著力推動國際產能合作實現 “三個轉變”

吳澗生+金瑞庭

推動國際產能和裝備制造合作，是歷史新階段以開放促進發展的必由之路，既有利于頂住經濟下行壓力，實現中高速增長、邁向中高端水平，也有利于與全球經濟深度融合，是在更高層次上嵌入世界產業鏈條，實現優勢互補、合作發展的共贏之舉。當前，緊密結合“一帶一路”戰略，利用我國優勢產能，突出重點領域，推進國際產能和裝備制造合作，條件具備，機遇難得。這將為我國拓展發展新空間、打造增長新動力，推動國家戰略實施和經濟持續健康發展發揮重要作用。

推進國際產能合作的重點任務

當前和今后一個時期，我國推進國際產能合作應將周邊國家作為優先方向，將“一帶一路”沿線國家作為主要對象，抓住重點任務，合理有序推進。

一是推動能源資源產業合作。重點推動天然氣、石油、頁巖氣、煤炭、有色金屬等資源投資合作，積極開展能源資源上下游精深加工，延伸產業鏈，加強在周邊新興大國以及“一帶一路”沿線國家布局新能源研發和產業基地。二是推動勞動密集型產業合作。發揮輕工紡織業國際競爭力較強的優勢，依托當地畜牧業和農產品等資源建立加工廠，重點投資化纖、棉紡織、毛紡織、絲綢、紡織品以及印染業等輕紡行業項目，形成上下游配套、集群式發展的輕紡產品加工基地。三是推動資本密集型產業合作。推動石油、化工、冶金、機械制造等重點行業的企業“走出去”開展產能合作，在市場需求大、資源條件好且配套能力強的重點國家建設鋼鐵生產基地，開展銅、鉛、鋅、鋁等有色金屬冶煉和深加工，有序建設石化、化肥、煤化工等生產線及開展上下游精加工參與。四是推動技術密集型產業合作。擴大與周邊新興大國和“一帶一路”沿線國家在高鐵、核電等領域務實合作。加強技術密集型產業的全產業鏈合作，按照產品→標準→技術→資本→服務“走出去”的實施路徑，構建“以我為主”的產業生態鏈。大力創新投融資方式，對于能源自然資源豐富但資金實力相對薄弱的國家，探索推行“高鐵”（或核電等）換“資源”的靈活方式加以推動。積極發展物流產業，加快構建便捷高效的陸上運輸大通道、安全經濟的海上運輸大通道、快捷暢達的空中運輸大通道。

同時，應將歐洲和非洲部分片區、美洲和拉美片區以及日韓澳洲片區作為國際產能合作的拓展延伸方向。一是推動第三方市場合作。我國的產能優勢、資金優勢同歐美等發達經濟體的技術優勢、品牌優勢相結合，共同開拓第三方市場，可實現多方共贏。二是推動科技領域合作。創新科技合作新機制，通過與發達國家進行合作研究、委托研發和聯合開發等方式，加快實現重大關鍵技術突破。加強信息通信、裝備制造、電子信息等重點領域合作，推進先進技術及科技成果引進、輸出和轉化。積極與發達國家共建產業技術研究院、企業技術中心、實驗室等研發機構，注重推進“產學研”有機融合。

推進國際產能合作的具體對策

當前和今后一個時期，要牢固樹立和深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，積極適應、把握和引領經濟發展新常態，緊扣“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶等國家戰略，在堅持互利共贏、義利并舉、開放包容的同時，更加注重政府推動、企業主導、商業原則和風險可控，更加注重將國際產能合作與國內產業轉型升級相結合，以基礎設施聯通合作為先導，以冶金、建材、鐵路、電力、化工、汽車等行業領域合作為重點，以金融、科技和人才服務合作為支撐，積極探索創新對外合作機制和模式，將我國的產能、資本、技術、服務、人才等優勢和相關國家的發展需求有效對接，著力推動國際產能合作實現以下“三個轉變”：

一是固本強基，著力推動國際產能合作由“虛”向“實”轉變。實現這一轉變，具體要做好四個方面工作：

目標制定宜低不宜高，重在務實合理。要充分考慮當前開展國際產能合作的制約條件、東道國的合作潛力以及未來合作可能存在的不可預知性等因素，將階段性目標寧可設定得低一點，力求務實合理，不宜好高騖遠、急功近利。

