基于供求理論的農村宅基地流轉的風險管理研究

吳明發+嚴金明+陳昊

摘要：為有序推進農村宅基地使用權流轉，防范流轉風險提供指導，采用文獻綜合法和歸納總結法，通過全面梳理現有農村宅基地使用權流轉及其風險研究文獻，在引進新古典經濟學的供求理論的基礎上，構建了宅基地管制模型分析框架，得出宅基地流轉是實現存量建設用地潛力釋放的現實理性選擇，但需要加強其風險管理研究。進一步研究發現：根據風險是否可控，產生是否放開（限制）宅基地流轉的不同觀點;不同的宅基地流轉模式蘊藏了不同的風險;農戶的風險意識大小決定了流轉的意愿強弱;宅基地流轉的風險管理應與宅基地價值及其對農戶的重要性和經濟發展水平相適應。文章針對研究結果，提出應加強對宅基地流轉風險模式的經驗總結，強化不同流轉模式下的社會風險評估研究，重點關注基于農戶權益保障的宅基地流轉的風險管理政策體系研究。

關鍵詞：農村宅基地;流轉;風險管理;供求理論

十八屆三中全會提出改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農村宅基地流轉，并在農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等方面選擇若干試點探索。其后全國人大常委會第十三次會議通過了《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，拉開了宅基地制度改革等“三塊地”改革（還包括“農村土地征收，集體經營性建設用地流轉”改革，又稱“新土改”）的序幕。改革過程中不可避免地帶來一定的風險，如何實現風險最小化機會最大化，是該項制度改革成功的關鍵。因此研究農村宅基地使用權流轉的風險管理，可以提前為該項制度改革提供風險防范意識，對改革順利推進起重要的理論指導意義。

一、 宅基地流轉的理論解釋

按照新古典經濟學的供求理論，土地作為特殊的“商品”，在技術給定的條件下，土地供求能夠達到均衡以滿足人類的需要。但隨著人地矛盾越來越突出，土地供應的有限性，難以滿足人類需要的無限性要求，從而產生市場失靈，需要政府干預（如圖1）。為便于圖1分析，又不影響分析結果，假設：①只有農地和建設用地兩種利用形態（建設用地分成宅基地和非宅基地）;②兩種用地可以相互轉化，但建設用地轉化為農地的轉換成本遠遠大于農地轉化為建設用地。

在完全市場條件下，建設用地供給具有彈性，并隨著市場供給數量的減少，彈性越來越小，直至彈性為零。表現為建設用地的供給曲線由Sc1轉變成Sc2;市場均衡價格由P0變化為Pr，數量由0-Qf到保持Qf不變（因為需要保證不少于Q-Qf數量的農地面積來生產農產品以維持人類對農產口的最低需求）。根據這一理論模型可知，在建設用地日益緊缺的現實背景下，只能通過存量建設用地挖潛來滿足人類日益增長的用地需求。在宅基地比非宅基地（如國有建設用地）的挖潛成本低得多的條件下，通過宅基地流轉挖潛實現存量建設用地潛力釋放是現實中的理性選擇，也是國家推動這項制度改革的理論依據所在。

二、 宅基地流轉的風險之辯

1. 風險可控，應該放開農村宅基地流轉。周其仁（2011）認為，農村宅基地流轉可以賦予并顯化農民更多土地財產權益，拓寬農民融資渠道，增加農民市民化的資本與能力。劉守英（2008）提出開放農村宅基地流轉，不但可以盤活宅基地市場，而且可以促進宅基地利用效率和公平性的提高，緩解當前城鄉建設用地供需矛盾。林超等（2014）認為開放宅基地流轉會引發農村人文倫理破壞、糧食安全威脅，農民權益遭侵犯、宏觀調控削弱，政府管理效益受侵犯的風險。呂軍書（2012）分析得出放開宅基地市場交易需要防范宅基地抵押、耕地流失、農民權益受損等風險。王兆林等（2013）通過對1 829戶農戶進行調查分析后得出農戶住房問題、保障問題、就業生計問題等是退出農戶退出宅基地的主要風險。

2. 風險未知，不應放開或限制農村宅基地流轉。張秀智（2009）認為外出務工者對于農村宅基地或房屋的使用需求具有明顯的季節性、時段性、目的性，農民工城鄉兩頭占地所造成的土地資源粗放利用實質是農民工為規避社會風險而付出的成本，一旦在城鎮失業，返鄉后還有退路保障。孟勤國（2005）研究發現宅基地流轉潛藏較大風險，當前我國城鄉社會保障仍不健全，農村宅基地承擔一部分社會保障功能，為農戶的生存提供了可靠保證。放開農村宅基地流轉，既可能使農民成為潛在的無家可歸者，也難以控制城市資本剝奪農戶宅基地情況的發生，外業人口的沖擊更將加劇村莊內部的分化，破壞村莊熟人社會倫理，農村集體組織固有的成員權結構也將受到沖擊。另外，宅基地自由流轉也可能帶來耕地流失、減少了地方政府財政收入等問題。

