張掖市推進生產經營類事業單位改革的探索與實踐

劉德文+何延生+田燕妮+吳文澤

一、研究背景

分類推進事業單位改革是全面深化改革的一項重要內容，其整體走向是“去兩頭、留中間”，即對承擔行政職能的事業單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其撤銷或轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列，強化其公益屬性。而生產經營類事業單位改革作為三類改革中的“硬骨頭”，難度最大，阻力最多，情況最復雜，如何穩步推進改革是當前機構編制部門需要深入研究和實踐的一個重要課題。本文通過總結張掖市開展生產經營類事業單位改革的探索實踐，深入分析影響改革的主要問題和困難，提出了進一步深化改革的對策建議，為后續事業單位改革工作提供借鑒參考。

二、主要實踐

近年來，張掖市認真貫徹執行中央、省關于分類推進事業單位改革的部署要求，在抓好事業單位分類工作的同時，不等不靠，先行試點，積極探索開展生產經營類事業單位改革工作。通過轉換試點單位的管理體制和運行機制，探索生產經營類事業單位改革的人事、社保、財政及資產處置等相關配套政策措施，逐步實現退出事業單位管理。

（一）嚴格政策，夯實基礎。多年來，張掖市始終堅持把嚴控編制作為推進生產經營類事業單位改革的基礎性工作，提請以市委辦、市政府辦名義印發《關于嚴格控制機構編制和規范機關事業單位人員調整補充工作的通知》，明確規定不再批準設立從事生產經營活動的事業單位，不再新增自收自支事業編制。凍結自收自支事業單位機構編制事項，機構只減不增、人員只出不進。嚴格日常管理，破解單位編制“一定終身”的瓶頸，通過改制一批、核減一批等方式，持續控制從事生產經營職能和自收自支事業單位規模。依托組建不動產登記機構時，整合撤并國土、房管部門市土地評審登記中心、市房產信息中心等4個自收自支事業單位，機構設置合四為一；探索將張掖市公路工程局、張掖玉米原種場等單位改為企業化管理，收回、核減事業編制245名；嚴格自收自支單位編制管理，人員編制實行“減員一人，核減一名”的辦法，核減市水利水電工程局等6個單位的自收自支事業編制123名。通過從嚴控制承擔生產經營職能和自收自支事業單位編制規模，從源頭上為推進改革減輕壓力。

（二）摸底調研，尋找路徑。結合事業單位分類工作，組織人員對初步劃分為生產經營類的35個事業單位，從機構性質、業務資質、經費收支、資產狀況、人員年齡結構、工資福利水平以及社會保險交納等方面詳細調查摸底，深入調研座談，再次精細分類定性，研究擬定改革路徑：第一類是競爭有力型。這類單位技術強、資質硬、資產優、具備一定市場競爭力，生產經營效益好，但數量很少，市級僅有甘蘭水利水電設計院。可探索條件，改制為企業，轉換管理和經營機制，進一步釋放活力。第二類是“紅頂”依賴型。具備一定的技術能力和資質，市場競爭能力弱，長期憑借自身“紅頂”優勢，依附政府或主管部門承攬一些壟斷業務或系統內的工程，這類單位數量也比較少，代表性的有張掖市土地規劃設計院、張掖市水利水電工程局等。這類單位要增強職工的壓力感，解除吃“大鍋飯”思想，激發市場競爭活力，轉向中介服務組織或私營企業。第三類是項目供給型。張掖市初步劃分為生產經營類單位的大部分屬于這一類，單位規模小、缺乏參與市場競爭必要的資質條件，長期依托主管部門項目經費供給，職能弱化、有少量人員。對于這類單位可嘗試采取清理、整合、撤并、轉賣私人、轉變所有制關系注冊私營企業等辦法進行改革；第四類為困難復雜型。經營困難、人員和債務較多、情況復雜的單位，不穩定因素多，如張掖賓館等，可實行歇業破產，避免改制后無法運營。