項目推進宜穩不宜急，重在落地生效。抓緊編制國別產能合作規劃，以相關規劃和政策為導向，按照“建立合作機制、對接項目清單、明確融資安排、促成早期收獲”的要求，把握重大項目推進的時機和條件，推動重點項目落地，切忌操之過急或揠苗助長，著力打造可復制、可推廣的雙邊產能合作樣板。

境外產業園區建設宜細不宜粗，重在互利互惠。推動境外產業園區建設，借鑒國內外成功模式和經驗，深入分析勞動密集型、資本密集型和技術密集型等不同行業在境外構建產業鏈的過程中可能面臨的供需矛盾、資源錯配、標準困境、法律沖突以及制度“黑箱”等突出問題，以合作方產業銜接和互補需求為牽引，堅持合作共贏、共同發展。

風險預警宜早不宜遲，重在防范化解。對可能產生的潛在風險要堅持預防為主，將預警預報機制變事后處理為事前防范化解，最大限度地避免矛盾風險轉化升級。國家層面的管理部門要對敏感國家、敏感區域以及敏感項目進行集中摸底排查，及時發布風險提示等動態信息，減少信息不對稱帶來的利益損失。

二是立柱架梁，著力推動國際產能合作由非機制化向機制化轉變。實現這一轉變，要做好三個方面工作：

注重發揮高層外交的統領作用。推進國際產能合作，要利用好高層外交的統領作用，加快建立常態化的雙多邊國家領導人會晤機制，不斷強化相關合作機制和政策溝通平臺，增信釋疑、求同存異、形成共識，尋求合作利益的最大公約數。

注重發揮各類合作機制的協同聯動作用。建立涵蓋政府、企業、中介、行業組織、N G O等的立體式合作機制，為開展經貿投資產業合作“保駕護航”。加快與相關國家和地區商簽雙邊投資協定，積極實施自由貿易區戰略，充分發揮貿易監管制度、投資管理模式、金融創新制度以及政府事中事后監管制度等的示范引領作用，使資本、技術、標準、服務、商品、人員走出去，加速形成“正溢出效應”，為國際產能合作提供有效的機制支撐。

注重加強合作模式創新和機制功能建設。構建國際產能合作的分工協調機制。加快構建高端人才引進和培養機制，創設“國際產能合作創新人才交流平臺”。創新合作模式，打造具有國際水準的境外“中國企業集群”和“中國產業基地”。借鑒國際慣例和法律規范，積極推動各類雙多邊的談話、聲明、備忘錄、合作協議等上升到具有法律效力的層面，逐步建立起國際產能合作的長效機制。

三是厚植優勢，著力推動國際產能合作由低標準向高標準轉變。具體要搞好三個注重：注重方案頂層設計的高標準。要堅持高標準、高效率、高要求，通過編制合作規劃以摸清合作需求潛力、明確合作具體目標，統籌考慮雙邊合作的基礎、平臺、優勢產業、投資項目以及政策保障等重點問題，使規劃方案能夠有效發揮引領、導向和約束作用。

注重經濟綜合治理的高標準。積極構建符合國際規范的高標準融資體系，逐步建立和完善包括政策性金融、商業資本和政府補貼等在內的綜合性產業“走出去”金融支持體系。積極與合作對象國商簽既符合各自需要、又能夠發揮促進帶動作用的高水平雙邊投資協定和自由貿易協定，為產能合作提供穩定、可預期的政策環境。加強國際產能合作和國內產業轉型升級的協同推進，不斷培育和提升我國企業在全球范圍內配置資源要素的能力。

注重政策措施保障的高標準。國際產能合作的具體模式既要符合各自發展的實際需要，也要符合國際慣例和標準，確保合作利益的共享性和合理性。在堅持產能合作高標準的同時，要積極推動相關合作規則、合作平臺及合作模式換擋升級，不斷擴大宏微觀政策的疊加效應，使相關配套政策體系對國際產能合作的支持保障作用最大化。

（作者單位：國家發展改革委對外經濟研究所）