人民幣國際化的法律思考

[摘 要]2016年人民幣正式入籃是IMF及國際金融市場對我國總體經濟實力、金融體系改革的認可。然而，一朝入籃并非一勞永逸，如果要順利通過IMF在未來五年的審核，實現人民幣實質意義上的國際化，仍有很長的路要走。文章以人民幣入籃為視角，結合“一帶一路”建設，從法律制度構建、匯率體制改革、資本項目開放等方面闡述如何進一步完善貨幣政策、深化金融改革，推進人民幣成為國際化貨幣。

[關鍵詞]人民幣國際化；SDR；匯率改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.122

隨著我國一系列貨幣政策、金融改革的穩步推進，人民幣國際化進程也是日新月異。然而，在超主權貨幣制度體系尚未完善的背景下，國際貨幣基金組織的特別提款權在國際金融、國際經濟中所發揮的作用有限，入籃后的人民幣也將面臨與其他國際貨幣競爭的高度壓力。因此，如何順應國際金融發展趨勢，推動國內立法改革，尋找人民幣國際化的法治建設途徑仍是人民幣國際化的重要課題。

1 后SDR時代人民幣國際化的現狀

2010年中國人民銀行首次向IMF申請加入SDR貨幣籃子，而人民幣由于尚不符合可自由使用標準[1]與特別提款權失之交臂。為盡快解決人民幣入籃瓶頸，推動貨幣國際化進程，近年來我國實施了包括人民幣匯率形成機制改革、國內利率市場化、允許境外中央銀行類機構進入國內銀行間債券和外匯交易市場等金融措施。2016年 10 月 1 日，人民幣作為新興市場國家貨幣正式納入IMF特別提款權并成為第三大貨幣，為國際貨幣體系改革添磚加瓦，也為人民幣國際化進程寫下濃墨重彩的一筆。回顧人民幣申請加入特別提款權的歷程，不得不說成功入籃是我國適時推動金融改革的努力成果。

在人民幣資本項目尚未實現完全自由兌換的背景下加入SDR，提高了中國國際經濟地位，鼓勵各國央行和主權財富基金持有人民幣計價資產；對于提升我國在國際貨幣體系中的話語權，推動國內金融體制改革具有重要意義。首先，IMF宣布人民幣正式入籃為中國在國際金融體系中發揮積極作用提供宏觀的制度平臺，促使中國成為國際貨幣事務以及多邊協調機制的主要參與者。SDR自創立以來，一直為金融體系較為完善的發達國家所主導，“入籃貨幣”也長期由美元、歐元、英鎊、日元等構成，眾多發展中國家難免權輕而言微，對于國際金融體系改革心有余而力不足。此次人民幣入籃，在SDR貨幣籃子中增加了發展中國家的因素，不僅為中國在全球經濟治理中發揮更重要的作用創造了條件，更有利于眾多發展中國家在國際貨幣體系運行和改革中表達其訴求。其次，人民幣入籃也有利于推動國內金融體制改革，在人民幣跨境使用、國際投資、匯率改革等方面實現有力推進。SDR針對貨幣“可自由使用”的考察評估有四個相關指標：該貨幣在IMF 全球官方外匯儲備幣種中的份額；以該貨幣計值的國際銀行借貸；BIS 國際債券市場統計以及BIS 全球外匯市場即期交易量。[2]而我國在全球官方外匯儲備以及國際債券市場所占份額與部分發達國家、地區相比仍存在較大差距。換言之，在人民幣可自由使用程度完全符合IMF提供的國際標準之前，我國將進一步深化貨幣、金融體制改革，推動人民幣利率市場化、人民幣匯率形成機制改革、資本項目開放以及金融市場內外開放，以使人民幣成為真正的國際貨幣。最后，人民幣入籃會使SDR 更符合世界經濟貿易的結構，提高 SDR 作為儲備資產的合理性。[3]中國作為世界第二大經濟體，在全球貿易中占有不可忽視的份額。人民幣入籃，有利于優化籃子貨幣的結構，增強SDR作為儲備資產的吸引力；而國際貨幣基金組織的特別提款權在國際金融中影響力的增強也將反作用于人民幣，協助入籃后的人民幣加快國際化進程。

