全球治理視域下私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)國(guó)際化研究

肖河

摘要：自出現(xiàn)起就一直面臨合法性質(zhì)疑的私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了百年的發(fā)展后，最終成為了全球經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中難以分割的重要部分。國(guó)際社會(huì)和學(xué)術(shù)界也因此逐漸將研究的重點(diǎn)由合法性爭(zhēng)論轉(zhuǎn)移到全球治理與規(guī)制上。2004至2014年間，《蒙特勒文件》、《私營(yíng)安保服務(wù)供應(yīng)商國(guó)際行為守則》等相關(guān)國(guó)際規(guī)約陸續(xù)問(wèn)世。出于保護(hù)日益增加的海外利益的需求，發(fā)展私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)、參與相關(guān)全球治理已成為對(duì)中國(guó)的必然要求。為此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分理解和積極參與這一新興的全球治理進(jìn)程，利用好后發(fā)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)和中國(guó)的既有稟賦，保證私營(yíng)安保體系自起點(diǎn)開(kāi)始的規(guī)范發(fā)展，最終達(dá)到增強(qiáng)中國(guó)海外利益保護(hù)能力的目的。

關(guān)鍵詞：私營(yíng)安保；全球治理；海外利益保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D269

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2017）01-0050-07

一、為什么要發(fā)展私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)并參與全球治理

隨著中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的不斷深化以及“一帶一路”倡議的持續(xù)鋪開(kāi)，“海外中國(guó)”也變得越加龐大和重要。至2015年底，海外各類(lèi)中國(guó)籍勞務(wù)人員已達(dá)1027萬(wàn)人、留學(xué)人員將近200萬(wàn)人，境外注冊(cè)的中資企業(yè)超過(guò)3萬(wàn)家、總資產(chǎn)達(dá)64萬(wàn)億美元。但是就在海外利益增長(zhǎng)的同時(shí)，不斷發(fā)生的侵害事件也愈發(fā)深刻地暴露出中國(guó)海外利益保護(hù)能力較弱的缺陷。僅2015年駐外使領(lǐng)館就處理了8萬(wàn)多起領(lǐng)保案件。自2006年至2015年，僅外交部就處理了數(shù)百起綁架、襲擊事件。據(jù)估計(jì)，自2004年至今，每年至少有1000名中國(guó)公民在海外死亡。在海外安保需求持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，受限于經(jīng)費(fèi)、國(guó)際影響和海外行動(dòng)能力，中國(guó)政府不可能直接進(jìn)行海外保護(hù)；另一方面，中國(guó)的海外投資大量聚集于高風(fēng)險(xiǎn)的第三世界國(guó)家，所在國(guó)政府也很難因?yàn)橹袊?guó)的外交交涉而實(shí)質(zhì)性提高治理能力、改善安全環(huán)境。綜合這些因素，中國(guó)政府、企業(yè)和學(xué)術(shù)界在探索過(guò)程中，日益認(rèn)識(shí)到利用市場(chǎng)化的海外安保機(jī)制保護(hù)中國(guó)海外利益的必要性。

