項目預算全過程閉環管理的實踐與思考

葛巍　張喚

[摘 要]隨著電力行業投資規模日益劇增，電力公司大力加強項目管控，提高了財務部門對項目預算的管理水平，但是項目閉環管理體系還不夠完善，項目預算精益化管理程度不夠。針對項目預算管理中存在的一系列不足和矛盾，如何構建項目預算閉環管理模式、不斷深化項目資金一體化管理顯得尤為重要。

[關鍵詞]電網；項目預算全過程；閉環管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.291

近年來，電力行業圍繞“集約、精益、全面、統籌”核心理念，提出“深化項目、資金一體化管控”要求，通過“可研審查管投入、系統控制管過程、績效評價管結果”，切實加強項目預算閉環管理，進一步提高資金效益，初步建立了以項目經濟性與財務合規性審查為基礎，以資源統籌平衡、優化配置為核心，以項目關鍵節點管控為主線，以公司級項目管理平臺為支撐的項目預算全過程閉環管理體系。

做實項目預算，推進預算由結果管理向過程管理、由指標管理向項目管理延伸，是當前及今后一段時間深化細化預算管理的重要工作。這是公司提升經營效益的內在要求。電網是資產密集型企業，投資規模大，對公司效益水平和發展能力具有重要影響，必須加強項目預算管理，統籌平衡能力與需求，提升投入產出水平。這是公司適應改革的現實需要。輸配電價改革后，電網企業投資和成本將受到更加嚴格的政府監管，對公司投資規模、結構和時序的管控提出了更高要求，公司需要進一步加強項目預算管理，確保精準有效投資。這是公司防控經營風險的重要手段。項目管理涉及主體多、鏈條長，風險防控環節多、難度大，需要通過加強預算管理，深化財務與業務協同融合，嚴把入口、嚴控過程、嚴格考核，促進項目全過程規范有序。

1 項目預算全過程閉環管理工作思路及目標

堅持價值鏈與業務鏈協同融合，充分發揮預算的計劃、控制、反映、監督和考核職能，以項目經濟性與財務合規性審查為基礎，以資源統籌平衡、優化配置為核心，以項目關鍵節點管控為主線，以公司級項目管理平臺為支撐，固化財務規則，落實專業職責，加快構建定位明確、分工有序、管控有力的項目預算閉環實時管控體系，促進能力與需求緊密銜接、投資和效益相互匹配、項目與資金一體化管控，進一步提升預算管理的效率和效益。

圍繞“儲備、編制、執行、考核”閉環流程主線，以建立健全“項目儲備審查機制、投資能力管控機制、項目執行控制機制、投資回報掛鉤機制”四個機制為抓手，科學確定經營目標，統籌平衡能力與需求，合理配置經濟資源，加強投入與產出閉環管理，有力有效支撐公司發展和電網發展。其中：

項目儲備管理機制：主要是對重點領域投入需求全面實施儲備管理，入庫項目按照輕重緩急進行排序，匹配投資能力選取項目，實現投資能力與需求、投資總額與項目明細的對接。

投資能力管控機制：主要是按照量入為出、量力而行的原則，科學測算各單位財務投資能力，合理確定投資規模、結構和時序，持續提升發展質量和效益。

項目執行控制機制：主要是對納入預算的項目，通過信息系統對項目創建、物資招標、項目實施、成本入賬等進行全程動態管控，確保“無預算不開支、有預算不超支”，杜絕項目安排與實施“兩張皮”，確保項目執行可控在控。

投資與回報掛鉤機制：主要是根據各單位當年存量效益、分類投資、分類資本金比例和投資回報率確定次年經營效益目標，推動實現“投資促進效益、效益支撐投資”的良性循環。

2 項目預算全過程閉環管理實踐

2.1 以項目經濟性與財務合規性審查為基礎，夯實可研編制質量

自財務集約化工作方案提出建立項目儲備管理機制以來，公司財務部以項目經濟性與財務合規性為切入點，堅持權威性與實效性原則，扎實開展可研財務審查工作，三年來初步實現“無審查不入庫，未儲備無預算”的工作目標。

一是制定審查標準。2014年公司以“業務可理解、財務易操作”為出發點，重點突出“必要性、相關性、實用性、融合性、前瞻性”五項原則，制定印發并動態修編《項目可研經濟性與財務合規性評價指導意見》，內容覆蓋13個專業類別的項目、100多個審查要點，將財務制度和管理要求細化為可執行、可量化的審核標準。

二是建立工作機制。2013年促請辦公室將財務會簽可研要求納入《公文管理辦法》；2015年印發《深化可研經濟性與財務合規性工作的通知》，進一步明確各級業財在儲備管理中的職責分工，形成“可研有財務論證、評審有財務意見、批復有財務會簽”的儲備管理流程。

