落實新理念 實現新目標

2017年1月12日，國務院辦公廳印發了《安全生產“十三五”規劃》。這是繼中共中央、國務院印發《關于推進安全生產領域改革發展的意見》之后安全生產領域的又一件大事，也是從事安全生產的科技工作者更好服務于國家安全生產工作的方向指引。

2017年1月12日，國務院辦公廳印發了《安全生產“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。這是繼中共中央、國務院印發《關于推進安全生產領域改革發展的意見》之后，安全生產領域的又一件大事，也是我們安全生產科技工作者更好服務于國家安全生產工作的方向指引。

《規劃》在總體結構上延用以往安全生產規劃的普遍結構，分為面臨的形勢，指導思想、基本原則和規劃目標，主要任務，重點工程，規劃實施保障等五大部分。但在主要內容上，《規劃》給人耳目一新的感受，分析了新的發展形勢，確立了新的發展理念，明確了新的奮斗目標，提出了新的任務舉措，完善了新的保障措施。

新的發展形勢

進入“四期疊加”的新階段

《規劃》開篇簡要總結了安全生產工作取得的新進展，全面深入分析了安全生產宏觀與微觀層面面臨的新挑戰，科學精準把握了黨中央國務院空前重視、經濟發展提質增效、全社會普遍關注等給安全生產帶來的新機遇。總結起來，“十三五”時期，我國安全生產進入“四期疊加”的新階段。

大有可為的戰略期

主要是“四個全面”戰略構想明確了安全發展的動力和目標，無論是全面建成小康社會、全面深化改革，還是全面依法治國、全面從嚴治黨，都有利于推進安全生產治理體系和治理能力現代化，加快形成科學有效的安全生產社會共治模式。

深度調整的轉型期

安全生產與經濟社會發展密切相關，經濟社會發展新常態使安全發展條件發生深刻變化。經濟增速換擋不失勢，經濟產業結構調整升級，有利于提升安全生產整體保障能力，但高危行業比重大，粗放的發展方式短期難以根本轉變。新型城鎮化推進及農業轉移人口就業帶來風險局部集聚，人員安全素質短期內難以快速提升，安全管控難度大。

治本攻堅的關鍵期

從事故演化規律看，事故總量仍然較大，下降幅度趨緩，攻堅任務依然艱巨。行業和地區的綜合安全水平改善幅度有所減小，有些行業或地區可能會出現反彈。職業病人員數量和工作場所傷殘人數會有所上升，逐步成為社會關注的重點。重特大事故發生概率仍較高，分布范圍更為廣泛，遏制難度增加。安全生產存量風險和增量風險交織并存、錯綜復雜，事故呈現誘因多樣化、類型復合化、波及范圍擴大化和社會影響持久化的特點。

變革發展的創新期

目前，制約安全生產的深層次矛盾亟待解決，迫切需要從思想理念、體制機制、政策手段、工具方法等方面進行變革、進行創新。例如，如何解決安全生產治理結構優化存在的制度性障礙、企業自主主動改善安全生產意愿不高、安全生產新生風險應對能力不強、安全生產科技成果轉化能力欠缺、安全文化建設布局和結構不盡合理、政府總體調控宏觀引領作用發揮不足等問題。

新的發展理念

堅守紅線 推動安全發展

黨的十八大之后，習近平總書記明確提出并一再強調，發展決不能以犧牲安全為代價，這是一條不可逾越的紅線。《規劃》在“指導思想”中將之凝練歸納為“安全發展”，予以突出和強調，并將之作為貫穿《規劃》全部內容的主線，作為指導我國安全生產工作的大方向、大邏輯。個人理解，這主要包括三層含義。

安全發展是一種發展理念

理念的轉換反映的是發展觀的進步。就當代中國發展實踐來說，中國社會的發展應當涵蓋安全保障能力的發展，再不能以浪費資源、破壞環境、損害勞動者生命安全和身體健康為代價，而是要實現安全與質量、效益、速度相統一，確保人民群眾平安幸福地享有經濟發展和社會進步成果。如果發展不能給社會公眾帶來基于安全的效益，發展成果是以人民群眾的生命財產權利為代價，這樣的發展不僅不會得到社會的認同與人民群眾的支持，還會導致發展合法性的喪失。