然而，中國(guó)在私營(yíng)安保領(lǐng)域又是不折不扣的后來(lái)者。自80年代中期起，中國(guó)才開(kāi)始建立半市場(chǎng)化的保安產(chǎn)業(yè)，后者帶有強(qiáng)烈的行政干預(yù)色彩。所有的安保從業(yè)公司不僅都由中國(guó)公安部門(mén)直接組建和管理，同時(shí)后者還是前者的行政主管機(jī)關(guān)。這決定了中國(guó)的安保產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期呈現(xiàn)出高行政干預(yù)、低競(jìng)爭(zhēng)和“地方割據(jù)”的特征。在2010年國(guó)務(wù)院頒布《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》后，保安業(yè)才開(kāi)始進(jìn)行以管辦分離和市場(chǎng)開(kāi)放為主要內(nèi)容的改制。此后，國(guó)內(nèi)才涌現(xiàn)出一批以海外安保市場(chǎng)為主要目標(biāo)的私營(yíng)安保企業(yè)。由于起步慢、底子薄，盡管至2014年底在國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了多達(dá)4000家的保安和安全管理公司，但是其中從事海外業(yè)務(wù)的不到20家。在這些公司中，真正有成規(guī)模海外業(yè)務(wù)的可能只有3至4家。大多數(shù)私營(yíng)安保公司的業(yè)務(wù)集中于低端的安全培訓(xùn)和海外派遣，推行“國(guó)內(nèi)以培訓(xùn)維持日常生存，海外爭(zhēng)取派遣項(xiàng)目贏得利潤(rùn)”的模式。它們雖然著眼于海外，但是受政策與能力所限，基本上都是以安全培訓(xùn)、人員派遣和風(fēng)險(xiǎn)咨詢(xún)?yōu)橹饕獦I(yè)務(wù)的小型企業(yè)。這一業(yè)務(wù)能力的限制也直接制約了中國(guó)利用本國(guó)私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)保護(hù)海外利益的可能性。

因此，發(fā)展中國(guó)自身的安保產(chǎn)業(yè)，并使其具備在海外行動(dòng)、保護(hù)中國(guó)利益的能力就成為了當(dāng)前的重要課題。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要打破舊觀念的束縛，將這一產(chǎn)業(yè)本身做大做強(qiáng)，還需要了解和掌握相關(guān)的國(guó)際規(guī)則，避免“幫倒忙”或者“火上澆油”。這些都要求中國(guó)要充分理解并積極參與到私營(yíng)安保領(lǐng)域的國(guó)際治理中來(lái)。在接下來(lái)的部分中，本文將從私營(yíng)安保的合法性以及全球治理推進(jìn)進(jìn)程的角度來(lái)簡(jiǎn)述這一問(wèn)題。

二、私營(yíng)安保合法性的國(guó)際審視

所謂私營(yíng)安保（Private Security）是指社會(huì)部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)化方式所獲得的、與安全相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)，與之相對(duì)的是由國(guó)家提供的公共安全（Public Security）。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，私營(yíng)安全的提供者按照其所提供服務(wù)的性質(zhì)可以被大致分為私營(yíng)安保公司（Private Security Company， PSC）和私營(yíng)軍事公司（Private Military Company， PMC）兩類(lèi)。就服務(wù)性質(zhì)而言，前者一般提供的是預(yù)防性安全（preventive security），后者提供的則是主動(dòng)安全（proactive security）[1]，特別是具有軍事意義的攻擊行動(dòng)。[2]當(dāng)然，也有觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)論性質(zhì)如何，一切向國(guó)家軍隊(duì)提供直接和間接服務(wù)的私營(yíng)公司都應(yīng)當(dāng)被稱(chēng)為私人軍事公司。[3]在實(shí)際管理中，判斷兩者區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)一般為“是否直接參與戰(zhàn)斗”，部分擁有相關(guān)立法的國(guó)家和國(guó)際組織也對(duì)雇用后者制訂了更為嚴(yán)格的規(guī)定、甚至是完全禁止。[4]不過(guò)就目前的總體趨勢(shì)而言，相關(guān)的主要國(guó)際規(guī)約并沒(méi)有明確私營(yíng)安保和軍事公司間的區(qū)別，而是統(tǒng)稱(chēng)為私營(yíng)軍事和安保公司（Prviate Military and Security Company， PMSC）[5]或者“私營(yíng)安保公司與其它私營(yíng)安保服務(wù)提供者”（Private Security Companies and other Private Security Service Providers），簡(jiǎn)稱(chēng)為私營(yíng)安全公司（PSC）。[6]因此寬泛而言，私營(yíng)安保公司可以指代所有提供私營(yíng)安保和軍事服務(wù)的企業(yè)。

