創新政府購買服務的濱州實踐

宋國棟

近年來，政府購買服務已成為處理政府與市場、政府與社會關系，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要改革舉措。濱州市結合區域發展實際，依托政府購買服務范圍審核等具體工作，科學配置公共服務資源，實現了政府、市場、社會間的合理定位和良性互動。

一、政府購買服務的基本情況

（一）政府購買服務體系和制度框架

從2003年黨的十六屆三中全會“允許非公資本進入法律法規沒有禁止進入的基礎設施、公用事業等領域”開始，到2005年國務院出臺政策“鼓勵支持和引導民間資本參與經營性基礎設施和公益事業項目建設”，政府購買服務的政策指向愈加明晰。到黨的十七屆五中全會明確提出“要改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務”，再到2013年7月國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，專題研究推進政府向社會力量購買公共服務事宜，政府購買服務工作正式步入前臺。

隨后，國務院辦公廳于2013年9月26日頒布《關于政府向社會力量購買服務的意見》（國辦發〔2013〕96號），對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署。明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。財政部、民政部、工商總局《關于印發〈政府購買服務管理辦法（暫行）〉的通知》（財綜〔2014〕96號）對購買服務的主體、服務事項與目錄管理、購買方式、流程、預算等內容作了全面規定。近年來，國務院辦公廳又相繼出臺了關于在城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設、推進城市地下綜合管廊建設、海綿城市建設、規范土地儲備和資金管理、推進交通運輸領域政府購買服務、深化投融資體制改革等方面，采用和加大政府購買服務力度的相關規定。2014年1月開始實施的《山東省政府向社會力量購買服務辦法》為推動和促進政府購買服務快速、健康發展提供了堅實基礎和法制保障。事實上，這些要求和規定從整體上完善了政府購買服務的體系和制度框架，確保了政府購買服務從“紙面”到“地面”的順利落地。

（二）政府購買服務的內涵和外延

從內涵上說，政府購買服務是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。

從廣義上講，政府購買服務是指將原來由政府直接提供的、為社會公共服務的事項交給有資質的社會組織或市場主體來完成，并根據社會組織或市場主體提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，即“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”，是一種新型的政府提供公共服務方式。隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。

從外延上看，在“企業為主、政府引導”的投融資體制改革以及“應買盡買”的政府購買服務改革的背景下，基于創新和完善公共服務供給模式、加快建設服務型政府的改革目的需要，政府購買服務已從傳統意義上的基本公共服務層面，逐步擴展到城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設、土地儲備、農村公路建設和養護等投融資、建設及運營維護一體化服務以及連片開發等更為廣泛的公共服務領域。

（三）政府購買服務的形勢需要與目標價值

政府購買服務把政府公共服務的分配者角色同生產者剝離開來。由政府分配公共服務，以保證公共服務領域基本方向和公平正義；由市場生產公共服務或產品，以保證公共服務領域的競爭與效率，從而較好地體現公平與效率的高度統一。通過制度和長效機制，將政府購買服務趕進“籠子”，幫助政府從傳統的公共服務生產者向組織監管者的角色轉變，能有效發揮財政資金的杠桿作用，提供公共服務供給水平和效率，解決公共服務短缺問題，對老百姓、政府都是“惠而不費”的好事。

二、政府購買服務的成效與經驗

（一）主要成效

2016年，濱州市市直共有60個部門（購買主體）申報政府購買服務390項，其中購買項目246項，購買崗位144個。經嚴格審核，由編辦提交，經編委研究，通過市直33個部門政府購買服務項目33項，既涵蓋公共交通運輸、公共教育、公共文化、人才服務等基本公共服務事項，也包含法律援助、慈善救濟、公益服務、人民調解、社區矯正等社會管理服務事項，涉及5大類21款33項的購買服務，項目概算總額達249.79億元，融資額達110多億元，其中項目概算投資額或擬貸款額超億元的項目11個，購買崗位362個（部分項目通過崗位實現），均已納入2016年度政府財政預算。

從購買服務類型上看，在2016年市直部門（單位）申報的390項購買服務事項中，基本公共服務45項，占11.54%；社會管理型服務26項，占6.67%；行業管理與協調性服務9項，占2.31%；技術性服務23項，占5.89%，政府履職所需輔助性事項達272項，占69.74%；其他服務事項15項，占3.85%。

（二）主要做法

1.注重協調配合、規范引導。一是做好政府購買服務與機構編制管理相銜接。統籌考慮購買主體現有機構、編制和人員的實際情況，能通過政府購買服務實現的事項，不再增設機構和增加編制。努力實現機構編制與政府購買服務的同步調整，堅決防止一邊購買服務，一邊養人辦事的“兩頭占”現象的發生。二是做好與財政部門的協調、聯動。編制部門“依”指導目錄、“看”服務范圍、“審”履職實際，財政部門見文列預算、核專項、批投資。

2.注重問題導向，破解難題。一是解脫和釋放了政府無形的手。過去，一些不需要由政府直接提供的公共服務，政府直接管了，結果是政府該管的沒管好，又管了很多不該管、管不了也管不好的事情。通過推進政府購買服務和范圍審核，鼓勵和引導社會力量進入公共事業領域，改變了政府大包大攬的傳統做法，減輕政府壓力，提高政府效率。二是規范政府用工行為。近年來，伴隨著機構編制管理制度的進一步健全和規范，在編制總量有限的境遇中，部分單位臨時用工情況有所顯現，特別是在教育、衛生等領域尤為突出。通過政府購買服務的推進和實施，對部門、單位招聘的政府雇員和所屬事業單位自行招聘的臨時用工行為起到了良好的引導和規范。僅2016批復的政府購買服務崗位中，規范用工行為268個。三是明確政府購買服務主體不明確和有關情形解決辦法。按照要求，政府購買服務的主體應是經費由財政承擔的各級行政機關和承擔行政職能的事業單位等，而實際工作中，各類開發區、園區主體地位不夠清晰和明確，為確保各項重點民生事業順利開展，濱州市對相關業態進行了集中和規范，例如，對涉及多個縣區、開發區、園區的城鎮化建設、農村公路生命安全防護工程和危橋改造、解決中小學大班額等項目，分別指定市住房和城鄉建設局、市交通運輸局、市教育局作為購買服務主體。