安全發展是一種發展戰略

社會發展理論表明，在不同的發展階段和同一發展階段內不同的具體階段，勢必有不同的發展重點，以及由此而形成的發展戰略。安全發展就是要堅守發展決不能以犧牲安全為代價的紅線意識，把讓人民群眾過上更有尊嚴、更加幸福的生活作為重要著力點，通過科技進步、產業升級、制度創新、文化支撐，把安全發展體現在發展的實踐中、貫穿于發展的全過程。

安全發展是一種發展模式

不同產業形態其產業內在安全性是不同的，服務業的安全性肯定高于制造業，現代服務業的產業安全性又大大高于傳統服務業。安全發展從產業角度講，就是盡可能選擇內在安全性高的產業。因而，安全發展就是要通過產業形態權重的變遷、產業結構的升級轉換和產業政策的調整引導，將存在和可能發生威脅、隱患、危險的發展行為與發展方式從產業源頭上予以遏制與消除，從而實現發展方式與發展過程的本質安全。

新的奮斗目標 全面建成小康社會 提升安全生產整體水平

“十三五”時期是全面建成小康社會、實現我們黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標的決勝階段。安全生產事關人民群眾福祉，事關經濟社會發展大局，是全面建成小康社會的應有之義，也是構建安全保障型社會，全面建成小康社會的重要內容。《規劃》把為全面建成小康社會提供安全保障，作為“十三五”時期安全生產工作的出發點和落腳點，深入分析了全面建成小康社會對安全生產的內在要求、具體表征，提出了安全生產總體水平與全面建成小康社會目標相適應的總體目標。

如何界定安全生產總體水平與全面建成小康社會目標相適應？個人理解，《規劃》將其總結為兩個方面：一是軟的方面，即安全生產的整體環境，包括安全生產理論體系更加完善、安全生產責任體系更加嚴密、安全監管體制機制基本成熟、安全生產法律法規標準體系更加健全、全社會安全文明程度明顯提升；二是硬的方面，即具體的事故指標，包括事故總量顯著減少、重特大事故得到有效遏制、職業病危害防治取得積極進展。

《規劃》圍繞為全面建成小康社會創造安全生產環境的總體任務和防范遏制重特大事故的中心目標，提出9項具體指標，分為3類：一是為推動實現安全生產總體狀況好轉，設置了億元國內生產總值生產安全事故死亡率、生產安全事故起數、生產安全事故死亡人數等3項總體指標。二是為進一步遏制重特大事故發生數量和危害后果，設置重特大事故起數、重特大事故死亡人數等2項指標。三是為突出事故防范重點行業領域，設置工礦商貿就業人員十萬人生產安全事故死亡率、煤礦百萬噸死亡率、營運車輛萬車死亡率、萬臺特種設備死亡人數等4項指標。

新的任務舉措 強化基層基礎

有效遏制重特大事故

當前，重特大事故多發，給人民群眾生命財產安全造成重大損失，也給人民群眾安全感受帶來極大沖擊。習近平總書記多次強調，要加強基層執法能力和安全基礎建設，堅決遏制重特大生產安全事故發生。強化安全生產基層基礎，一方面落實安全生產工作的責任，另一方面提高事故防范水平，包括人的安全素質、企業的安全生產條件等。正如習近平總書記強調的那樣，必須加強基礎建設，從最基礎的地方做起，實現人員素質、設施保障、技術應用的整體協調。

圍繞強化安全生產基層基礎，《規劃》提出了構建更加嚴密的責任體系、強化安全生產依法治理、推進職業病危害源頭治理、提高應急救援處置效能等7大任務；實施監管監察能力建設、風險防控能力建設、職業病危害治理能力建設、應急救援能力建設等8大類重點工程。與以往相比，《規劃》兩大創新讓我作為公共安全，包括安全生產的科技工作者，感到很振奮、很欣慰。

更加注重發揮科技引領支撐作用

《規劃》強調發揮科學技術的保障作用，推進科技支撐、應急救援和宣教培訓等體系建設，在主要任務中設置了“強化安全科技引領保障”專章和“安全生產科技研發重點方向”“安全生產工藝技術推廣重點”兩個專欄，明確安全科技研發和成果轉化推進重點，提出建立政府、企業、社會多方參與的安全技術研發體系，在礦山、危險化學品等高危行業領域實施“機械化換人、自動化減人”，減少危險崗位人員數量和人員操作。

