點工作，不搞大拆大建，不搞行政命令強行拆遷，保護土地所有權人和使用權人的合法權益。

4.5嚴格監管，保證質量。為保證項目建設質量， 依照有關規定落實項目業主負責制、工程招投標制、工程監理制、資金審計制，加強項目管理，建立“三級監督、一級監理”制度，即聘請有資質的、有監理土地開發整理項目經驗的監理單位對工程實施進行全程監督；國土資源部門不定期對拆舊工程進行監督檢查，現場調度解決部分施工中的問題；鄉鎮國土資源所定期對項目區建設情況進行檢查，及時向國土資源局匯報項目進展情況；同時，邀請拆舊項目村的老黨員和群眾代表作為檢查監督隊伍，發揮檢查監督作用，有效保證項目規劃設計的落實，確保項目建設質量，做到拆舊一片、復墾一片、建新一片、成功一片。

結語

通過以上農村土地綜合整治規劃內容體系構建，可實現規劃在農村土地空間上全覆蓋，在農村土地利用、村莊建設、產業發展、環境保護等內容上全涵蓋。從而能夠保障農村各項社會經濟活動有序進行。

【參考文獻】：

[1]孟艷麗等.縣級土地整治規劃編制思路研究.山東國土資源；2012.3（28）：49-52.