發展土地托管 保障糧食生產

孫亞兵

近年來，隨著工業化、城鎮化進程加快，傳統小農經濟的生產經營方式，因土地規模小，比較收益低，農村青壯年勞動力大量離開農村，轉移到二、三產業，農村勞動力弱質化問題十分突出，農業生產日益淪為家庭副業，“誰來種地、怎樣種地”已成為當前亟待破解的現實性問題。推進農業適度規模經營，提高農業比較收益，成為農業轉型發展的必然趨勢。

一、南陽市土地托管現狀

南陽市是農業大市、糧食生產大市，農業人口多、農村外出務工人員多，全市耕地面積1060萬畝，近700萬農村人口，其中常年外出務工近300萬人，農業兼業化、副業化、勞動力弱質化問題突出。在借鑒外地先進經驗的同時，結合自身實際，南陽市積極推動土地托管，探索出了一條以規模化服務促進適度規模經營的新路子。目前，培育土地托管組織4826個，包括龍頭企業298個、農民合作組織3095個、家庭農場1156個、其他組織形式282個，托管土地面積已達200多萬畝。托管農戶畝均可增收300元。

當前南陽市土地托管服務形成了兩種土地托管類型：一是土地半托管，也叫“菜單式”托管，龍頭企業、專業合作社等新型經營主體將農業生產中從種到收各環節的服務項目如深耕疏松、田間管理、秸稈還田、機播、機收、烘干、儲存、加工等制成“服務菜單”，農戶按照自己的實際需要，自愿選擇服務項目，“點菜下單”、簽訂服務合同，服務結束后由農戶驗收作業質量，托管組織與農民結算服務費用。半托管的優勢在于，這種規模經營的形式具有靈活性、適應性強的特點，更受廣大兼業小農戶的歡迎。例如，社旗縣盛康家庭農場利用自身的技術、農機優勢，發展半托管服務，為周邊農戶提供機耕、機播、機收等環節的社會化服務。

二是全托管，也叫“保姆式”托管，農戶與土地托管組織簽訂土地托管服務合同，將土地委托土地托管組織全權管理，實行從種到收全過程、全環節的托管服務。全托管的優勢在于，可以打破戶與戶的土地邊界，實現土地成方連片，既增加了耕地面積，還可以根據生產需要平整土地、興修水利設施，實施“六統一”經營模式。“六統一”是指統一耕地、統一配肥、統一播種、統一管理、統一收獲、統一收購。從而使土地、良種、技術、管理、大型農業機械等現代生產要素有機結合，有利于全面實現農業規模化、機械化、現代化經營。例如，方城縣供銷社整合各種植合作社、農機合作社，成立農作物種植專業合作聯合社和農機專業合作聯合社，整合農業機械380臺（套），為農戶提供耕、種、管、收全過程、系列化服務。

二、土地托管產生的社會背景

所謂土地托管，過去一般稱為土地代耕代種，是指不愿耕種或無能力耕種的農戶將農業生產的部分或全部活動托付給土地托管組織代為耕種和管理的一種社會化服務形式。在土地托管之前，已有了各種各樣的土地流轉形式，比如小規模的土地流轉，通常限于親友鄰居之間，容易造成轉入戶的驚奪性經營，引發各種糾紛。再如大規模的土地流轉，但實際效果并不佳，原因在于：一是現階段新型農業經營主體90%以上的耕地都是流轉過來的，可以稱為土地租賃型農業經營主體。這類經營主體有一個特殊問題，土地流轉租金的支付是在農業經營開始之前，不但租金成本高昂，資金投入壓力也很大，支付了流轉租金，農業經營所需的流動資金捉襟見肘。近幾年，土地流轉價格持續上漲，部分地區土地租金已經進入“干元時代”，占農業新型經營主體生產成本的60%以上，從事糧食生產已經無利可圖。加之糧食價格下降，各地頻頻出現新型規模經營者退租、轉租、跑路事件。

二是農村勞動力向農外轉移是一個漸進性、長期性的過程，存在著轉移就業不穩定性和反復性的特點，這是當前農村土地流轉的一大障礙。農民對土地流轉并不放心，擔心流轉出去難以按時收回，他們成為隱形失地農民，由此，制約了農地集中和規模經營的發展。

土地托管與土地流轉相比，其優勢在于，農戶不僅保留著土地的承包權，也保留著土地的經營權和剩余索取權。農戶僅是享用土地托管組織提供的社會化服務，并照單付費。這是一種“小農戶、大雇工”的經營模式，農戶支付的僅僅是相當于雇工的工資等費用，并且可以隨時收回土地自己經營。土地托管組織避免了土地租金的支出，大大減少了生產成本的壓力和經營風險。可以說，正是在土地流轉遇阻的形勢下，土地托管模式才應運而生。