2 人民幣國際化的法律困境

我國自2009年開始推進人民幣國際化進程，旨在對內深化金融體系改革，對外開放資本項目，推動建立公平、兼容、有序的國際金融新秩序。在此期間，法治始終發揮著舉足輕重的作用。人民幣入籃，喜憂參半，除上文所述的積極影響，當前人民幣國際化所遭遇的法律困境也不容忽視。

2.1 嚴格的資本項目審批阻礙人民幣跨境流動

人民幣國際化始終無法繞開資本項目這一議題，而我國針對資本項目的嚴格申請、審批、備案等規定，在很大程度上限制跨境資本流動。2009年6月出臺的《關于外國投資者并購境內企業的規定》進一步限定“換股并購”境外公司的主體資格；2012年5月出臺的《關于境內非金融機構赴香港特別行政區發行人民幣債券有關事項的通知》要求內地企業在香港等地發行人民幣債券報發改委審核；2013年1月施行的《關于股份有限公司境外發行股票和上市申報文件及審核程序的監管指引》明確境內企業在境外發行股票和上市需提交書面申請并經過證監會審核。根據IMF資本管制判斷標準：交易需獲得官方授權、批準或許可（報告、登記或通知除外）、數量型的交易限制、不加區分實施行業限制等則屬于資本管制范疇。若以此為參照，我國資格項目審批著實有些嚴格。誠然，依照宏觀經濟金融穩定→利率市場化→匯率有彈性→資本賬戶開放的順序，目前我國金融體系尚不完善，企業和金融機構尚缺乏有效配置資本的能力，完全開放資本項目的內部條件尚未成熟。然而過猶不及，適度定向的資本項目改革與嚴格跨境資本流動管制自然不可同日而語。

2.2 現有立法層次較低，內容零散且不能保證央行及貨幣政策的獨立性

目前我國金融法領域大多還是由規章及規范性文件進行調整，缺乏系統性和透明度：一方面，除《中國人民銀行法》《中華人民共和國外匯管理條例》等基礎性立法外，相關規則仍停留在“其他規范性文件”的層次上，部門規章也十分匱乏，已難以滿足國際化進程貨幣對規則和制度的需求。另一方面，央行的獨立性地位尚缺乏法律依據，其貨幣政策常受到政府的干預，財政政策與貨幣政策界限劃分不清晰。央行獨立性有法可依是貨幣穩定的前提條件。受到政府政策干預的貨幣政策可能為了追求宏觀經濟目標，實現經濟增長、充分就業或是國際收支平衡而暫時犧牲幣值的穩定。《中國人民銀行法》第 2 條規定：“中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定”，明示我國央行無法獨立自主制定貨幣政策的法律依據，致使人民幣匯率中間價定價機制以及幣值穩定問題飽受國際質疑。

2.3 貨幣政策改革措施未在法律層面予以厘定

IMF對SDR 籃子貨幣有兩條準入標準：其一，該貨幣的發行國在過去 2 年內貨物和服務出口額位居前列；其二，該貨幣是可自由使用貨幣（freely usable currency）。自2009年人民幣國際化進程全面拉開以來，在跨境貿易和投資中的國際使用量大幅增加，已達到審核標準；而“自由使用”卻成為一大難題，也是人民幣2010年無法“入籃”的主要原因。近年來我國為通過IMF審核，早日成為“籃子貨幣”，放開在岸固定收益市場對官方機構儲備管理的準入；宣布接受基金組織的數據公布特殊標準并公開發表每季度實際GDP水平，加入IMF官方外匯儲備貨幣組成（COFER）調查。上述措施卓有成效但尚未制度化、規范化，缺乏持續實施的法律依據與保障，且消耗較多外匯儲備、財政資源，不適宜長期推行。一朝入籃，并非一勞永逸。SDR存在準入與退出機制，若人民幣在五年后的審查中不符合要求，將有失去資格的風險。“既然IMF的189個成員國愿意接受人民幣作為SDR的一部分，那么中國在過去一年中對貨幣政策、利率、匯率的一系列改革必須制度化，要經得起運營和操作的測試。”[4]

