建立新型安全生產社會化服務體系

根據《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》精神，2016年底，國務院安全生產委員會印發了《關于加快推進安全生產社會化服務體系建設的指導意見》，為新型安全生產社會化服務體系發展指明了方向。

2016年的最后一天，國務院安全生產委員會印發《關于加快推進安全生產社會化服務體系建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。早在2016年9月，《指導意見》征求意見時，就在行業領域內備受關注。為了深入介紹《指導意見》的起草背景、實施目標等，本刊記者采訪了國家安全監管總局辦公廳監察專員李豪文。

記者（以下簡稱“記”）：請您介紹下安全生產社會化服務的發展現狀、存在的問題，以及起草《指導意見》的依據。

李豪文（以下簡稱“李”）：加強安全生產社會化服務工作是經濟社會發展的必然要求，也是安全生產綜合治理、社會共治的客觀需要。近年來，我國安全生產社會化服務工作發展迅速，初步形成了安全評價、檢測檢驗、責任保險、安全培訓、科技支撐、行業組織等服務工作體系，并分類建立了相關管理制度，通過這些機構的廣泛參與，為在新形勢下提高我國安全生產總體水平，發揮了積極作用。

截至目前，全國由安全監管監察系統實施資質許可管理的評價機構有1 746家，其中安全評價機構564家、職業衛生技術服務機構1 182家；檢測檢驗機構272家；安全培訓機構2 607家、專職教師2萬余人；注冊安全工程師事務所245家，注冊安全工程師28.6萬人、安全評價師2.6萬人，職業衛生服務專業人員3.1萬人；各保險機構積極參與推行安全生產責任保險，2015年，投保企業有20多萬家，年保費收入8.7億元，保障額度7 557億元，為保證事故賠償及時到位、參與事故預防發揮了有效作用；各有關科研機構積極參與開展安全科技項目建設，取得一批科技成果并推廣應用。

同時，我們也要看到，安全生產社會化服務工作仍存在力量不足、能力不強、行為不規范、機制不完善、管理不嚴格等問題，多數服務機構規模小、力量弱，與發達國家相比存在較大差距，難以滿足當前安全生產工作需要。

通過執法檢查、事故調查和基層反映的情況看，主要存在以下突出問題：一是有的安全評價、檢測檢驗機構只講經濟效益，違背職業道德，對企業造假行為往往采取默認態度，甚至出具虛假報告，聯合造假；二是取消安全培訓機構資質行政許可后，個別地區只注重培訓收費，忽視培訓質量，考核把關不嚴等問題突出；三是有關科研機構參與開展安全科技成果研發和推廣應用的能動性不足，產學研用結合不緊密；四是安全生產責任保險機構為企業提供事故預防的技術服務能力不足；五是有的行業組織變相以行政機關名義開展工作，甚至充當“紅頂中介”“二政府”；六是注冊安全工程師及事務所管理出現空檔，尚未有效發揮應有作用。

起草《指導意見》主要依據：一是建立安全生產社會化服務體系這項工作，是中央明確的由國家安全監管總局牽頭開展的改革任務；二是《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》專設一條，提出健全安全生產社會化服務體系；三是馬凱副總理對加快建立社會化服務體系提出了明確要求，強調要充分發揮社會力量作用，積極發展安全生產第三方市場，規范和培育專業化社會服務。

記：《指導意見》2016年9月開始征求意見。請您介紹下起草過程和文件形成的情況。

李：從2016年初，我們調研安全生產領域改革發展的政策措施時，就著手研究起草《指導意見》，使其與中央文件精神相符合。在這一過程中，我們堅持目標導向和問題導向，深入分析當前工作現狀，學習國外相關做法。同時，對2014年以來安全生產領域改革試點工作中，一些地區開展安全生產社會化服務工作的做法進行了總結。著眼于培育安全生產社會化服務機構，加強規范管理和有效監督，結合貫徹落實中央關于推進安全生產領域改革發展工作部署和中央巡視整改要求，組織起草了《指導意見（征求意見稿）》。征求了省級安全監管監察機構的意見，通過總局政府網站向社會公開征求意見。經修改完善后，進一步征求了國務院安委會有關成員單位意見，達成一致。國家安全監管總局局長辦公會議對《指導意見（征求意見稿）》進行了研究，委托國務院發展研究中心相關專家審核把關，并進行了合法性審核。最終，以國務院安委會文件形式，公布了《指導意見》。

記：請您重點介紹下《指導意見》的總體要求、主要內容和推動措施。

李：《指導意見》共9部分內容，包括以下3個方面：

第一方面，總體要求。堅持政策引導、部門推動、市場運作的原則，以安全生產服務需求為導向，以服務企業安全生產、服務政府安全監管監察、服務公眾安全教育為主責，以自覺遵守法律法規和加強監督管理為重點，以提升安全生產治理能力為目標，堅持專項服務與綜合服務相協調，搭建服務平臺，規范服務行為，加快建立主體多元、覆蓋全面、綜合配套、機制靈活、運轉高效的新型安全生產社會化服務體系，提高安全生產和職業健康工作水平。