為深入實施“互聯網+”戰略，《規劃》提出推進信息技術與安全生產的深度融合，統一安全生產信息化標準，完善安全生產信息基礎設施和網絡系統，構建國家、省、市、縣四級重大危險源管理體系，提升重大危險源監測、隱患排查、風險管控、應急處置等預警監控能力。

在重點工程中，《規劃》明確實施信息預警監控能力和科技支撐能力建設工程，建設全國安全生產信息大數據平臺，推動礦山等高危行業企業建設安全生產數據采集上報與信息管理系統，改造升級在線監測監控系統；建設完善國家礦山、危險化學品、職業病危害、城市安全、應急救援等行業領域重大事故防控技術支撐基地，建設具備宣傳教育、實操實訓、預測預警、檢測檢驗和應急救援功能的省級綜合技術支撐基地。科技創新是國家發展戰略，實施科技創新驅動是應對挑戰、實現可持續發展的戰略選擇，也是實現安全發展的必經之路。

更加突出城市公共安全治理

目前，我國正處于有史以來規模最大、速度最快的城市化進程中。從1978年到2014年，城市化率平均每年提高1個百分點，城市常住人口由1.7億人擴大到7.5億人。隨著城市規模持續擴張，城市結構日趨復雜，城市安全生產面臨的挑戰日益嚴峻，威脅城市正常運轉及經濟社會發展的各類公共安全問題頻繁發生。

據統計，2000年以來，特大事故發生在城市的比例約為53.4%；2010年以來，一次死亡100人以上的重特大事故發生在城市的比例為75%。城市發生重特大事故，不僅僅造成重大人員傷亡和財產損失，更容易引發社會不穩定事件。

為此，《規劃》在明確重點行業防范重特大事故舉措中，單設“城市運行安全”專節，從規劃、設計、建設、運行、保障等方面提出了具體措施，要求統籌城市地上地下建設規劃，落實安全保障條件，加強對城市隱蔽性設施、地上地下管廊、渣土消納場等的監測監控，開展隱患綜合治理。提出要實施城市安全風險源普查，提高基礎設施配置安全標準，加強重點設施的檢測維護和人員密集場所安全監管，建立大型工程安全技術風險防控機制。

《規劃》在重點工程中明確實施城市安全能力建設工程，提出實施危險化學品和化工企業生產、倉儲安全搬遷，到2020年，現有位于城鎮內人口密集區域的危險化學品生產企業全部啟動搬遷改造。建設城市安全運行數據綜合管理系統，實施區域火災隱患綜合治理。完善城鎮建成區消防站、消防裝備、市政消火栓等基礎設施。以上措施，抓住了事故防控的薄弱環節和重點領域，適應了當前重特大事故防控的需要，也符合廣大群眾的基本訴求。

新的保障措施

完善政策保障體系 健全工作機制

《規劃》編制得再好，關鍵還在于實施。《規劃》在實施保障部分，首次提出“五到位”，即推動生產經營單位安全生產主體責任到位、安全投入到位、安全培訓到位、安全管理到位、應急救援到位；首次提出積極營造有利于各類投資主體公平有序競爭的安全投入環境，促進安全生產優勢要素合理流動和有效配置；首次提出發揮各級安全生產委員會協調作用，及時掌握本地區規劃目標和任務完成進度，研究解決跨部門、跨行業的安全生產重大問題；明確制定完善淘汰落后產能及不具備安全生產條件企業整頓關閉、重點煤礦安全升級改造、重大災害治理、部分煙花爆竹企業退出轉產等10余項經濟產業政策；重點支持油氣輸送管道隱患治理、安全生產信息體系建設、應急救援基地建設等工作，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的安全基礎設施項目建設和重大安全科技攻關。

同時，全面落實《規劃》提出的重點工程，有效提升“十三五”安全監管監察和科技支撐能力建設。國家安全監管總局會同國家發展改革委正在編制《安全監管監察能力建設“十三五”規劃》，組織清華大學、中國安科院等單位開展了安全監管監察執法、風險預警防控、科學技術支撐等方面重大項目的前期研究工作，提出了相關項目建設初步思路和方案。待兩部門聯合印發后實施。

以上措施，都將有利于破解投入、政策等方面影響《規劃》實施和安全發展的重點難點問題，建立健全《規劃》實施綜合保障機制，促進各項重大任務舉措落地，為“十三五”安全生產工作打下堅實基礎。

（本文作者范維澄，系中國工程院院士，清華大學公共安全研究院院長。）

編輯 趙 原