簡論人民政協民主監督的四個本質特征

江遠華

【摘要】人民政協民主監督是我國一項重要國家制度，具有“權源”的制度性、“主體”的組織性、“客體”的政治性和“效果”的權威性四個本質特征。

【關鍵詞】人民政協；民主監督；本質特征

所謂人民政協民主監督，它是我國一項重要國家制度，是參加人民政協的各政黨、團體、人士為防止權力行使者越限違規后偏離正常軌道而以人民政協組織為依托、按照政協章程、通過提出意見、批評、建議的方式進行的干預措施，具有制度性、組織性、政治性、權威性四大本質特征。

一、制度性特征

監督作為政治制度，其本質是一種權力，即政治上的強制力量和職權上的影響、支配力量。從監督的“權源”看，配置監督權是為了使國家正常有序運行而設計的一項重要國家制度。

政協民主監督的“權源”：一是國家憲法規定：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”Ⅲ這些規定自然包含對人民政協“民主監督”職能的規定。因此政協民主監督是國家憲法層面制度安排。二是政協章程規定：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。”“主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。”“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。”從政協章程這些“規定”可知，民主監督是人民政協重要組織規程和辦事制度之一。三是中央文件規定：“人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。對于我們黨來說，更加需要接受來自各個方面的監督。”從中央文件“規定”看，是重申并強調了人民政協民主監督是我國一項重要國家制度。當然作為一項重要國家制度，還應該使相關“規定”更加規范化、程序化、細密化、可操作化，避免隨意性、伸縮性，才能使政協民主監督職能發揮得更好，讓人民更滿意。

二、組織性特征

辯證系統觀認為，一個系統（組織）是由若干要素構成的，但系統的功能不等于要素功能的簡單相加，若一個系統的要素間比例恰當、秩序合理、結合形式適當，那么其整體功能不僅在量上要遠大于單個要素功能的簡單相加，而且在質上也與單個要素功能的簡單相加迥然不同。恩格斯《反杜林論》對此有精彩論述：“兩個馬木留克兵絕對能打贏三個法國兵，一百個法國兵與一百個馬木留克兵勢均力敵，三百個法國兵大都能戰勝三百個馬木留克兵，而一千個法國兵則總能打敗一千五百個馬木留克兵。，”之所以隨著數量的增加，騎術劍術不精但有紀律的法國兵總能打敗騎術劍術精湛但紀律差的馬木留克兵，就是因為在用兵時比例恰當、秩序合理、結合形式適當即組織性強的一方能夠形成單個要素功能的簡單相加所不具備的神奇的“合力”。

從監督“主體”看，人民政協不單具有得天獨厚“人才優勢”，更具有實實在在“組織優勢”即政協民主監督具有顯著組織性特征：一是監督以政協組織為“依托”。中央政協工作《意見》指出：人民政協民主監督“主要形式”有：政協全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關報告等。可見政協民主監督具有很強組織性，絕非隨意散漫的。二是監督以黨派團體為“載體”。參加人民政協的各黨派、團體、界別等是由某方面、某領域部分群眾的“代表”組成的“組織”，其活動具有天然的“組織性”即具有就其所代表的方面與領域的相關問題進行群策群力、合作共商的“本能”。三是監督以調研課題為“聚合”。政協的調研活動，常常以課題為“抓手”，“聚合”起若干調研人員，以形成“組織性”優勢。

三、政治性特征

馬克思主義認為，政治是經濟的集中表現，是建立在一定經濟基礎之上并為其服務的上層建筑。從根本上說，政治就是圍繞人們之間利益關系尤其經濟利益關系展開的各種活動。我國是社會主義國家，政黨、政府、團體的政治活動，都必須以維護、增進人民根本利益為出發點和落腳點。因此從監督的“客體”看，政協民主監督的主要職責就是監察相關決策者、執行者的實際活動是否偏離了“人民根本利益”，如發現有所偏離，就須督促其糾正。

政協民主監督是對“事關國計民生的重大問題即關系人民重大利益問題”的監督，因而是“政治監督”。根據中央政協工作《意見》，其主要體現：一是監督“國家憲法、法律和法規的實施”。憲法、法律和法規是維護人民根本利益的“行為準則”。如有人在施政過程中違背“行為準則”，必定損害人民根本利益，因而必須及時加以監察并督促其糾正。二是監督“重大方針政策的貫徹執行”。方針政策是黨和國家在一定歷史時期為實現人民根本利益而制定的指導原則和行為準則。要使之得到切實“貫徹執行”，就須強化監督，絕不能讓“歪嘴和尚”把“經念歪了”。三是監督“國家機關及其工作人員的工作”。國家機關及其工作人員的工作就是為人民服務，任何違規違紀甚至違法行為都必定損害人民根本利益，因而必須強化監督。四是監督“參加政協的單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況”。任何參加政協的單位和個人，只有按照政協的組織規程和辦事規則活動，并切實執行經過會議討論通過的決定，才能履行好職能職責，從而也才能做到維護和增進人民根本利益。

四、權威性特征

關于政協工作的《意見》指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”可見選舉民主和協商民主是兩種民主形式，也是兩種監督形式即權力監督與權威監督。人民政協政治協商與民主監督是不可分的，政治協商過程，也是民主監督過程。有論者提出賦予政協民主監督如同人大那樣的“權力”，并認為唯如此方可彰顯政協民主監督“效果”。這其實是把“權力監督”與“權威監督”混為一談了。因為“權力監督”重在“強制”，被監督者的服從有可能是出于被迫即“口服”而未必“心服”；而“權威監督”則重在“信服”，被監督者的服從是出于“心服”。政協民主監督，其職能職責就是通過權威監督，使被監督者“信服”與“心服”。因此兩種監督互為補充、相得益彰，正是我國政治制度設計之巧妙、之特色、之優勢。

從監督“效果”看，政協民主監督的權威性體現在：一是監督“主體”的精英性。人民政協自成立之日起，就有一個優良傳統：在各級政協組織中，總是匯聚著各界精英和人才，使政協具有知識密集、智慧密集和專業密集的“天然”優勢。因此一直以來各級政協組織總能提出許多獨具慧眼、真知灼見的意見、建議和批評，使被監督者不得不“信服”與“心服”。二是監督“活動”的組織性。政協組織所提的意見、建議、批評，一般是在較高組織化基礎上實現的，即一般是由政協組織出面組成課題組深入群眾、深入實際調查，然后再進行交流、討論、集中、提煉，是在集中群眾和各方面“專家”智慧基礎上形成的，因而具有很強的權威性。