2.4 欠缺利率匯率改革的金融風險監管制度

人民幣入籃意味著人民幣匯率的變化將會直接導致SDR價值的變化，從而致使各國貨幣當局利益受到影響。2015年“8·11”匯改后，人民幣匯率發生了較為劇烈的波動，特別是出現兌美元較強的貶值預期，觸發境外對于中國加入全球競爭性貶值的擔憂。當前我國匯率機制的透明度和彈性有待提高，現有機制的適用性可能受到各方制約。在這一情形下，如何妥善處理匯率形成機制改革與其他深層次經濟金融改革、金融穩定之間的關系，匯改與資本項目開放、外匯儲備的關系，建立更加有效統一的金融監管體系和宏觀審慎管理框架，確保金融穩定與安全，將成為我國加入特別提款權后面臨的現實挑戰。[5]

3 其他國際貨幣的發展路徑

3.1 美元之法案變革

如果說布雷頓森林體系、國際貨幣基金組織以及世界銀行的建立從制度上確立了以美元為中心的國際貨幣體系，那么法律制度的變革就是穩固美元國際貨幣地位的最佳保障。19世紀末，美國國民生產總值和國際貿易量已位居世界第一，卻遲遲未在國際金融市場擁有一席之地。究其根源，當時美國未設立中央銀行且資本跨境流動受到法律限制。直至1913年《聯邦儲備法》出臺，美國銀行建立海外機構，買賣貿易票據才有了法律依據。另外，為促進金融市場充分流動，美聯儲自1914年運營之后大量收購和貼現銀行的貿易票據，成為最大做市商和投資者。1933 年頒布的《銀行法》，1863 年國會通過的《國民銀行法案》以及1945 修訂《黃金儲備法》也為美元國際化、美國金融體系的國家化做出頗多貢獻。縱觀美元國際化過程，窺一斑而知全豹，可以說，如果不能建立完善的金融體制，并形成相應的法律體系，難以實現一國貨幣的國際化。

3.2 歐元的區域合作

不得不說在貨幣國際化路徑的選擇上，歐元借助其區域合作優勢，走出了與美元、日元截然不同的道路：歐盟逐步達成的《穩定和增長公約》《歐元的法律地位》《新的匯率機制》三個關于協調歐盟財政政策、歐元穩定的協定以及歐洲中央銀行體系（ESCB）的建立更是為歐元區貨幣聯盟的形成立下汗馬功勞，成功實現由德國馬克到歐元的過渡，鞏固了其世界第二大儲備貨幣地位。但近年來全球經濟下行態勢正深刻影響著歐元區：前有英國公投“脫歐”，“脫歐”法案進入下議院審核；后有意大利憲法改革失敗，總理引咎辭職；法國極右翼政黨“國民陣線”主席勒龐所做出的144項競選承諾也包括提議法國退出歐元區甚至不惜發起“脫歐”公投；2017年疑歐情緒進一步彌漫，歐元區域合作的劣勢也初見端倪。如何降低“脫歐”風潮對我國金融的負面影響，吸取歐元區域合作經驗加快“一帶一路”建設是我國需解決的重要課題。

3.3 日元的外匯法修訂

日元的國際化主要依賴于金融市場的自由化、國際化政策，日本政府將其定義為“日元在國際貨幣體系中不斷擴張的地位以及在經常賬戶交易、資本賬戶交易以及外匯儲備中日益加重的分量”。[6]而日本外匯法于20世紀末至21世紀初的兩次修訂恰恰適應了其國內的經濟發展形勢，逐步放開資本管制，通過金融渠道對外輸出日元，為金融市場的自由化及日元國際化提供了法制保障：①1978年第一次外匯法修訂，使其法律原則從“以禁止為原則”變為“以許可為原則”[7]并繼續允許政府為國際收支平衡或匯率管理目的施以最小限度的必要控制。②第二次外匯法修訂，以消除現存的壁壘和障礙為主要目的，不再限制外匯業務參與主體；取消第二資本交易和外幣賬戶結算審批；流向海外的直接投資如在海外設立子公司、分支機構、工廠需事后登記。[8]

人民幣加入SDR后將面臨與其他國際貨幣競爭的高度壓力，應理性看待人民幣與其他入籃貨幣之間的差距，借鑒其成功經驗。作為世界第二大經濟體，我國已有能與美英日等國媲美的經濟基礎，但人民幣尚處國際化初始階段，在金融體系、區域合作及法律制度層面仍與國際化貨幣存在較大差距。我國可考慮借鑒上述國家的經驗，借力“一帶一路”建設，加強區域內貿易與投資合作，深化和擴大與周邊國家的貨幣互換；并在此基礎上修改現有《外匯管理條例》《中國人民銀行法》等國內法，構建與人民幣國際化相適應的法律制度，建立完善的金融體系。