三、 宅基地流轉的風險模式

不同的流轉模式具有不同的風險差異。陳利根等（2012）根據流轉政策推動主體的不同，將現有流轉模式分為農戶自發型、集體主導型和政府推動型。由政府推動宅基地流轉，能夠充分發揮政府的宏觀調控作用，通過置換、城鄉建設用地增減掛鉤、地票等形式，顯化偏遠地區農村宅基地資產價值，從而擴大農民享受資產收益的范圍，但因缺乏農民參與，宅基地流轉或整治極易成為地方政府增加城鎮建設用地指標的捷徑，并往往以簡單化的空間集聚模式來解決日益復雜的鄉村生產、生活、生態空間發展，新建的集中聚居區也普遍存在因宅基地產權的限制性規定，而只能被禁錮為“小產權”，“欲走不能，欲罷不休”，始終游離于城市化的邊緣，延緩了城市化融合的步伐，從而造成農民福利損失風險。高圣平等（2007）主張宅基地直接上市流轉，這符合效率和公平的雙重標準，有助于保護農民利益，從根本上改變土地市場的二元性，但農民自發宅基地流轉存在較大的交易風險，畢竟為現行法律之不允許的隱形流轉，農民利益不受法律保障。袁鋮（2010）認為通過集體經濟組織發揮作用來推動宅基地流轉，既能發揮市場化機制，也能盡可能保障農民權益，風險較小是當前較好的現實選擇，但也需要在二、三產業發達，集體經濟組織相對完善的條件下推行。

可見，就上述分類而言，越能保障農民權益，平衡各方收益的宅基地流轉模式，帶來的風險就越小;市場制比科層制帶來的風險要小。一般地，按風險由小到大依次為市場主導型、集體主導型、農民自發型和政府推動型。因此產生發達地區的農戶宅基地流轉在遠郊地區以售賣為主，近郊地區以出租為主;欠發達地區的農戶宅基地流轉在遠郊地區以出租為主，近郊地區以國家征收和買賣為主（郭貫成等，2014）。

四、 宅基地流轉的農戶風險意識

農戶的風險意識與響應，才是推行宅基地流轉的前提。作為經濟理性的小農，流轉意愿越強，流轉風險越小。彭長生（2013）在農民分化對農民宅基地流轉意愿的影響機制中，得出基于宅基地產權認知形成的價值認知和基于宅基地功能訴求形成的補償預期是影響農民宅基地流轉意愿的主要因素。胡方芳等（2014）研究發現，宅基地具有多重價值和功能，農戶是否流轉宅基地受宅基地的資產價值大小和社會保障功能替代程度之間的“理性”權衡;更重要的，農戶流轉意愿并非單純從經濟利用效益角度考量，還考慮農村風土人情等人文價值。因此在廣大欠發達地區，宅基地的居住保障功能和人文價值遠遠大于其經濟價值，農戶難以割舍土地，流轉意愿偏低。職業分化、非農收入、產權認知]、鄉土情結、養老需求、家庭供養系數、就業壓力、社會保障與房屋數量、借貸需求等內在因素，以及戶籍制度改革、流轉政策模式等外在因素顯著影響了農戶宅基地的流轉意愿決策（朱新華，2014）。在各項影響因子中，非農收入的影響強度較大;在不同類型的農戶中，資產均衡型農戶宅基地流轉意愿比例高于資產缺乏型農戶。但趙國玲等（2009）的研究結論則不同：純農業型流轉意愿較高，其流轉行為主要基于生存理性，希望通過流轉改變生存環境，并以出售或“以房換房”置換為主要流轉方式等。

隨著新生代農民工逐步成長，其流轉意愿也逐步得到重視。許恒周等（2013）研究表明，宅基地確權顯著影響新生代農民工宅基地退出意愿。相比第一代農民工更加關心宅基地的養老保障功能，為老有所歸留有空間，多伴寧愿空置農房和土地也不愿意流轉宅基地，宅基地確權與否對他們流轉決策影響不明顯;相反新后代農民工更加希望土地確權，以土地產權為抵押物獲得一筆啟動資金，以便能夠在城鎮安居和生活。

五、 宅基地流轉的風險管理

宅基地及其農房是億萬農民安身立命之所，體現鄉土風貌，因此農村宅基地流轉不應僅從資源效率上看待，還應該認識到宅基地的人文價值和保障價值，也即宅基地流轉不僅關系到農戶從農村居住方式到城市居住方式的轉變，還關系到從農村的生產方式到城市生產方式、農村生活方式到城市生活方式的轉變，這些變化都需要時間來調適。因此，農村宅基地流轉應該與宅基地的價值及其對農戶的重要性，以及經濟發展水平等相適應，穩步推進而不可操之過急（賀雪峰，2014）。

