新規制下公立高校基建財務管理綱目略探

李亞魯

[摘 要]文章對新規制下公立高校基建財務管理有關綱目進行梳理，結合新出臺的基建竣工決算和基建成本管理等制度對高校基建財務如何遵循《基本建設財務規則》進行略探，并結合行政事業單位內控要求，對基建風險防控提出了建設性建議。

[關鍵詞]高校基建財務；綱目；風險防控

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.294

公立高校基建財務基本任務：一是依法籌集和使用資金并防范財務風險；二是合理編制并嚴格執行項目預算；三是加強財務控制和監督；四是及時決算并全面反映基建財務狀況。《基本建設財務規則》以財政部令第81號的形勢于2016年4月26日公布，《關于印發基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法的通知》（財建〔2016〕503號）于2016年6月30日公布，《關于印發基本建設項目建設成本管理規定的通知》（財建〔2016〕504號）于2016年7月6日公布，都自2016年9月1日起施行，規制出臺時間之密集，史無前例。足以說明高層對基建財務管理的重視。就筆者了解，河南省省委巡視組近年來對部分省屬高校巡視，也發現部分高校在基本建設環節存在廉潔風險。現結合對新規制的學習，對公立高校基建財務管理如何遵循，談談自己的理解，與制度的落地或指導實踐都具有現實意義。

1 了解新規制的適用范疇

鑒于事業單位使用財政資金的基本建設行為適用于新規則，而作為財政撥款主渠道的公立高校基本建設是指以滿足高等教育人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承功能發揮，以立德樹人高等教育根本任務為目的的新建、續建、改擴建、遷建、大型維修改造工程及相關工作，無疑應該遵循本規則。需要說明的是，新規則不適應只為設備購置的項目建設，對于以設備購置、房屋及其他建筑物購置為主并附有部分建筑安裝工程的，在執行本規則時可簡化處理。具體執行中，筆者認為要對接《招投標法》《政府采購法》及其實施細則的規定，這也是我國法制建設中“兩法并存、各有側重”現實要求。

2 注重建設資金的配置

建設資金按照來源分為財政資金和自籌資金。公立高校作為非營利組織，在依法治校的大環境和大學治理結構日益優化的當下，在決策階段應當明確建設資金來源，合理控制籌資成本。尤其是在高校債務化解已經不再成為政府關注熱點而防范金融風險和厘清政府性債務成為高層關注焦點的現實情境下，對于非經營性項目建設資金要合法籌集；對于經營性項目，在防范風險的前提下，可以多渠道籌集，鑒于公立高校屬性，一般應由其出資的資產經營公司運作，這也符合高校和校辦產業的“防火墻”機制和“管資本為主”的政策導向。

在資金運用方面，財政資金管理遵循專款專用原則，按照批準的項目預算執行，同時，在支付方面，要按照國庫集中支付制度、合同約定、建設進度等因素執行。自籌資金，諸如社會捐贈等有協議的按照協議處理，無協議的按照高校財務和會計制度的有關規定處理。

3 加強建設項目預算

3.1 預算編制要求

預算以批準的概算為基礎，按照資金需求編制，并控制在批準的概算總投資規模、范圍和標準以內。對重大設計變更等變動事項和其他特殊情況確需調整的項目，應按程序報項目主管部門審核、向財政部門申請調整項目財政資金預算。對于非經營性項目，納入學校財政三年滾動規劃項目庫并細化項目預算，將項目資金需求分解到各年度，涉及政府采購的還應編制政府采購預算；對于經營性項目校辦企業為主體建設的項目，應該納入國有資本經營預算統一管理，經法定程序審核批復后執行。

3.2 注重預算績效

為了適應財政部門、項目主管部門的項目績效評價，按照經濟效益、社會效益和生態效益相結合的原則，在預算環節提前設定貫穿項目建設全過程的項目績效目標。實施績效預設重點體現在項目建設成本、工程造價、投資控制、達產能力與設計能力差異、償債能力、持續經營能力等方面。綜合運用社會效益、財務效益、工程質量、建設工期、資金來源、資金使用等評價指標。

4 細化建設成本管控

4.1 范圍

建設成本包括建筑安裝工程投資支出、設備投資支出、待攤投資支出和其他投資支出。具體說來，主要包括按照批準的建設內容發生的建筑工程和安裝工程的實際成本、各種設備的實際成本、應當分攤計入相關資產價值的各項費用和稅金支出以及其他支出。需要強調的是，涉及的房屋購置支出，基本林木等的購置培育支出，辦公生活用家具、器具購置支出，軟件研發以及不能計入設備投資的軟件購置等支出屬于其他支出的范疇，這需要特別明確的。

值得注意的是，財政資金用于項目前期工作經費，在項目批準建設后列入項目建設成本。筆者在2016年度H省教育廳部門決算會審中有幸遇到過廳所屬某預算單位就存在這樣性質的業務。這在實務操作中，因為都為財政支付網絡系統，存在收入和支出時間不匹配問題，這樣，對基層預算單位的年度部門決算編報帶來影響，造成虛假結余或者結轉資金問題。