4 人民幣國際化的法治建設

根據保羅·克魯格曼提出的三元悖論原理[9]：在開放經濟條件下，金融調控面臨三難選擇問題，即本國貨幣政策的獨立性、匯率的穩定性與資本的自由流動。魚和熊掌不可兼得，三者很難同時實現，至多在同一時期滿足兩個目標。此前，保持人民幣幣值穩定是中國貨幣政策的最終目標，各項政策和措施也大多集中于此。現今，人民幣已“入籃”，在實現真正意義上的國際化貨幣道路上遭遇資本項目管制、匯率政策和金融市場監管等諸多障礙。當下，如何有效運用貨幣政策、金融改革，并在立法上加以厘定，便成為提高中國貨幣政策的國際化水平的重要路徑。

4.1 構筑與人民幣國際化相適應的法律制度

到目前為止，我國已經在人民幣國際化的部分領域進行開放和制度的調整，但不少開放是以迂回的方式間接實行或伴隨較多限制。回顧前文所述美元、歐元、英鎊、日元的國際化，不難發現，構筑與本國貨幣國際化相適應的法律制度在其間發揮著重要作用。換言之，不合理或是不到位的法律調整將阻礙貨幣國際化之實現。當下，我國仍需繼續探索適應貨幣國際化所需法律制度變動的規律，在法律層面構建與國情相適應的金融體制，從而為人民幣國際化的實現提供寬松的環境。具體內容包括以下幾方面。

（1）修訂現行中國人民銀行法，制定獨立的貨幣政策，加快貨幣政策調控體系改革。當前，人民幣已成為全球第二大貿易融資貨幣，第三大支付貨幣，第六大國際銀行間貸款貨幣；但其發揮儲備貨幣的功能卻遲遲滯后。究其緣由，中央銀行缺乏獨立制定貨幣政策的法律依據的現狀是根本。當前我國貨幣政策以行政機制直接調控為基礎，常用新增貸款規模管控、存貸款基準利率管控、存款準備金率管控等方式，但這些機制并不充分適應市場機制的要求。[10]另外，為防止貨幣政策受國際勢力干預，還應補充規定貨幣政策“不受外國政府、社會團體和個人的干涉”，吸取日元國際化“廣場協議”之經驗。

（2）證券法修訂過程中，適當放寬境外發行主體的資格限制，形成符合國際證券市場發展需求的發行主體標準。當前我國證券市場的國際化水平不高，市場相對封閉。現有證券法律制度體系仍以行政審批為導向，限制了境外資本回流。龐雜的規范之間部分條款存在相互沖突的情形，[11]不利于“法的安定性”之實現。人民幣“入籃”后，境外國家和地區的政府、企業和個人持有的人民幣，除了通過存款等機制流到中國境內外，主要通過投資于中國資本市場的各類金融產品回流中國。如果跨境資本流動受到主體資格的限制，將打擊這些主體繼續持有人民幣。此時修訂證券法，應將改革現行的證券發行和交易制度納入議程，加快中國資本市場的金融產品品種、規模和市場層次的發展，建立和完善國際證券發行制度。

（3）制定外匯管理法，加強資本項下人民幣可兌換的法制建設。上文所述日本外匯法修訂經驗表明，制定一部整合性的外匯法將有利于我國金融市場的自由化和安全性，提升透明度和監管效率，推進人民幣國際化進程。制定外匯法，應以現有的《外匯管理條例》為主體，結合《境內機構境外直接投資外匯管理規定》《境內外匯賬戶管理規定》《外債登記管理辦法》等部門規章，并在此基礎上制定更為具體的規范性法律文件。