這里提到的“新型安全生產社會化服務體系”是相對而言的。目前，安全生產領域活躍著一些社會化服務機構，他們在發揮作用的同時，也一定程度上存在工作不深入、不系統，作用發揮不到位的問題。新型的安全生產社會化服務體系建設是“集中發力”促進安全生產工作良性發展的系統化工程，強調為安全生產提供專業服務的功能，強調與經濟社會發展同步，適應安全生產發展的需求，在市場經濟條件下，發揮更加突出的作用。

第二方面，主要內容。從技術服務、責任保險、專業人才、安全培訓、科技支撐、行業組織、嚴格監管等方面提出7項指導意見。

一是有效提高安全評價、檢測檢驗和職業健康專業技術服務能力。提高準入門檻，營造發展環境，規范服務行為。

二是加快建立保險機構參與事故防控機制。安全生產責任保險的功能在于事故預防，這是發達國家經過多年實踐的結果。保險機構在利益驅動下，會主動幫助投保企業事故預防。當保險機構不具備這項專業技能之時，也會向專業技術服務機構購買服務，運用市場機制促進風險辨識管控和隱患排查治理，強化事故預防控制工作。這種將安全生產與社會利益和經濟利益緊密聯系起來的推動方式，使之與行政管理手段形成有益互補，效果更加突出。

在《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》中提出，在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業領域強制實施安全生產責任保險制度，下一步將會對《安全生產法》的相關條款進行修改，由鼓勵變為強制投保安全生產責任保險。從制度設計上，有關部門將在2017年出臺相關法規標準，如安全生產責任保險制度，突出政策引導，推動保險公司必須為投保企業提供事故預防的服務，以及落實地方扶持推進政策等；會同相關部門制定安全生產責任保險合同范本，明確保險公司提供服務的義務及違約懲罰的情形；制定保險機構開展事故預防工作的標準規范，明晰基本的服務標準和程序；嚴格信用管理制度，將違規違約的保險機構納入安全生產信用管理體系。通過以上制度，強化企業與保險機構的紐帶關系，避免單方強制企業投保卻無服務回報的不公平現象。

三是充分發揮注冊安全工程師及事務所作用。按照準入類職業資格管理要求，健全注冊安全工程師考核和管理制度，實施分類別分等級管理，加快構建以用為本、科學準入、持續教育、事業發展為一體的注冊安全工程師工作格局。此次在《指導意見》中提出“充分發揮注冊安全工程師的作用”，旨在強化、修正和完善注冊安全工程師的制度化設計，通過分級分類管理，真正體現出注冊安全工程師的職業化、技術能力和水平。設立注冊安全工程師事務所，也是社會化管理的方式之一，就像會計師事務所，通過這樣職業化的組織形式，將取得注冊安全工程師職業資格的人才匯聚，為企業尤其是中小企業提供專業的安全生產技術服務。

四是強化安全生產法規、知識技能等培訓工作。完善考試機制，強化網絡培訓，建設布局合理、設施達標、專業齊全的考試網絡體系。開展安全知識普及活動，加強安全文化建設。

五是著力提升安全科技服務水平。建立主動預防型安全生產和職業病危害防治科研機制，加快安全生產信息化建設，完善科研支持政策，加大成果轉化力度，提高科技對安全生產的貢獻率。

六是不斷強化行業社會組織服務功能。拓寬社會組織承接服務范圍，提高支撐能力，強化行業自律，充分發揮社會組織服務作用。

七是嚴格對社會化服務機構的監督管理。嚴格資質管理、嚴格執法檢查、嚴格信用管理，規范服務行為。

第三方面，推動措施。制定安全監管監察部門購買服務的指導性目錄，完善政府購買服務制度。建立統一的安全生產社會化服務信息平臺，有序擴大服務市場需求。加強組織推動、協調配合，形成支持安全生產社會化服務體系建設合力。

綜上所述，落實好《指導意見》的要求，要掌握2個方面：一是要培育和支持社會服務機構，壯大力量，形成一批服務質量優、專業能力強的跨區域甚至跨國進行技術服務輸出的公司化機構。二是要警惕當下存在的部分服務機構弄虛作假等不良競爭現象，從制度上，對社會化服務機構進行規范，如資質管理、準入管理、監管執法、信用管理等方面，將我國安全生產社會化服務推向持續健康發展的軌道。

對于很多地方存在的“檢驗評價合格再付款、不合格不付款的現象”，首先，企業要端正態度，明白購買社會服務的目的是為了幫助企業解決自身存在的不足，不是為了辦證而檢測評價；社會化服務機構也要堅持原則，依法檢測評價，如果違背法律出具檢測評價報告，將會受到法律的懲罰，可能被注銷相關資質，甚至承擔刑事責任。下一步，根據《意見》要求，將會公開評價報告，以加強社會監督。

編輯 包冬冬