私營(yíng)安保公司并非是新事物。世界上第一批私營(yíng)安保公司于1900-1940年間出現(xiàn)于北歐和英國(guó)，例如當(dāng)今私營(yíng)安保業(yè)巨頭杰富仕（G4 Securicor Group， G4S）就是由當(dāng)時(shí)成立于丹麥、瑞典和英國(guó)的多家夜間警備和消防公司經(jīng)過(guò)多次合并重組而成。不過(guò)，直到二戰(zhàn)結(jié)束，這些私營(yíng)安保公司才開(kāi)始將重心轉(zhuǎn)向于企業(yè)安保以及海外業(yè)務(wù)。此外，1950年后逐漸加劇的冷戰(zhàn)競(jìng)爭(zhēng)和美國(guó)的意識(shí)形態(tài)偏好也促使一大批“國(guó)內(nèi)政治導(dǎo)向”的私營(yíng)安保公司出現(xiàn)于以拉丁美洲為代表的第三世界各地，[7]在80年代中期西方國(guó)家掀起公共部門(mén)的私有化浪潮后，私營(yíng)保安公司開(kāi)始呈現(xiàn)出全面擴(kuò)張之勢(shì)，并在此后一直保持著穩(wěn)定的高速發(fā)展。[8]時(shí)至今日，私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)拓展出了一個(gè)空前龐大的世界安保市場(chǎng)。

但是，長(zhǎng)期以來(lái)，私營(yíng)安保一直遭受著合法性問(wèn)題的困擾。與一般的產(chǎn)品和服務(wù)不同，由于安全的極端重要性，其在大部分社會(huì)文化中都處于不適于商品化的范疇。[9]因此，當(dāng)私營(yíng)安保公司于20世紀(jì)80年代起開(kāi)始承擔(dān)原本屬于國(guó)家的“核心職能”時(shí)，自然引發(fā)了對(duì)其“侵蝕國(guó)家主權(quán)”、打破了后者對(duì)合法暴力手段壟斷的深刻擔(dān)憂(yōu)。[10]其中，一些國(guó)家將對(duì)外安全職能外包給私營(yíng)安保企業(yè)更是引來(lái)了最為嚴(yán)厲的批評(píng)，而后者在伊拉克、阿富汗等沖突地區(qū)的表現(xiàn)更是印證和加劇了各方對(duì)其的指控。正因如此，有觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)私營(yíng)安保公司在海外沖突地區(qū)的活動(dòng)在根本上缺少合法依據(jù)，甚至還會(huì)連帶損害相關(guān)國(guó)家行為的合法性。[11]

然而，盡管以上質(zhì)疑始終不絕于耳，但是各發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)歷了80年代安全供給中的“平靜革命”后，[12]私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)實(shí)際上已經(jīng)成為前者社會(huì)體系中無(wú)法割舍的一部分。對(duì)于美國(guó)式的“合同國(guó)家”（contract state）而言，其國(guó)家軍事部門(mén)甚至已經(jīng)無(wú)法在伊拉克和阿富汗式的反叛亂戰(zhàn)爭(zhēng)中脫離私營(yíng)承包商。[13]面對(duì)這一基本現(xiàn)實(shí)，學(xué)術(shù)界也開(kāi)始逐漸傾向于理解其存在的功能與合理性。很多研究也逐漸發(fā)現(xiàn)私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)不僅不應(yīng)被過(guò)于簡(jiǎn)單地看作是對(duì)國(guó)家主權(quán)的侵蝕，安全的私營(yíng)化也并非公共安全職能的單純轉(zhuǎn)移，而是安全供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了范式變化：主權(quán)國(guó)家從唯一的安全供給者轉(zhuǎn)變?yōu)橐粡埜嫶蟆⒏鄻踊陌踩┙o網(wǎng)的中心節(jié)點(diǎn)。[14]在一般安全職能上，國(guó)家的首要任務(wù)已經(jīng)不再是直接提供安全供給，而是管理分權(quán)后的各供給中心和安全資源。[15]

