基于內部控制視角的地方政府性債務風險評價研究

徐國偉+宋常

摘要：我國地方政府性債務的風險評估問題是當前債務管理中亟待解決的主要問題之一，已有部分學者探討建立地方政府性債務的風險評價模型，但大多缺乏有力的理論基礎支撐，且風險評估的維度不甚全面。針對目前我國地方政府性債務管理權責不清、風險意識淡薄、監管機制不完善等問題，文章結合內部控制理論及其實踐應用，基于內部控制的風險管理本質，以內部控制框架為支撐，使用專家評判法和熵值法，嘗試構建地方政府性債務風險評價機制，并據以評估和預警債務風險，探尋追蹤具體的風險源，以期為我國地方政府性債務的風險評價與控制提供有益的借鑒及參考。

關鍵詞：地方政府性債務;風險評價;內部控制

一、 引言

2011年，全國地方政府性債務專項審計顯示：截至2010年底，全國地方政府性債務余額共計107 174.91億元，占當年GDP的1/4，超過當年全國財政總收入 。2014年，為積極控制和化解地方政府性債務風險，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求測算債務相關指標，評估地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行預警。黨的十八屆三中全會和中央經濟工作會議提出，應“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”、“著力防控債務風險”。

相關法規及政策的出臺已凸顯出當前建立我國地方政府性債務風險評價機制的緊迫性，但由于相關數據及信息披露有限，我國地方政府性債務的風險量化和預警研究尚未得到深入開展，目前針對地方政府性債務風險評價問題的研究主要有：裴育、歐陽華生（2007）從理論高度闡述了我國地方政府性債務風險預警機制的目標及其構建;許爭、戚新（2013）、倪筱楠等（2014）、朱文蔚、陳勇（2015）則依照債務資金流向，從借、用、還三個環節依次選取風險衡量指標，構建地方政府性債務的風險評價機制 ;繆小林、伏潤民（2012）按照地方政府性債務的內部結構風險和外部負擔風險分類，討論了風險指標的選取，并利用HP濾波分析判斷了債務風險的長期波動趨勢 ;陳夢秋、宋良榮（2013）嘗試為地方財政編制資產負債表，并據此從靜態、動態兩個維度選取風險評價指標，構建債務風險評價指標體系 ;郭宇、莊亞明（2014）基于系統工程論，通過社會經濟、舉債程度和償債能力三個子系統構建了風險系統的多層次預警指標體系和機制。

雖然國內學者從不同角度嘗試探討了我國地方政府性債務的風險測算和評價方法，但仍存在一些問題：首先，缺乏必要的理論基礎及依據。多數研究對指標的選取設置沒有進行充分論證，注重實踐應用而忽視了理論研究，理論基礎的薄弱導致債務風險評價體系的科學性受到影響;其次，所建立的風險評價指標體系相對狹隘。多數指標體系不能全面反映與債務風險相關的各項因素，偏重個人主觀經驗，缺乏對我國地方政府性債務發展歷程和特有背景的客觀考量。因此，找到一種科學合理的理論作為基礎及依據，結合我國特有的地方政府性債務特征與制度背景，構建一套客觀全面的風險評價機制成為亟需，也是本文的主要研究目的。

二、 地方政府性債務的風險特征及內部控制的適用性

當前，我國地方政府性債務主要存在以下特征：

首先，主體多元，管理權責不清。在目前的地方政府性債務體系中，舉債主體包括融資平臺公司、地方政府部門及機構、經費補助事業單位等，債務監管主體包括財政、審計、貸款銀行等部門。但在諸多的參與主體中，作為主要監管部門的地方財政只能掌控部分債務，絕大多數存在于融資平臺公司和其他政府部門的債務由各單位獨自管理，其來源渠道復雜，投資方向多樣，財政部門難以對該部分債務實施統一有效的直接監管。這種復雜多元的系統使債務的借、用、還被隔絕于不同主體而難以明確權責，在面臨債務風險時不能及時采取控制措施，增加了債務風險向財政風險甚至金融風險轉化的可能性。