三是引入技術支撐。以各級經研院所作為主要支撐力量，按照指導意見和相關管理要求，開展具體評審工作，出具財務專項評審意見和自查報告。

2.2 以資源統籌平衡、優化配置為核心，科學安排投資規模

一是應用投資與回報掛鉤機制，合理確定成本性項目投入規模。公司連續三年實行“存量效益+增量回報”方法核定各單位經營目標，根據各單位投資規模和資本金比例，按照公司平均凈資產收益率確定增量回報效益和總體效益目標，有效提升了投入產出水平。

二是應用投資能力測算模型，合理確定資本性項目投入規模。應用投資能力測算模型，以利潤目標和資產負債率控制上限為硬約束，科學測算投資能力，合理匹配投資需求。對于負債率高、經營虧損導致能力與需求矛盾突出的單位，實施更加嚴格的審批機制，審慎確定投資規模，切實防范投資經營風險。

三是以聯合審查為切入點，控制投資沖動，做實價值引領職能。

根據投資與回報掛鉤機制、投資能力測算模型測算結果，結合效益目標、資產負債率等約束條件，以聯合審查為切入點，審減不經濟、不合規項目，提出分單位、分專業項目投入規模，兩年來有效控制了部分單位和專業的投資沖動，發揮綜合平衡職能，做實財務在預算安排環節的價值引領職能。

2.3 以項目關鍵節點管控為主線，嚴控項目儲備過程

公司以信息化手段為依托，分別在項目預算閉環管理的各個關鍵節點強化了系統管控力度，提升了項目財務管理的針對性和實效性。

一是可研儲備階段。以提升儲備質量和可研深度為重點實行月度監督檢查和集中聯合審查，月度監督檢查要求各單位以報告形式及時反映并整改日常評審工作中存在的問題，圍繞“全公司覆蓋、全專業介入”“點面結合、重點突出”的審查要求，組織開展跨專業、跨單位的集中聯合審查，對各單位審核情況進行復核，與發展部共同在線固化鎖定儲備庫。

二是編制下達階段。根據核定的投入規模，會同業務部門從項目儲備庫確定具體項目，并在預算方案上會前審定明細項目，通過信息系統隨同預算批復方案一并下達明細項目。

三是預算執行階段。制定業務技術規范，2013年明確項目預算的管控原則、組織職責、工作范圍和管控規范，促進工作有力有據開展；推行統一項目編碼，全面實現項目在全鏈條管理中身份唯一；部署聯合創建校驗，部署應用計劃、預算雙系統聯合校驗ERP項目創建的功能，支撐公司綜合計劃、預算業務協同；全面應用雙重控制，實施明細項目“年度投資與總體規模”預算的雙重控制；深化預算執行分析，部署應用全鏈條管控工具全程跟蹤項目需求提報、招標采購、合同簽訂等9個關鍵節點，連續30個月按月通報項目執行進展情況。通過以上一系列信息化管控手段實現了“無預算不開支、有預算不超支”的目標。

項目決算審核階段。建立預算問責機制，以大數據為依托的審核方式，利用全鏈條管控工具和內網資料傳輸等手段實現審核工作質效提升；以問題為導向的審核思路，分析問題根因，追溯可研編制責任，確立了“花錢必問效，低效必問責”的機制。

2.4 以公司級項目管理平臺為支撐，保障預算管理機制

公司財務部協同信通部、發展部及相關專業部門，啟動了統一項目管理平臺建設工作，先后完成了需求梳理、業務設計、功能開發、系統測試等環節。目前項目管理平臺一期已經建成，可研儲備階段的各項管理要求已固化至系統中，形成公司統一項目儲備庫。財務部召開多次會議推進平臺在線應用工作，2016年儲備項目信息已全部納入平臺管理，實現各部門可在同一個系統中錄入、審核、監控、分析儲備項目信息，為后續計劃預算管理提供了依據。

3 項目預算全過程閉環管理思考

隨著對項目預算管控大力加強，不斷對全鏈條各環節進行完善，項目預算管理已顯露成效，但仍存在信息技術手段不完善、計劃預算銜接不緊密等問題。

3.1 信息技術手段不夠完善

目前公司各個專業項目儲備獨立管理，信息系統上存在信息平臺應用不夠、信息口徑不統一、流程機制未固化、管理模塊太分散等問題，項目預算管理機制不能得到有效保障。一是信息平臺應用待普及，項目管理平臺已初步建成上線試運行，但仍有部分專業固守原有的項目管理方式，未有效應用平臺功能，導致各專業、各網省公司在流程機制的應用上不統一，實際工作執行存在缺陷；二是數據信息管理不統一，不同專業依托自建信息系統對項目實施分散管理，缺乏公司統一的項目管理信息標準，數據口徑存在差異；同時項目審核過程中，由于接口復雜、數據多變，經常需要對接口進行適應性調整，項目數據同步難以得到保證，影響管理效果；三是預算管理模塊不集中，項目可研、儲備入庫、總控下達、預算編制、預算發布、預算控制、監控分析、績效評價等功能分布在各個系統中，未統一到項目管理信息平臺中，項目儲備的全鏈條管理各個模塊溝通機制不完善，影響全鏈條管理效果；四是部分流程機制未固化，信息管理平臺雖已建成并投入使用，但項目預算全鏈條管理的部分成效和流程機制仍未能固化嵌入到平臺中得到有效應用。