在充分認(rèn)識(shí)到安全供給結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重大變化的基礎(chǔ)上，學(xué)術(shù)界最終提出了全球安全聚合（global security assemblage）這一概念，指出當(dāng)代安全供給的結(jié)構(gòu)變化不僅存在于主權(quán)國(guó)家和私營(yíng)部門(mén)之間，還存在于各類(lèi)國(guó)際行為體與主權(quán)國(guó)家之間，因此實(shí)際發(fā)生的是主權(quán)國(guó)家的“解體”（disassembling）及其與各類(lèi)國(guó)際、國(guó)內(nèi)安全行為體的再聚合。[16]在這一進(jìn)程中，國(guó)家的相應(yīng)能力和權(quán)威沒(méi)有因?yàn)殚_(kāi)放對(duì)合法暴力的壟斷而受損，相反還通過(guò)安全供給的專(zhuān)業(yè)化和多樣化而得到增強(qiáng)，這一點(diǎn)在部分發(fā)展中國(guó)家表現(xiàn)得最為突出。①①在尼日利亞和塞拉利昂，國(guó)家通過(guò)構(gòu)建由全球資本、跨國(guó)私營(yíng)安保公司、地方警察、國(guó)際警察顧問(wèn)組成的多層次安全體系的方式，增強(qiáng)了自身在安全領(lǐng)域的能力和權(quán)威，甚至增進(jìn)了國(guó)家暴力的合法性。另一方面，在國(guó)家通過(guò)分權(quán)提高總安全供給的同時(shí)，私營(yíng)安保公司也更加依賴(lài)于借用國(guó)家權(quán)威來(lái)增強(qiáng)合法性，而非表現(xiàn)出更強(qiáng)的獨(dú)立性。由于安保企業(yè)的盈利性質(zhì)和安全服務(wù)的重要性，私營(yíng)安保公司往往無(wú)法通過(guò)純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則來(lái)構(gòu)建獨(dú)立合法性，這也是它們與一般非政府組織的重要區(qū)別。因此，私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)往往需要持續(xù)地向社會(huì)做出合法性證明，[17]其中最普遍的途徑就是以不同方式獲取國(guó)家認(rèn)可、借取國(guó)家象征，并從公益（無(wú)論是維護(hù)公共安全還是保護(hù)海外利益）而非市場(chǎng)效率的角度來(lái)維護(hù)自身的聲譽(yù)。[18]在人道主義干預(yù)或者維和行動(dòng)中，私營(yíng)安保企業(yè)的合法地位更加脆弱，尤其需要從作為雇主的國(guó)家和國(guó)際組織獲取合法性支撐。[19]837

與產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r類(lèi)似，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)既缺少私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)存在，同時(shí)也不認(rèn)可私營(yíng)安全文化。因此，中國(guó)學(xué)界對(duì)該領(lǐng)域的研究最初針對(duì)的是美國(guó)私營(yíng)軍事公司在伊拉克、阿富汗等地的不良表現(xiàn)，其主旨通常是揭露“外包戰(zhàn)爭(zhēng)”背后的資本主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。[20]大多數(shù)研究對(duì)私營(yíng)軍事公司、相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈以及反映的“資本主義國(guó)家的擴(kuò)張性”持強(qiáng)烈的批判態(tài)度。[21]然而在2013年后，中國(guó)學(xué)界明顯改變了對(duì)私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)的態(tài)度，表露出利用其保護(hù)中國(guó)海外利益的濃厚興趣。雖然仍有觀點(diǎn)堅(jiān)持要“一分為二”地看待私營(yíng)安保的影響，[22]但是大部分研究開(kāi)始側(cè)重于強(qiáng)調(diào)中國(guó)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要和國(guó)際形勢(shì)的變化，在聯(lián)合國(guó)、國(guó)際海事等權(quán)威國(guó)際組織在該議題上的態(tài)度已趨于積極的環(huán)境下果斷調(diào)整中國(guó)的國(guó)內(nèi)法律體系。[23]這些國(guó)內(nèi)外的變化也說(shuō)明，伴隨著現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，關(guān)于私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)的合法性爭(zhēng)論已經(jīng)告一段落。

三、私營(yíng)安保的全球治理進(jìn)程與結(jié)構(gòu)

