基本農田土地整理項目績效評價研究

王源智+姚遠

[摘 要] 土地整理對我國保持耕地總量動態平衡、保護糧食安全、協調人與土地關系、統籌城鄉發展具有重大意義。隨著土地整理項目的開展數量、建設規模、資金投入等的不斷擴大，對土地整理項目的績效評價已經成為關系國計民生的重要課題。土地整理項目績效評價對規范與指導土地整理的實踐活動、提高專項資金投入效益等都具有重要意義，它是我國土地整理事業保持可持續發展的重要保障。湖北省老河口市孟樓鎮采用定量與定性相結合的方法，對基本農田土地整理項目進行了績效評價。調研結果表明，績效評價等級良好，該項目具有可觀的社會效益、經濟效益和生態效益，能夠有力地促進當地農村經濟的快速健康發展。

[關鍵詞] 基本農田；土地整理；績效評價；三農問題；農業改革發展

[中圖分類號]F32 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）05-0084-08

一、研究背景

（一）績效評價的內涵

績效評價是指運用客觀的評價標準、有效的評價方法、合理的評價指標，對特定時期產出的成果進行公正、有效的評判[1]。績效評價的工作目標是診斷并發現評價單元的潛在問題，及時提出針對性的改善舉措，以推動工作效率的提升和服務質量的達標，并在個體與個體、組織與組織之間鼓勵良性競爭，營造有序的競爭環境，構建公眾監督的平臺，從而達到對被評價單元作出客觀、準確績效評價的目的。績效評價除了做出基本價值判斷以外，還用于選擇、預測，并發揮導向作用。

績效評價具有4種特性[2]：（1）系統性，即績效評價的展開需要從角度、維度、主體等多個方面去考慮、分析，這樣才能得到較為準確和全面的評價；（2）多因性，即要通過結合主客觀、內外因等多因素綜合考量來認定績效評價的好壞程度，而不能夠僅僅憑借單一因素；（3）周期性，即績效評價一般以項目完成、竣工驗收為周期，當然也可以根據項目支出或完成情況對重大、重點項目實施階段性評價；（4）區域性，即由于績效承載的對象有具體內容也有抽象內容，這必然受到一定區域環境范圍的影響，因此績效評價往往是區域性的。

（二）孟樓鎮基本農田土地整理項目績效評價的意義

湖北省老河口市孟樓鎮作為農業大鎮，大部分的經濟發展及稅收主要來自于農業。鎮內的六大專業市場輻射2省、3縣（市）、10個鄉鎮，年商品零售交易額突破5.6億元，日均上市交易人口2萬人，是鄂西北、豫西南較大的農產品物資集散地之一。

但是，孟樓鎮在以農業為主的發展過程中仍存在著一些問題：第一，農業生產一直沿襲傳統的小生產經營模式，大都是手工操作 ，勞動強度大，生產水平低；第二，農民主要以土地為生，只有少部分人從事第三產業，造成該鎮人口就業率較低；第三，土地整理前，孟樓鎮干支渠均為土質渠道，滲漏嚴重，影響過流能力。

農業發展戰略決定孟樓鎮經濟發展的方向，解決好農村的土地整理問題直接關涉孟樓鎮經濟的健康發展。因此，針對孟樓鎮土地整理項目的績效評價在促進該鎮農民增收、農業增產、經濟發展上有著重要意義。

二、孟樓鎮農田土地整理項目績效評價指標體系

（一） 孟樓鎮基本農田土地整理項目研究區概況

孟樓鎮基本農田土地整理項目位于湖北省老河口市東北部，東經111°49''56''至111°51′21″；北緯32°27′51″至32°32′00″，該鎮是鄂西北的交通要塞、鄂豫邊界商貿重鎮、老河口市的區域中心鎮。其具體范圍為：東至滕莊水庫及河南省；南至竹林橋鎮劉崗村；西至蒿陽河；北至河南省鄧州市。項目區建設規模1496.65公頃，涉及到孟樓鎮曹坡村、曹營村、熊家河村、黃老營村、柴崗村、秦莊村等6個行政村。

（二）基本農田土地整理項目評價指標選取原則

績效評價的實質就是對項目的效果進行研究分析和評價。孟樓鎮基本農田土地整理績效評價以實施內容為出發點，包含了資源、資金、人力的投入與產出，旨在反映項目實施對項目區的經濟、社會、環境等方面是否產生積極影響。因此，該項目的指標在設計與選取時，不僅要充分考慮到該地區特有的自然環境、經濟狀況和人文條件，還要結合土地整理項目績效評價的內涵。故評價過程應遵循以下原則：