4.2 非成本性支出

以列舉方式界定非成本支出旨在嚴格控制建設成本的范圍、標準，同時，也是對支出責任的強化。①超過批準建設內容支出；②不符合合同協議支出；③非法收費和攤派；④無發票或者發票項目不全、無審批手續、無責任人員簽字的支出；⑤因設計單位、施工單位、供貨單位等原因造成的工程報廢等損失，以及未按照規定報經批準的損失；⑥項目符合規定的驗收條件之日起3個月后發生的支出；⑦其他不屬于本項目應負擔的支出。

4.3 收入補償機制

項目發生的索賠、違約金等收入，先用于彌補工程損失，結余部分再按照現行基建財務與會計制度、高校財務與會計制度處理。

4.4 厲行節約

在項目建設中，高校應當嚴格執行《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，實行總額控制、分年度據實列支的方式嚴格控制項目建設管理費。在實務操作中，對于總額控制數的確定，要嚴格按照“以項目審批部門批準的項目總投資（經批準的動態投資，不含項目建設管理費）并將土地征用、遷移補償等為取得或租用土地使用權而發生的費用扣除后作為基數”，不得擅自擴大，同時實行“超額累退率”的方式分檔計算，具體標準見下表。

5 改進結算、決算及后續處理

5.1 結算

工程價款結算是依據工程發承包合同等所進行的有關工程預付款、進度款、竣工價款的行為。應按合同約定和工程價款結算程序支付。為切實減輕企業負擔，新規則專門 在竣工價款結算期限和質保金方面明確：除了大型項目一般不得超過3個月外，應在項目竣工驗收后2個月內完成；對質保金可在合同中約定不超過工程價款結算總額的5%預留，而且對資信好的施工單位可以用銀行保函替代，清算的節點時間為“待工程交付使用缺陷責任期滿后”。結算過程中，校內審計、紀檢等部門應當會同財務部門實行和基建部門“聯合會簽”，監審部門應重點對工程招投標文件、工程量、費用計取、合同協議、施工變更簽證、人工和材料價差、工程索賠等予以審查。

5.2 決算

項目竣工財務決算是辦理資產移交和產權登記的依據，因為其正確核定了項目資產價值。注意，單位的部門決算（非經營性項目）或者國有資本經營決算（經營性項目）應反映基建項目的年度資金使用情況，同時要責成項目設計、施工、監理等單位配合學校決算工作。對于飽受詬病的高校基建項目決算不及時問題，新規則給予明確：建設周期長、內容多的大型項目的單項工程竣工具備交付使用條件的，可進行單項工程竣工財務決算，全部竣工后應當進行竣工財務總決算。決算時，重點關注待攤投資（見下表）支出要合理分攤計入交付使用資產價值、轉出投資價值和待核銷基建支出。

項目竣工財務決算報上級項目主管和財政部門審核、批復。注意：對于確需預留尾工工程的，其投資不得超過所批準項目概（預）算總投資的5%。這類的竣工財務決算的編制要求財政部將另行規定，我們拭目以待。“竣工不驗收、驗收不決算、決算不移交”一直以來成為我國很多公立高校基建工作的通病，期望新的制度出臺后會有大的改觀。

5.3 后續處理

主要包括資產交付和賬務處理兩大部分。項目竣工驗收合格后交付使用的資產主要包括固定資產、流動資產、無形資產等。單位應及時辦理資產交付使用手續，并依據上級批復的項目竣工財務決算予以調整賬務。按照產權關系和是否形成資產等，對于非經營性項目支出按照形成資產的產權歸屬分類處理：對于毀損道路修復等不能形成資產的支出以及涉及個人與家庭補助支出作為待核銷基建支出（格式見下表）；產權歸屬本單位的計入交付使用資產價值，不歸屬本單位的作為轉出投資處理。

注意：項目結余資金不包括工程抵扣的增值稅進項稅額資金。對于非經營性項目，第一步歸還項目貸款（若有的話）；第二步再按照資金來源分析，若為財政資金的部分，應于項目竣工驗收合格后3個月內按預算管理程序返還本級財政，若為自籌資金應并入高校事業賬。

6 實施全過程風險防控

行政事業單位內控通俗地說是把事情做好的機制，不只是不出事。內控是管理活動，是重要的制度安排是單位內部治理的基石，是單位事業健康發展的必然要求。為新規制更好落地，我國公立高校內控是復雜的體系，涉及預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、建設項目、合同等各類經經濟業務，需要單位內部各單位協調聯動。為推進高校基本建設治理體系和治理能力建設，要構建項目評估、過程監督、驗收評價等相對完備又體現高校特色的基本建設風險防控體系。將風險控制在“可承諾”的范圍內是行政事業單位與企業內控的主要區別。我們認為，我國公立高校基建內控建設要以基建項目建設流程為主線，梳理風險點，明確每個風險點的防控措施與責任主體，進一步規范立項審批-勘察設計-項目報建-工程招標-合同管理-質量控制-安全管理-工期控制-變更控制以及有關資金管理、竣工驗收、決算審計和資產交付等環節，做好全過程信息公開，以“流程控制”代替“經驗管理”，做到“以制度約束權力，用程序規范管理”。在整體成效上達到：業務分類清、業財務的一體化、財權與事權有效匹配、預算全過程管理、明確重點環節以助力決策“拍板”。

參考文獻：

[1]基本建設財務規則[Z].中華人民共和國財政部令第81號，2016.

[2]財政部.關于印發基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法的通知（財建〔2016〕503號）[Z].2016.