（三）試點先行，探求方法。在摸清底數、細化分類的基礎上，率先在全省開展生產經營類事業單位轉企改制工作探索。一是反復論證，甄選試點。以單位規模、業務資質、財務狀況、市場競爭力、自身改制意愿等條件為主要參考，前三個類別的單位各選其一，最終確定具有代表性的甘蘭水利水電建筑設計院、張掖市土地規劃設計院和張掖市東灘沙生植被保護站作為開展轉企改制工作的試點單位。二是強化組織，分工協作。試點工作開展以來，由市分類推進事業單位改革領導小組下發《市直生產經營類事業單位轉企改制試點工作方案》，對組織、人社、機構編制、財政、審計、試點單位及其主管部門的職責進行了明確。審計部門對試點單位財務收支及資產負債、損益情況進行審計；國資部門安排第三方對其國有資產進行評估；人社、社保、財政等部門提供改制政策咨詢，協助測算改革成本；試點單位主管部門牽頭論證確定改制方向，擬定并組織干部職工大會討論改制方案，做好干部職工思想工作，組織實施改制工作。三是分類施策，穩慎推進。由各主管部門牽頭，財政、人社、審計和機構編制部門配合，堅持分類施策，穩步推進轉企改制工作。目前，三個單位的轉企改制試點任務已經基本完成。市土地規劃勘測院正逐步向社會中介服務組織過渡。市東灘沙生植被保護站依托現有苗木資源和專業技術人員，注冊成立了張掖綠之韻生態服務有限公司，從事園林景觀工程設計、建設、苗木培育銷售等業務，經營濕地博物館休閑茶吧，開展市場化運作。甘蘭水利水電設計院退出事業單位序列，核銷事業編制，改制為國有企業。

三、問題困難

從調查摸底和改制試點等情況分析，目前在推進生產經營類事業單位改革工作中還存在一些問題和困難：

（一）主動參改意愿不強。生產經營類事業單位改革中普遍存在主管部門怕失穩、單位負責人怕失位、單位職工怕失崗的問題。具體來看，又因單位和個人具體情況不同，對改制態度不一。以市甘蘭設計院改制為例，因財務狀況、專業技術和資質儲備等情況較好，多數干部職工心里擁護改革，深知改革是大勢所趨且有利于發展，但是又擔心改制轉企、減員增效、競爭上崗，會不會搬起石頭砸了自己的飯碗？這種寄希望于改革又擔心危及自身利益的心態，反映了大部分人的思想情緒。具體到個體，年輕或專業技術能力強的員工對改制比較支持，但年齡較大、臨近退休的同志顧慮較多，擔心改革后待遇降低，存在抵觸情緒。

（二）部門協同配合不夠。在推進改制試點工作過程中，雖然對組織人社、機構編制、財政審計等相關部門的職責進行了明確。但在實際工作過程中，因思想認識不一、運用執行政策協同性不夠，維穩壓力較大等原因，對相關部門職責范圍內的事項，仍需要耗費大量的時間和力量進行協調，部門間的協同配合不夠緊密，有時存在推諉扯皮的現象。

（三）配套政策不同步。缺乏統一的頂層政策設計，導致不同時期改革政策不一致，容易引起攀比。如前兩年張掖市的文藝院團和廣播電視網絡傳輸機構轉企改制等工作中，實行“老人老辦法”，改制前已退休人員比照事業人員實行事業人員退休制度。在此次試點工作中，因相關配套政策不同步，已退休人員也須執行企業勞動制度。事業人員和企業人員的待遇特別是退休后待遇差別大，導致參改單位人員心理失衡，對改制工作產生抵觸情緒。在前期調研中，僅事業和企業退休人員在喪葬、撫恤金等方面四五倍的差距，讓參改單位工作人員對改制工作存在抵觸情緒。

四、對策建議

推進生產經營類事業單位改革是分類推進事業單位改革的“硬骨頭”，在思想上和政策上都應做好充分準備，統籌推進，分類施策，力戒大而化之、條件不具備強推硬改。

（一）強化宣傳引導，提振改革信心。生產經營性事業單位改革目的是“激發單位活力，促進更好發展”，“從根本上維護干部職工的切身利益”也是一條重要原則。這些都需要把宣傳政策、做好思想政治工作貫穿改革全過程，最大限度爭取改革單位干部職工的參與支持。在改制初期，圍繞改革的重要意義和政策解讀，運用各種新聞媒體，多角度、全方位開展宣傳活動，努力營造輿論氛圍，增強廣大職工的心理承受能力和認知能力，讓他們解除顧慮、理解改革。在改革過程中，特別是在方案制定中要堅持走群眾路線，相信群眾、依靠群眾，調動職工的改革積極性，增強改革參與意識；要積極發揮黨組織思想政治工作優勢，深入細致開展思想教育，讓職工消除各種認識誤區，最大限度的減少改革阻力，增強改革信心。