4.2 深化匯率制度改革，實行有管理的浮動匯率制

良好的匯率調節機制應具備靈活性、穩定性。當下我國金融體制尚未完善、市場主體自律意識十分匱乏，不能完全依靠市場調節，仍需發揮政府的調控作用。在管理浮動匯率制度下，由市場供求均衡匯率水平，發揮市場價格發現之作用；同時在浮動匯率制的立法中，保留央行在外匯市場出現嚴重紊亂或在經濟金融穩定遭受嚴重威脅等極端情況下人市干預的備而待用的權力，避免經濟陷入流動性陷阱。[12]匯率穩定及定價機制高度透明是國際貨幣所必需的資格要件。以市場供求為基礎，參考一籃子貨幣確定浮動期間范圍可以改變人民幣長期以來片面盯住“中美雙邊匯率”，缺乏自主性的現狀，減少定價對外幣的依賴。當匯率大幅波動等可能誘發金融風險因素出現時，仍需借助央行之手，調整匯率波幅：可嘗試通過建立外匯平準或穩定基金等方式進行間接調控；更多地運用掉期交易、遠期交易、外匯票據回購交易等方式對外匯供求進行調節；增強境內外經濟主體持有和使用人民幣的信心。[13]除此以外，根據丁伯根法則（Tinbergens Rule），一種政策工具只能解決一個問題，若希冀同時達到幾個目標，實現系統性的完善，政府至少要運用幾個獨立、有效的經濟政策。匯率形成具有靈活性，完善人民幣匯率形成機制改革恰是一項系統性工程。[14]結合上文所述嚴格的資本項目審批問題，實行管理浮動匯率制度的同時，還應探索如何在放寬匯率波動的條件下逐步實現資本項目完全可兌換，提高改革的整體性與協調性。

4.3 借力“一帶一路”建設，構建人民幣國際化法制基礎

美元國際化進程離不開布雷頓森林體系的構建，并進一步依托國際貨幣基金組織及世界銀行助推其貨幣政策；同理可知，“一帶一路”建設也可以通過沿線各國間貿易往來與資本流動，增加沿線各國與中國的依存度，從而加速人民幣國際化進程。[15]其一，應把握“一帶一路”司法建設機遇，積極參與政府間多邊貨幣合作協議等國際經濟規則的制定；在司法審判過程中注重創新性地推動涉外司法審判和自貿區司法建設。[16]其二，逐步調整人民幣國際化的貨幣基礎。通過“一帶一路”戰略的實施，推動利用外匯對外直接投資的進程，緩解外匯儲備超額現狀；提升海外實體資產、金融資產在資產支持機制所占份額，實現由國家外匯儲備思維向國家外匯資產思維的轉變。[17]其三，發揮絲路基金和亞投行的作用，積極推動亞投行優先使用人民幣。2015年12月25日，亞洲基礎設施投資銀行正式成立，為實施“一帶一路”倡議提供了一個全球多邊的區域性投融資平臺。若能推動亞投行積極使用人民幣，有利于實現人民幣計價結算、投資儲備等貨幣職能。其四，加快推進人民幣離岸市場建設。可以考慮在澳大利亞、非洲和西亞等“一帶一路”沿線國家推進與直接投資相關戰略資源的人民幣計價交易市場，并通過政府間的雙邊貨幣合作協議，激勵這類國際金融中心開發人民幣計價商品、國際債券和股票市場。[18]

5 結 論

理論上，成為國際儲備貨幣需要具備三個基本要件：穩定的幣值基準及明確的發行規則、根據需求靈活調節貨幣供給以及基于全球經濟調整供給規模、超脫于本國經濟利益。加入SDR有助于人民幣國際化，但并非充分條件，并且入籃的中短期收益是象征性的，暫時不會給人民幣和中國金融、經濟及社會發展帶來重大實質性收益。若要使人民幣成為真正意義上的國際貨幣，仍應繼續完善與人民幣國際化相適應的法律制度，深化匯率制度改革，借力“一帶一路”建設加強區域合作。除此以外，還需穩步發展國內經濟，適當保持貿易順差，優化貿易結構；在資本項目有序開放的前提下，深化市場改革，逐步由管制轉向監管。

參考文獻：

[1]SDR針對貨幣“可自由使用”的考察評估有四個相關指標：該貨幣在IMF 全球官方外匯儲備幣種中的份額；以該貨幣計值的國際銀行借貸；BIS 國際債券市場統計以及BIS 全球外匯市場即期交易量.

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[作者簡介]黃雪吟（1995—），女，漢族，浙江人，鄭州大學法學院2014級在讀。研究方向：經濟法。