李瑞琴（2014）認為在流轉模式設計中，必須規范政府角色，保障農戶主體地位，發揮政府保駕護航的功能;并且宅基地流轉必須因地制宜，注重自然環境、民俗風情、文化與歷史遺產等有別于城市的無形資產，實施差異化的流轉保障、扶持政策，做到對流轉農戶家庭的合理補償。于建嶸等（2014）主張推動農村人口非農穩定就業、提升農戶人力資本水平、構建城鄉一體化的社會保障體系、建立健全農村社會組織、建立土地銀行或金融機構以弱化農民對宅基地的依賴;完善農村宅基地產權制度，完成集體土地確權登記發證，建立適應宅基地實際需求的產權安排，將土地需求由土地實體利用權利轉為土地收益權利以奠定合理流轉基礎。胡銀根等（2013）建議建立科學完善的拆遷補償機制，做好宅基地住房保障價值、生產要素價值、期權價值的測算，將更大比例的級差地租收益返還于土地的擁有者農村集體經濟組織和農民，加強對新安置點的選址、規劃，使其有利于農業生產生活、社會交往、精神文化建設以提升流轉收益;開展宅基地福利水平的評估，建立宅基地使用權流轉風險保障基金、強化農民職業技能培訓提升農民就業能力以防范可能的流轉風險。

六、 結語

宅基地制度改革機會與風險并行。宅基地使用權流轉既有助于宅基地使用權的利用效率，也有助于保障農民財產權益，但作為農民重要的生存資料，其市場化探索不可能一帆風順，也必然是一個循序漸進風險消化的過程。因此，一方面，我們不能因為制度改革具有風險就停滯改革，另一方面，我們也要對宅基地制度改革抱著審慎的態度（黨國英，2007）。現有關于流轉風險之辨、風險模式及農戶風險意識、風險管理的研究甚至辯析，為我們控制和防范宅基地流轉風險提供了豐富的支撐。同時也存在以下不足，需要進一步深入研究。

1. 流轉的風險模式有待進一步細化研究。首先，諸多利弊評價研究往往將宅基地流轉等同于宅基地出售、出租、入股、抵押等模式，但在農村土地制度改革創新中，不同的村莊整治模式孕育了豐富的宅基地流轉模式，需要進一步細化提煉，以便形成風險可控，可復制、可推廣的宅基地流轉改革成果。因此，相比于籠統的政策評價，今后或須更加注重針對不同流轉模式的風險評價。其次，無論是政府或市場主導的模式劃分，還是實體流轉或指標流轉的模式分類，盡管為我們抓住模式本質、推進相關探索提供了很好的指導，但框架性的原則或評價無法進一步指導各地探索實踐，如何在當前已有的經驗中，總結出很多具體的做法及其配套條件，如抵押、補償機制、參與方式等風險控制經驗在不同地方的實踐及其效果，或許將在今后更有意義。

2. 流轉的風險評估與防范機制仍需深入研究。當前的關鍵在于防患于未然，為政策探索鋪平道路。然而當前關于宅基地流轉風險的研究，多基于“一刀切”式的定性判斷，既缺乏針對具體流轉模式的系統風險評價，也忽視了風險的動態性，即風險會隨著政策的實施、環境的變化而演變。因此，系統建立關于宅基地流轉風險的評價方法，將有助于在政策探索前科學評判相關流轉模式的可行性，也將為政策實施后，及時掌握政策成效提供支撐。

3. 基于農戶利益視角的風險管理政策仍需具體化。無論是以人為本的發展理念，還是在當前社會風險與沖突日益增多的風險社會背景下，使宅基地流轉改革盡可能反應、滿足農戶意愿至關重要。然而，當前關于保護農戶權益的政策建議，如加強社會保障、提升人力資本等仍然較為宏觀，政策建議多寄希望于市場或政府兩端，卻忽視了農民，以及集體經濟組織在今后宅基地流轉中可能扮演的角色和作用。因此，全面研究基于農戶利益視角的風險管理政策的具體化制度化措施體系將具有重要的現實意義。

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基金項目：中國博士后科學基金面上項目“新型城鎮化中農村宅基地使用權流轉的社會風險預警研究”（項目號：2016M591321）;教育部人文社科青年基金項目“農戶宅基地產權認知、流轉心態與政府管控研究”（項目號：13YJC630180）;中央在京高校重大成果轉化項目“非首都核心功能疏解的用地規劃保障研究”。

作者簡介：嚴金明（1965-），男，漢族，江蘇省南通市人，中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博士后合作導師，長江學者，研究方向為土地規劃與管理、土地經濟與政策;吳明發（1977-），男，漢族，江西省南豐縣人，中國人民大學公共管理學院土地資源管理博士后，廣東海洋大學管理學院副教授，研究方向為土地經濟與政策;陳昊（1989-），男，漢族，江蘇省南通市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為土地管理與政策。

收稿日期：2017-03-13。