其次，“重借輕還”，風險意識淡薄。由于債務償還期限通常大于領導干部換屆周期，上界地方政府舉借的債務常常由下屆地方政府承擔償還，而當本級政府面臨債務償還危機時，最終會由上級政府“買單”，這種舉借權力與償還責任上的時空分離，導致地方政府管理人員的風險意識相對淡薄，極易出現過度舉債行為。此外，我國的政治文化背景和不盡完善的干部考核機制使得部分地方政府在舉借債務時，考慮的不是長遠發展戰略和財政承債能力，而是短期經濟效益及“形象工程”。淡薄的風險意識和“重借輕還”的管理態度無疑加重了地方債務負擔及債務風險爆發的可能性。

最后，機制缺失，監管乏力。監管機制的缺失，首先表現在債務的計量管理基礎薄弱。目前，全國地方政府性債務尚未形成統一的統計系統和信息反饋路徑，信息分散、統計不準確、反饋不及時都增加了債務管理的難度，降低了債務管理的精度，使得大量透明度差的隱性債務游離于地方財政和人大的監管之外。其次在于缺少統一的風險控制機制。我國至今尚未建立起統一的債務風險評價和預警機制，難以對整個債務系統實施全面的風險預警和控制，這是債務監管面臨的突出問題。

內部控制理論自18世紀產業革命后，伴隨企業實踐發展至今，內部控制的具體目標也由最早的保障財物安全和信息真實，擴展至經營效率以及戰略正確性，以風險管理為起點的內部控制，逐步成為現代公司治理中的重要組成部分。針對前述我國地方政府性債務存在的管理權責不清、風險意識淡薄、風險控制機制缺失等特征及問題，內部控制恰好是一種在多環節系統中分配權責、實施監督的有效管理機制，有利于克服債務管理中的權責不清;同時，作為風險管理中的重要機制，內部控制能夠有效增強地方政府的風險意識，促使其著眼于長期發展，立足戰略層面對債務進行科學規劃和管理 ;風險控制方面，內部控制是一種主動的風險應對機制，可以融入到日常管理中，在事前、事中、事后對組織實施連環不間斷的動態管理過程，可以有效彌補風險控制機制缺失問題。

此外，內部控制在行政管理及國家治理中的實踐應用也較為普遍。諸多學者認為內部控制能夠保證政府有效履行公共受托責任，對于提升單位管理和國家治理水平都具有重要意義 。也有學者進一步探討了內部控制在地方政府性債務管理中的應用邏輯、作用機理和面臨困境 ，并嘗試將內部控制理論與地方政府性債務風險防范問題相結合，探討基于內部控制的債務風險防范方法 ，但內部控制在地方政府性債務風險管理中的實踐應用尚未有學者展開進一步的討論。

三、 地方政府性債務風險評價機制的構建

1. 風險指標的選取設定。COSO在《內部控制整體框架》中指出，內部控制系統由相互關聯的五項要素組成，分別是控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督，它們相互聯系，又分別適用于特定目標類別，共同構成能夠對環境變化連續反應的一個整體。本文基于該五項要素構建了債務風險評價的基本框架，結合我國地方政府性債務有限可得的數據資料，共設置了16項風險評價指標，構建風險評價指標體系，如表1所示。

（1）控制環境。結合COSO內控整體框架，本文將控制環境設定為債務運行的經濟基礎和財政基礎，從經濟和財政兩大視角出發，為控制環境選取了七項評價指標。經濟基礎方面，參考黃運（2002）;肖紅葉等（2007）;郭玉清等（2015）的研究成果，選取地方“GDP增長率”和“人均GDP”衡量經濟發展水平，用“第三產業增加值GDP占比”和“商品出口額GDP占比”反映經濟發展結構。財政基礎方面，選取“地方財政收入”和“財政收入支出比”衡量地方政府財力及其流動性，用“財政支出貢獻率”（財政支出/GDP）反映地區經濟對財政支出的依賴度，以反應經濟發展的可持續性。

（2）風險評估。風險評估要素旨在識別和分析系統活動中與實現組織目標相關的風險，以合理確定風險對策。參考黃燕芬、鄔拉（2011）;繆小林、伏潤民（2012）等人對我國地方政府性債務所面臨風險的分析及研究，本文將風險評估要素分為規模風險、結構風險和運行風險三類，分別設置風險評價指標，以求全面識別和評估風險。