1.客觀性原則。首先，在構建土地治理項目績效評價指標體系時，采取嚴謹的態度，用標準化的衡量尺度進行指標的取舍，盡量排除個人主觀因素的影響，以便保持事實和數據的統一。另外，在指標體系的構建過程中，在分析估計模型計算結果可能出現的偏差時，要尊重客觀計算結果，不能任意篡改結果。其次，土地治理項目績效評價的內容要有科學的規定性，指標與指標體系的設計必須與可持續發展的價值觀一致，要科學反映社會影響[3]、經濟影響[4]、環境影響[5]等方面的內容。明確各項指標的計算范圍，生成績效指標所依據的事實應當是全面的、具有內在邏輯聯系的，而不應當是個別或偶然的。績效評價指標體系的設計要客觀反映土地整理項目績效評價帶來的影響[6]。

2.系統性原則。土地整理項目的績效評價指標應該通過直接反映和間接反映的方式，對績效評價的情況效果展開系統充分的說明，既要有主觀評價，又要有客觀評價，在不同評價對象和角度上謀求系統平衡[7]。同時，土地治理項目的績效評價涉及的評價目標具有多因性、多維性以及系統性特征，因此績效評價指標應全面、完整，應該能夠在整體上體現評價總目標。否則，容易導致以偏概全，不能全面反映評價客體的實際情況。

3.可行性原則。首先，要保證評價指標的可操作性。評價指標的選取要便于評價結果的計算，盡可能選擇一些定量指標。難以量化的指標也要盡量進行量化處理，減少評價的主觀影響，提高評價的科學性。其次，要確保評價指標數據的可獲取性。指標的設計要緊貼地方土地整理項目的實踐，評價指標數據要盡量做到可以直接從土地整理項目實踐中獲取[8]。

4.獨特性原則。不同地理區域情況有所不同，由它們帶來的評價因素所起到的作用也不盡相同，因此需要在評價工作中融合地域特點和因素，增補適合當地特點的指標，統籌分析績效評價。使得評價指標能客觀反映土地整理績效的真實水平[9]。

5.定量與定性相結合原則。在設置指標體系過程中不是所有的指標都能夠量化，僅僅選用定量指標可能會導致指標體系缺乏全面性、科學相關性。因此，在評價過程中要盡量將定量指標和定性指標相結合，以便系統反映土地治理項目所產生的社會效益、經濟效益、環境效益和可持續影響[10]。

（三）基本農田土地整理項目績效評價指標體系構建

一套科學的評價體系，是土地整理績效項目評價不可或缺的部分。評價指標對構建評價體系而言至關重要，它需要從各個方面反映土地整理績效[11]。筆者通過對孟樓鎮基本農田土地整理績效評價的特征分析，把握評價指標選取原則，結合國家、省政府等有關政策文件的基本要求，我們對績效評價指標體系的構建有了以下設想：關鍵是要明確項目績效評價的目標。故在指標設計和選取時，要對該項目計劃任務、施工安排、資金管理、服務主客體等方面給予充分考慮。這里，衡量項目完成效率是績效評價的關鍵，其中包含了項目成本與目標之間的收益關系。在施工方面，要考慮到項目完成率和及時率、項目建設調整情況等指標；在組織管理方面，要考慮到項目檔案資料完整性和組織制度健全性等指標；在資金方面，要考慮到資金到位率與使用率、資金預算執行率等方面指標。同時，項目工程質量也是績效評價的重點。在設定與選取相關績效評價指標時，可以關注項目完成質量、項目監管情況、項目建設調整情況等能夠反映質量要求的評價指標。還應當核定項目的實施效果，當地受益范圍、群眾對項目實施結果滿意程度、周邊環境的改善，都直接或間接反映了該項目最終效果的好壞。當然，經濟效益、社會效益、生態效益等方面的績效指標也可成為土地整理前后對比的重要依據。

因此，根據土地整理的目標和任務，筆者將指標體系劃分為目標層、準則層、因子層、指標層4個層次，形成一個由相互聯系指標組成的多層次指標體系（表2-1）。

1.目標層

目標層為總績效，該層用以反映土地整理項目績效的高低程度，是土地整理項目績效評價總目標和總方向。

2.準則層

準則層是對目標層的具體表征，該層確定了基本農田土地整理項目績效評價的角度和內容，并依據項目“投入、過程、產出、效率”模型法的內涵，結合該地區具體情況，將準則層劃分為實施內容績效、功能績效、資金財務管理績效、效益績效四個部分[12]。第一部分實施內容績效，主要是對土地整理項目具體內容實施過程的不同階段進行評價，如對項目目標的設定，項目的實施、監督和驗收以及各項資料的完備性進行評價；第二部分功能績效，主要是對項目目標和功能的實現程度進行評價；第三部分資金財務管理績效，主要是對資金的投入、使用情況和管理規范進行考核；第四部分效益績效，主要是對該地區經濟、社會、生態三方面進行評價。