聯(lián)合國(guó)最初對(duì)私營(yíng)安保和軍事公司的活動(dòng)持有高度疑慮甚至是反對(duì)的態(tài)度。在冷戰(zhàn)即將結(jié)束的1987年，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)（Commission of Human Rights）就通過(guò)決議（Resolution 1987/16）設(shè)立了“關(guān)于以雇傭軍為手段侵犯人權(quán)并阻撓行使民族自決權(quán)的特別報(bào)告員（Special Rapporteur on the use of mercenaries as a means of violating human rights and impeding the exercise of the right of peoples to self-determination ）”一職，負(fù)責(zé)調(diào)查和匯報(bào)雇傭兵違反人權(quán)、侵犯民眾自決權(quán)的情況。[24] 1989年，聯(lián)合國(guó)起草了《反對(duì)招募、使用、資助和訓(xùn)練雇傭兵的國(guó)際公約》（International Convention against the Recruitment， Use， Financing and Training of Mercenaries），該公約于2001年通過(guò)。然后，盡管公約規(guī)定了雇傭軍以“直接從事戰(zhàn)斗”、“不屬于沖突地區(qū)公民”、“得到?jīng)_突方給予各類(lèi)回報(bào)的許諾”或者“意在損害國(guó)家憲法秩序和領(lǐng)土完整”為四項(xiàng)主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，[25]但是各方對(duì)于私營(yíng)安保和軍事公司是否屬于雇傭兵仍然存在嚴(yán)重分歧。

由于標(biāo)準(zhǔn)本身存在的模糊性和各國(guó)的利益差異，不僅美國(guó)、中國(guó)、俄羅斯、英國(guó)、日本、法國(guó)、印度在內(nèi)的主要軍事大國(guó)沒(méi)有加入公約，聯(lián)合國(guó)相關(guān)委員會(huì)也逐漸認(rèn)識(shí)到私營(yíng)安保公司與典型的冷戰(zhàn)“雇傭兵”確實(shí)存在區(qū)別。[19]831因此在美軍入侵伊拉克的2004年，人權(quán)理事會(huì)又通過(guò)決議（Resolution 2004/5）進(jìn)一步要求特別報(bào)告員有針對(duì)性地關(guān)注在國(guó)際市場(chǎng)上提供軍事支持、咨詢(xún)和安全服務(wù)的私營(yíng)公司對(duì)民眾行使自決權(quán)的影響。在這一時(shí)期，擔(dān)任特別報(bào)告員的巴列斯特羅斯（Enrique Bernales Ballesteros）的看法反映了當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)的主流看法：活動(dòng)于沖突地區(qū)的“私營(yíng)安保公司”在實(shí)質(zhì)上仍然是雇傭兵，只是由于國(guó)際法中的漏洞，這些公司仍然能合法開(kāi)展海外活動(dòng)。[26]在這種氣氛下，盡管曾任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的安南（Kofi Annan）早在1995年時(shí)就曾經(jīng)考慮過(guò)利用私營(yíng)安保公司（Defense Systems Ltd.）來(lái)保護(hù)設(shè)在扎伊爾的盧旺達(dá)難民營(yíng)，[19]838但是此類(lèi)提案最后都無(wú)果而終。