（二）堅持分類施策，找準改革路徑。目前生產經營類事業單位，因具體情況不同，改革的途徑也不盡一致。在推進生產經營類事業單位改革過程中，要充分考慮單位之間的差異和實際狀況，精心制定改革方案，采取多種形式分類推進，而不是簡單地轉為企業。對于前文提到的競爭有力型的單位，可通過出售或改組等方式積極推進改制，轉換管理和經營機制，實行規范化的公司制改組；對于“紅頂”依賴型的單位，要逐步與主管部門“脫鉤”，切斷其“紅頂”優勢，增強參與市場競爭意識，逐步推向中介組織或股份合作制、合伙制企業或有限責任制企業；對于項目供給型單位，要逐步“斷奶”，主管部門逐年減少經費供給，對其職能進行分析剝離，通過采取政府購買服務、人員轉崗安置，單位清理整合撤并、兼并重組、轉賣私人、租賃出售等多種形式經營；對暫時不具備條件、情況復雜的第四類單位，可通過企業兼并、資產優化等多種渠道進行轉企改制，待經營效益好轉、人員逐步消化或能夠接受身份轉換后再改制到位。

（三）統籌各方職能，形成工作合力。生產經營類事業單位改革涉及多個職能部門，需要強化多部門協作配合的工作機制。一要充分發揮主管部門的主導作用。進一步明確主管部門在推進改革中的主導作用和主體地位。參改單位主管部門要全面掌握改革單位情況，了解干部職工思想狀況和意見訴求，牽頭確定改革方向，擬訂改革方案，充分征求參改單位干部職工意見建議，提出資產處置、人員安置、社會保險接續、歷史遺留問題解決等方面的具體意見，提請相關會議同意后組織實施。二要充分發揮財政部門的牽頭抓總作用。根據相關文件精神，財政部門要在生產經營類事業單位改革工作中發揮牽頭抓總作用，從而提高參改單位資產評估、國有資產清理、成本測算等改革核心工作的可操作性。三是充分發揮相關部門協作配合作用。財政部門負責清理核實固定資產、經費收支、債權債務等情況；人社部門負責清理參改單位在職職工及離退休人員和社保繳費和相關政策咨詢等工作；機構編制部門負責清理參改單位人員編制、職責任務、機構運行等情況，設計改革方向；組織部門負責參改單位黨建相關工作。

（四）強化政策銜接，有序推進改革。生產經營性事業單位改革涉及國有資產核查、干部職工切身利益，需要與相關部門管理政策做好銜接，有序引導改革工作。一要與國有資產管理相銜接。生產經營類事業單位改革，涉及國有資產清理，涉及按照不同的會計制度對各項資產和負債重新分類建賬，在此過程中要堅持“權屬清晰、分類管理、風險控制、安全完整”的原則，加強事業單位改革中的國有資產管理，嚴禁隱匿財產、假造債權債務和突擊花錢，嚴防國有資產流失。二要與社會保障制度相銜接。建議事業單位改革中，社會保險待遇、退休待遇等實行“老人老辦法”執行。原事業單位在編職工進入企業后，其社會保險繳費標準和渠道不變。適當放寬退休年齡實行提前退休，待符合退休條件時，按有關規定辦理退休手續，享受事業單位基本養老保險等待遇，保障原事業單位在編人員的待遇不降低。改企后的單位新進人員，執行企業社會保險制度。三要與企業改制相銜接。要以改制為契機，盡快清晰定位，制定發展戰略，按照建立現代企業制度的要求推進改革；積極借鑒成功企業的經營理念，完善內部組織職能，強化對員工戰略規劃、市場營銷、人力資源管理、財務管理等方面的培訓，幫助員工逐步樹立危機意識、風險意識和競爭意識，逐步培養服務觀念和市場觀念，真正為改制后企業的發展搭建良好的體制與機制平臺。

□作者單位：張掖市編辦

關鍵詞：張掖市 生產經營類 事業單位 分類改革