三、土地托管發揮的積極作用

（一）穩定了糧食生產

當前由于糧食種植收益低，土地流轉容易出現非糧化現象。調研中發現，當土地租金超過每畝800元時，種糧無利可圖，很多新型經營主體不得不從事經濟作物種植來提高收益，以支付租金，這在一定程度上導致了農業生產的非糧化現象。而土地托管以后，無論是半托管還是全托管，農戶仍然擁有土地經營決策權，種什么由自己決定，土地托管組織根據農戶要求提供社會化服務。與其他經濟作物相比，糧食作物市場風險小，收益穩定，大多數農戶在與托管組織簽訂服務合同時，一般要求種植糧食作物，以回避市場風險。這在很大程度上不僅解決了耕地的非糧化問題，還穩定了糧食生產。

（二）增加了農民收入，實現了農戶和托管組織的“雙贏”

土地托管增加的效益可總結為“三增、一降”：即增產量、增效益、增收入、降成本。增產量，托管后，普遍使用新品種、新技術，單位面積產量得到較大提高；增效益，土地規模經營使土地、良種、管理技術等現代生產要素有機結合，提高了現有農業資源的配置效率；增收入，托管農戶比流轉土地的農戶和自己耕種的農戶獲得了更高收入；降成本，通過集中采購農資、實施科學管理、降本節耗等多種途徑，土地規模經營的要素投入成本和生產成本大幅度降低。例如，社旗縣盛康家庭農場，托管農戶土地以后，畝均增產100斤左右，通過農資集中采購、機械化作業和訂單預約，全程生產成本可降低10%左右，畝均收益可以增長30%以上，實現了農業土地生產率、資源利用率和勞動生產率的同時提升。“土地還是那塊地，變成土地托管后，全鎮農戶增收300多萬元；農機還是那些農機，高效調配，效益就提高上百萬元。”

土地托管組織為農戶提供社會化服務，從事農業規模化經營，其利潤來自于多個方面：一是機耕、機收等項收入，二是種子、化肥等生產要素的批零差價收入，三是田間管理提高糧食畝產而增加的收入等。對于農戶來說，托管組織收取的服務費用、農資費用都低于市場價格，農戶還能從畝產增加中按比例分享農業收入，最終實現農戶和托管主體的“雙贏”。

（三）推進了農業現代化進程

土地托管產生成效的原因在于，目前托管組織不僅是一個農業社會化服務主體，為農業提供產前、產后的外部服務，而且是一個全新的農業生產主體，深入到農業的產中環節，代耕、代種、代管，把先進的技術、理念和現代生產要素引入農業生產當中，實現了糧食增產、農業增效、農民增收。在農業兼業化、副業化的不利情況下，土地托管模式有效地提高了勞動生產率，不僅解決了未來“誰來種地”的問題，而且推進了農業現代化進程。

三、深入實施土地托管的對策建議

（一）著力加強對“土地托管”的科學引導

土地托管作為農業經營形態的創新形式，是一種適應當前農村勞動力結構性變化和農業兼業化而出現的新經營方式，也是新時期農業發展的一個方向。在發展初期，還面臨社會化服務不太規范、土地難以集中連片、外部市場環境和政策環境制約等問題，需要各級政府加強引導，根據當地實際情況制定推進土地托管政策措施。特別是要尊重農民的意愿，防止單純依靠行政措施強力推進，鼓勵土地半托管、全托管等多種土地流轉形式的發展。需要掌握土地托管發展的規模和未來趨勢，著力解決好土地托管發展過程中出現的各種矛盾和問題。

（二）切實加大對土地托管的扶持力度

建議對土地托管合作社實行重點傾斜，一方面，把土地托管項目納入縣市農業發展優先扶持資金范圍，對土地托管服務達到一定土地規模的土地托管組織，縣市財政給予一定的資金補助、貼息貸款等扶持。另一方面，加強金融支持，鼓勵金融保險機構創新服務產品和服務方式，幫助解決托管組織資金不足的難題。結合高標準糧田“百千萬”建設、現代農業產業化集群培育等重點項目，涉農項目要優先在土地托管地塊實施。國家農業補貼、大型農機具購置補貼、倉儲建設用地等方面向土地托管領域傾斜，促進土地托管快速健康發展。

（三）加大農業基礎設施建設投入

當前農田水利、田間道路等基礎設施薄弱的問題，必然加大土地托管的服務成本，降低生產效率。適應推進農業規模化經營的發展需求，要加大對農田基本建設的投入，支持社會資本進入農業基礎設施建設領域，解決農業基礎設施建設資金不足和后期經營管理等問題，為土地托管及其他農業適度規模經營發展提供基礎保障。

（四）有效規避土地托管的潛在風險

由于農業容易受到自然風險和市場風險雙重影響，土地托管經營風險不容忽視，一旦發生大的自然災害等，就可能對土地托管組織帶來滅頂之災。因此，要建立防災機制，完善農業保險政策，制定對新型農業經營主體的扶持性農業保險政策，加大財政對糧食生產保險的保費補貼比例，拓寬農業保險業務范圍，提高各類土地托管組織的抗風險能力。引導托管組織將托管的土地全部加入農業保險，以減少和彌補自然風險給托管組織和農戶雙方帶來的損失。

[本文系河南省科技計劃項目“信號與系統理論在河南省糧食價格波動分析中的應用”（132400410314）的階段性成果]

（作者單位：河南財政金融學院）