然而，這一“既不承認(rèn)也不否認(rèn)”的合法性僵局很快就遭遇了美、英等國(guó)在阿富汗、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中大量雇用私營(yíng)安全和軍事公司的做法的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。后者的種種劣跡迫使美英兩國(guó)無(wú)法繼續(xù)滿(mǎn)足于原本的“灰色”框架，相反必須進(jìn)行某種程度的“亡羊補(bǔ)牢”，即在促使國(guó)際社會(huì)承認(rèn)私營(yíng)安保公司合法性基礎(chǔ)上來(lái)對(duì)其規(guī)制。[27]與此同時(shí)，由于對(duì)私營(yíng)安保和軍事公司的長(zhǎng)期反對(duì)始終效果不彰，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的工作思路也發(fā)生了變化。于2004年繼任巴列斯特羅斯的沙梅姆（Shaista Shameem）就指出在私營(yíng)安保公司議題上應(yīng)當(dāng)推動(dòng)“范式轉(zhuǎn)變”（paradigm shift），即在各國(guó)無(wú)法就雇傭兵的定義和法律責(zé)任達(dá)成共識(shí)的情況下，先確定國(guó)家和私營(yíng)安保公司在保護(hù)人權(quán)方面的責(zé)任，鼓勵(lì)暫時(shí)以行業(yè)自我監(jiān)管（self regulate）來(lái)代替遲遲無(wú)法實(shí)現(xiàn)的國(guó)際監(jiān)管。[28]正是在這一環(huán)境中，由瑞士和國(guó)際紅十字會(huì)提出的《蒙特勒文件》倡議實(shí)際匯聚了國(guó)際社會(huì)所能取得的最大共識(shí)。對(duì)于堅(jiān)持利用私營(yíng)安保公司的國(guó)家而言，該文件意味著私營(yíng)安保企業(yè)終于在國(guó)際法中獲得了其它非國(guó)家行為體相同的合法地位；對(duì)于意圖約束私營(yíng)安保公司的國(guó)家而言，在無(wú)法獲得有法律約束力的國(guó)際公約的情況下，至少能夠先將自愿行為守則（voluntary codes of conduct in transnational society）作為某種程度的代替和對(duì)國(guó)內(nèi)監(jiān)管的補(bǔ)充。[29]這一轉(zhuǎn)變直接促成了相關(guān)全球治理機(jī)制的建立和迅速擴(kuò)展。

此后，國(guó)際社會(huì)先后通過(guò)了三份關(guān)鍵性治理文件，它們分別是2008年的《武裝沖突期間各國(guó)關(guān)于私營(yíng)軍事和安保服務(wù)公司營(yíng)業(yè)的相關(guān)國(guó)際法律義務(wù)和良好慣例的蒙特勒文件》（Montreux Document On Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and Security Companies During Armed Conflict， MD），2010年的《私營(yíng)安保服務(wù)供應(yīng)商國(guó)際行為守則》（International Code of Conduct for Private Security Service Provider， ICOC），以及2012年的聯(lián)合國(guó)《私營(yíng)安保公司武裝安全服務(wù)使用指南》（Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies）。其中，《蒙特勒文件》確定了本國(guó)、地域所屬?lài)?guó)和締約國(guó)所需要承擔(dān)的相關(guān)國(guó)際法律責(zé)任，強(qiáng)調(diào)國(guó)家必須為與其相關(guān)（包括以上三類(lèi)關(guān)系）的私營(yíng)安保企業(yè)侵犯人權(quán)的行為負(fù)責(zé)，[30]應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的授權(quán)、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)體系。《行為守則》作為行業(yè)間標(biāo)準(zhǔn)則要求所有簽字企業(yè)需接受《蒙特勒文件》所提出之原則，必須承擔(dān)起對(duì)雇員、客戶(hù)、供應(yīng)商、股東以及當(dāng)?shù)鼐用竦娜说乐髁x責(zé)任，并制訂了由“總體承諾”、“雇員行為守則”以及“管理與治理承諾”三部分組成的企業(yè)責(zé)任體系。[31]

除了規(guī)范指導(dǎo)以外，在《蒙特勒文件》和《行為守則》的基礎(chǔ)上還建立了兩個(gè)國(guó)際組織。其一是于2014年成立、意在推動(dòng)文件落實(shí)的國(guó)家間組織《蒙特勒文件》論壇（Montreux Document Forum）；其二則是根據(jù)守則相關(guān)條款建立、作為獨(dú)立實(shí)體對(duì)締約公司的履約狀況進(jìn)行監(jiān)督的《國(guó)際私人安保服務(wù)行為守則》協(xié)會(huì)（International Code of Conduct for Private Security Service Providers Association， ICOCA）。后者是由國(guó)家、企業(yè)和非政府組織組成的多邊共管機(jī)構(gòu)，各方分別派出4名代表組成管理委員會(huì)，以保持各方利益的平衡。[32]