規模風險即債務總量超過地區經濟承載能力，導致債務無法按期償還所帶來的風險，本文從當前規模和發展速度兩個角度評估，使用“債務率”（年末債務余額/當年綜合財力）和“負債率”（年末債務余額/GDP）兩項國際通用指標衡量債務的相對規模，用“債務增速與GDP增速比”衡量債務相對發展速度。結構風險指標參考繆小林、伏潤民（2012）的研究成果，選取“擔保債務風險”（年末擔保債務余額/財政收入）、“逾期債務率”（年末逾期債務額/年末債務余額）兩項指標組成對結構風險的評估，其中，“擔保債務風險”反映地方政府的或有債務風險，“逾期債務率”反映地方政府當前積累的信用違約風險狀況。運行風險選取“債務依存度”（當年新增債務額/財政支出）衡量，反映財政支出對債務資金的依賴性。

（3）控制活動。本文參考2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》以及財政部相關規定，對各地區的政府性債務相關管理制度和風險控制措施進行評估，我們選用各地區在2013年政府性債務審計公告中披露的地區債務管理制度數量作為對該要素的評估，設置“債務管理制度”指標，制度數量和涉及內容越全面，債務風險發生的可能性越小。

（4）信息與溝通。在地方政府性債務的風險評價體系中，地方政府應及時收集與傳遞有關債務規模、來源、當前使用情況、償還情況、政府承債能力、可能面臨風險等的信息。本文借鑒上海財經大學公共經濟與管理學院研究團隊依據各地信息公開申請、網絡、出版物等渠道，搜集相關信息制定發布的“財政透明度指數”來衡量地方政府性債務信息與溝通指標，完善的信息披露可以形成有效的外部約束機制，降低債務風險。

（5）監督。本文將監督要素設定為以控制債務風險為目的，對債務資金運行有效性進行的監督評價活動。本文從審計視角出發，評估地方政府性債務的監督要素，并借鑒朱榮（2014） 的研究方法，用各地政府性債務審計公告中披露的審計查處違規金額數量衡量“審計執行力度”，查處金額越大，表明審計執行力度越大，監督作用越強。

2. 風險評價指標體系的建立。由于表1所列指標的量綱和數量級存在差異，考慮我國相關數據獲取困難，樣本量有限等因素，本文選取均值法對指標進行無量綱化處理，并對負向指標取倒數，得到各指標最終的評價值，將其調整到方向一致可加總的狀態，使得債務風險越大，最終評分越大。

對于指標權重的確認，本文采用專家評判法和熵值法分別為主因子和次因子賦權。通過向業內專家發放調查問卷的方式，獲得主因子指標的重要性判斷矩陣，通過一致性檢驗后，確定主因子權重。本文手工整理了2013年全國地方政府性債務專項審計結果，即30個省（自治區、直轄市）和3個計劃單列市的債務審計公告及其相應年份的統計年鑒，剔除數據缺失的樣本，最后得到了27個地區2012年末次因子指標的相關數據，考慮樣本數量能夠滿足客觀賦權法的計算要求，因此采用熵值法計算次因子指標權重。最終得到風險評價指標體系的權重分布，如表1各指標后括號內數值所示。基于地區i第j項指標的評分和權重分布，測算其政府性債務的總體風險：

由此得到相關地區的政府性債務風險評分，分值越大，地方政府性債務風險越大。同時，根據本文所構建的風險評價機制得到債務風險最終評分，可以追溯定位關鍵風險點，找到“五要素”中具體薄弱環節所在，為后續風險管理和相關措施改善提供有效參考和指引。

四、 結論

本文以內部控制理論為基礎及依據，結合我國地方政府性債務的風險特征及制度背景，探討了內部控制理論在地方政府性債務風險管理中的適用性。內部控制的風險管理本質為其在地方政府性債務風險評價中的應用奠定了較合理的理論邏輯和實踐基礎;同時，內部控制理論的應用也有利于解決當前債務風險評價模型普遍缺乏理論依據的問題。本文從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督等多維度出發，構建了涵蓋經濟基礎、財政基礎、規模風險、結構風險、運行風險等方面的地方政府性債務風險評價機制，為我國地方政府性債務的風險評價與預警、控制及管理提供有益的借鑒及參考。

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基金項目：國家社會科學基金重點項目“基于風險防范的地方政府性債務審計研究”（項目號：14AGL008）。

作者簡介：宋常（1965-），男，漢族，安徽省舒城縣人，中國人民大學商學院教授、博士生導師、博士后合作導師，研究方向為資本市場、審計理論;徐國偉（1991-），女，漢族，山東省泰安市人，中國人民大學商學院博士生，研究方向為公司金融、審計。

收稿日期：2017-03-18。