3.2 計劃預算銜接不夠緊密

隨項目預算全過程閉環管理工作不斷深入，從項目可研編制到儲備入庫，再到納入計劃和預算的過程中，暴露出項目計劃和預算銜接不夠緊密的問題。一是業務部門預算意識有待提高，業務部門受傳統習慣影響，計劃意識強、預算意識弱，存在歸屬于計劃而非預算的片面認識，“重發展投入、輕經營效益”的思想還未根除，預算對項目的管控職能尚未被廣泛認同，導致各部門配合程度不高，具體表現在數據信息傳輸效率低下，項目信息歸口不統一，項目預算管理效率不高等。二是項目管理的規范不統一，業務部門與財務部項目的管理規范不統一，具體表現在項目管理范圍不統一，業財部門對結轉項目是否納入到管理范圍口徑不一；投資時序性安排不統一，以形象進度或實際支出入賬進度作為投資時序性安排做法不統一；投資金額口徑不統一，項目投資金額是否包含稅金未達成一致等。項目建設單位受雙口徑管理要求，預算申報質量偏低，管理效率不高。

針對現存問題，建議公司繼續優化項目管理平臺建設，持續強化項目關鍵環節管控，不懈深化業財協同融合，扎實細化各項工作措施。

3.2.1 推動平臺在線應用，提高信息管理效率

促請各部門了解、使用項目管理平臺，推動項目管理平臺在項目儲備環節和預算編制環節的全覆蓋應用，提升財務業務數據共享程度，從而減輕信息取得與校對成本，提高管理效率。一是項目儲備環節。推動各級專業部門統一在公司級項目管理平臺錄入項目，跨層級、跨部門在線審核，實現項目入口唯一、信息完整、流轉有序、狀態清晰。應用業務憑據電子化技術，在系統中固化項目需求報告、可研批復等支撐材料，確保資料完整、準確，立項依據充分、可追溯。推動項目隨需動態儲備，避免集中提報、臨時拼湊項目；二是預算編制環節。按照輕重緩急從儲備庫中選取項目，確保“未儲備無預算”。各級財務部門統籌平衡，應用投入產出分析預測模型，匹配能力與需求，在線審核并形成預算項目清單，履行決策程序后，作為項目執行的唯一來源。

3.2.2 整合預算模塊功能，固化項目預算機制

為建成系統全面、完整的統一項目管理平臺，整合預算各模塊功能，滿足相關部門在統一平臺中錄入、審核、監控、分析項目的管理要求，在執行控制環節與績效評價環節繼續加大管理平臺的開發力度。一是執行控制環節，優化項目預算發布流程，通過項目平臺直接發布到ERP系統并自動創建項目，減少業財雙方工作量，提升效率。建立ERP系統與項目平臺集成接口，及時反饋項目執行狀態，動態更新項目執行信息，準確劃分“新建”和“續建結轉”項目，確保預算安排與實際執行口徑統一；二是績效評價環節，探索將項目經濟效益評價模型植入系統，整合項目儲備、預算編制、執行控制、采購付款、結算決算、電量變化等信息，綜合評價項目執行進度、效果及效益，在線形成和發布評價結果。

3.2.3 深化業財協同融合，提升閉環管理質量

一是強化宣貫培訓，自上而下全面開展跨專業、跨層次的預算管理理念宣貫和業務培訓，養成全員預算意識，扭轉業務部門的項目管理觀念，使項目預算管理工作得到理解和認同，使業財工作重點達成深度一致；二是統一管理規范，在項目管理平臺功能設計上，加強業財雙方對話，確保業財雙口徑信息均在系統上提取，實現“不同口徑展示，同一口徑考核”，切實提高項目預算管理效果，逐步統一業財項目管理規范；三是加強技術支撐，積極利用各級經研院所審查力量，尤其是加強與技經專業的聯系，建立業務指導和合作關系，做好項目可研經濟性與財務合規性評審工作。

參考文獻：

何永秀，吳銳.基于電力市場改革的電力工商管理專業發展研究[J].教育教學論壇，2014（30）.