這一協(xié)會(huì)能發(fā)揮兩點(diǎn)重要作用：第一，它能夠在國(guó)家司法權(quán)不能有效行使、沒(méi)有能力履行相應(yīng)義務(wù)、或者不愿意建立有效管理體系的情況下通過(guò)協(xié)會(huì)的獨(dú)立機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)簽約企業(yè)的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)和處罰，[4]26這可以稱(chēng)之為“替代”機(jī)制；第二，《行為守則》協(xié)會(huì)的成員資格可以作為企業(yè)資質(zhì)審查的關(guān)鍵指標(biāo)供采購(gòu)相應(yīng)服務(wù)的國(guó)家和國(guó)際組織參考，這可以被稱(chēng)為“預(yù)審查”機(jī)制。對(duì)于主要西方國(guó)家和國(guó)際組織而言，協(xié)會(huì)的成員資格都已經(jīng)或者正在成為正式的資質(zhì)證明。例如，澳大利亞、瑞士等國(guó)就明確將擁有該資格設(shè)為進(jìn)入采購(gòu)程序的必要前提，而英國(guó)和美國(guó)則將其作為優(yōu)先考慮條件。[33]特別值得強(qiáng)調(diào)的是，聯(lián)合國(guó)安全和安保部于2012年公布的《私營(yíng)安保公司武裝安全服務(wù)使用指南》（Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies）中明確規(guī)定必須擁有《行為守則》協(xié)會(huì)成員資格，才能成為聯(lián)合國(guó)相關(guān)采購(gòu)合同的締約方，[34]此舉極大增強(qiáng)了后者的權(quán)威性。可以預(yù)見(jiàn)，《行為守則》協(xié)會(huì)這一國(guó)際行業(yè)協(xié)會(huì)所發(fā)揮的“替代監(jiān)督”和“準(zhǔn)入審查”作用還將持續(xù)增強(qiáng)，其成員資格甚至?xí)l(fā)展為進(jìn)入國(guó)際私營(yíng)安保市場(chǎng)的關(guān)鍵“通行證”。

以2008年《蒙特勒文件》出臺(tái)為標(biāo)志，國(guó)際社會(huì)在關(guān)注人權(quán)保護(hù)的國(guó)際組織、平衡國(guó)際聲譽(yù)和政策利益的主要大國(guó)以及意在占據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的跨國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)的聯(lián)合推動(dòng)下，迅速形成了一整套關(guān)于私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)的全球治理體系。其中，一批主導(dǎo)國(guó)家通過(guò)權(quán)威性的政府間組織和專(zhuān)業(yè)化的國(guó)際行業(yè)協(xié)會(huì)，成功建立起既符合其價(jià)值觀、又能滿(mǎn)足其長(zhǎng)期政策偏好的合法治理規(guī)范，并逐步通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制予以有效擴(kuò)展。這也是當(dāng)前私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)全球治理的根本結(jié)構(gòu)特征。

四、中國(guó)應(yīng)當(dāng)如何參與私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)的全球治理

中國(guó)應(yīng)當(dāng)接受當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)的新認(rèn)知，將其視為正常的國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門(mén)和維護(hù)海外利益的普通渠道。誠(chéng)然，利用私營(yíng)安保公司、尤其是私營(yíng)武裝安保確實(shí)存在一定程度的外交和道德風(fēng)險(xiǎn)。但是從國(guó)際倫理發(fā)展和全球治理實(shí)踐來(lái)看，不僅聯(lián)合國(guó)、歐盟等權(quán)威性國(guó)際組織已經(jīng)確認(rèn)了其合法性，私營(yíng)安保公司的活動(dòng)還要受到本國(guó)、所在國(guó)、簽約國(guó)的法律約束。因此，只要履行了《蒙特勒文件》和《國(guó)際行為守則》中的相關(guān)責(zé)任，利用私營(yíng)安保公司本身并不會(huì)產(chǎn)生合法性問(wèn)題。只有轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，中國(guó)才能進(jìn)一步探索對(duì)私營(yíng)安保企業(yè)合理監(jiān)管，才能引導(dǎo)后者積極提高海外能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

此外，還應(yīng)當(dāng)將私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)視為正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一部分，不能將其視為需要保護(hù)性政策的“特殊產(chǎn)業(yè)”，特別是考慮到該產(chǎn)業(yè)主要是要在中國(guó)的司法管轄權(quán)以外活動(dòng)，因此尤其需要注意與國(guó)際規(guī)范接軌。因此，與通過(guò)行政干預(yù)擴(kuò)大市場(chǎng)需求相比，放寬政策限制，改善私營(yíng)部門(mén)的安全供給對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。更何況，中國(guó)私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)之所以基礎(chǔ)薄弱，很大程度上是受到了國(guó)家政策的長(zhǎng)期限制。

事實(shí)上，中國(guó)目前開(kāi)展包括武裝護(hù)航等業(yè)務(wù)在內(nèi)的私營(yíng)安保公司，正處于曖昧的灰色地帶。這是因?yàn)楦鶕?jù)體現(xiàn)屬地原則的《刑法》第7條，如果在不違反所在國(guó)法律的情況下于境外觸犯中國(guó)刑法、但是最高刑為三年以下有期徒刑的，又可以不予追究，而非法持槍又正好屬于這一范疇。因此，中國(guó)私營(yíng)安保公司在海外武裝業(yè)務(wù)正屬于“非法但不予追究”的法律狀態(tài)。外界普遍認(rèn)為這表明中國(guó)政府持“既不支持，也不反對(duì)”的立場(chǎng)。不過(guò)，維持現(xiàn)狀雖然能免去大量的法律修訂問(wèn)題，但是長(zhǎng)此以往，將會(huì)導(dǎo)致中國(guó)安保公司一直在本國(guó)監(jiān)管缺位的法律真空狀態(tài)中運(yùn)作。一方面，這會(huì)限制中國(guó)私營(yíng)安保公司的能力培訓(xùn)、尤其是對(duì)槍支的熟練與合理使用，使得它們?cè)谠试S持槍的海外地區(qū)缺少行動(dòng)能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面這又會(huì)使得中國(guó)私營(yíng)安保公司缺少與槍支獲取、持有和使用相關(guān)的政府監(jiān)管和行業(yè)約束，增加了在海外行動(dòng)中出現(xiàn)事故和違背現(xiàn)有國(guó)際規(guī)范的可能性。一旦發(fā)生事故，無(wú)疑會(huì)嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)乃至國(guó)家形象。

因此，中國(guó)繼續(xù)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性的修改，放寬對(duì)私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策限制。同時(shí)，放寬限制并不意味著放松監(jiān)管，相反一旦做出相應(yīng)法律調(diào)整，就意味著中國(guó)必須承擔(dān)起《蒙特勒文件》中所規(guī)定的法律責(zé)任，必須建立一整套包括資質(zhì)認(rèn)定、市場(chǎng)準(zhǔn)入、行為監(jiān)管和問(wèn)責(zé)賠償機(jī)制。換而言之，也是要求國(guó)家有針對(duì)性地提升相關(guān)治理能力，以此推動(dòng)私營(yíng)安保產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化、國(guó)際化發(fā)展，最終形成有效的安全供給能力，滿(mǎn)足保護(hù)中國(guó)海外利益的需求。

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[30]武裝沖突期間各國(guó)關(guān)于私營(yíng)軍事和安保服務(wù)公司營(yíng)業(yè)的相關(guān)國(guó)際法律義務(wù)和良好慣例的蒙特勒文件：第一部分：關(guān)于私營(yíng)軍事和安保服務(wù)公司的相關(guān)國(guó)際法律義務(wù)：A類(lèi)第7條.

[31]International Code of Conduct for Private Security Services Provider， A Preamble， Paragraph 2， E， F，G， 2010.

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責(zé)任編輯：劉遺倫