3.因子層

因子層是連接準則層與指標層的中間橋梁，起到承上啟下的作用。該層主要指根據土地整理分項目標檢查落實效果，即對實施內容績效、功能績效、資金財務管理績效、效益績效評價指標的確定[13]。

4.指標層

該層是對因子層的進一步分解，可以體現出因子層的實現程度。根據土地整理項目績效評價的目標及要求，本層共設置了45個指標。

三、基本農田土地整理項目評價結果與討論

（一）孟樓鎮土地整理項目數據結果

該項目績效評價評審實行“定量定性結合、突出個性重點”的辦法。根據《孟樓鎮基本農田土地整理項目資金績效評價實施方案》確定指標體系和設定的目標，組織相關專家開展了績效評價專家評審工作。本項目共邀請了農業、水利、國土、財政等部門的9位專家，深入項目區，采取現場勘察、問詢、復核等方式，對評價項目的有關情況進行核實，并對所掌握的有關信息資料進行分類、整理、分析和評價。專家們評價打分采用“背靠背”評分法，即根據收集的有關數據計算出各項量化指標值，對量化指標值進行分析、評價并詢問有關人員，依據評價標準對相關材料進行評議，計算出定性指標的評議得分，并將定量指標評價分數和定性指標評議分數按照規定的分值擬合形成綜合評價結果。根據各個專家的評分計算出匯總平均分為86.84分。將評價結果納入已確定的各項指標臨界區間進行比較，最終確定孟樓鎮基本農田土地整理項目績效評價等級為良好。具體評價結果見表3-1：

（二）孟樓鎮農田土地整理項目評價結果討論與建議

通過對孟樓鎮土地整理績效考核指標及得分情況做一般性研究，發現以下問題：

（1）項目完成質量得分率低。主要是因為少數施工單位偷工減料，致使工程質量達不到設計標準。如排水溝渠、小型水工建筑物有裂縫、變形；田間道路（含生產路）基礎差，泥結石層鋪設過薄，導致路面出現坑洼，積水嚴重。

（2）功能績效總體得分率較低。主要原因有：①項目設計變更報批不及時，有些工程項目的實際建設位置與規劃設計不符；②項目后期管護措施落實不到位，工程建設結束后雖已移交給項目所在地村民委員會管理，但由于部分管護措施落實不到位，個別地方的工程仍有損壞，有些溝渠已嚴重堵塞；③項目的竣工驗收沒有市級財政部門的參與。

針對上述問題提出以下4點建議：

（1）迅速采取補救措施，切實按項目設計的質量要求，督促項目施工單位完善工程質量，確保工程質量達到設計標準；

（2）今后開展的項目要切實加強工程事項變更的管理，及時完善變更設計報批手續；

（3）進一步探索后期管理模式，做好工程后續管護工作，以保證項目工程建設發揮長期效益；

（4）進一步強化財政部門的監督管理職能。國土開發整理項目從立項申報、招投標、項目實施、竣工驗收等各個環節，都必須有市級財政部門的全程參與。市級財政部門要切實加強國土開發整理項目專項資金的監督管理，確保項目專項資金高效、安全運行。

四、結論

通過土地平整、農田水利、道路、林網等工程措施，可有效提高項目區抗災減災能力，加強水土保持，改善農田生產小氣候。通過對田、林、水、渠、路、村莊等綜合治理，項目區隨處可見“田成方、林成網、路相通、渠相連”的優美田園景觀，可全面改善了項目區農村生產生活條件，美化農村居住環境，使生物多樣性發生明顯變化。

通過土地平整，配套建設農田水利及道路工程，完善基礎設施，能大大提高土地利用率，增加有效耕地面積，極大改善農業生產條件，有利于農業生產的機械化作業和適度的規模經營。并能大幅降低農業生產成本，提高了農業生產效率，改善當地群眾的生產、生活條件，增加農民就業機會和收入，加快當地農民脫貧致富的步伐。

項目區的經營模式為當地農業機械化、規模化、集約化生產奠定了一定的基礎。對于引進和采用農業新技術，轉變傳統農業觀念，運用現代農業經營管理方法，推動農村經濟的全面發展，將會產生深遠的影響。同時，能有效提高了群眾對土地資源從分散到集約耕種的認識，為促進農業和農村經濟結構的調整創造良好的契機。

土地整理項目增加的耕地面積緩解了當地的人地矛盾，維護了農村的穩定，并為全市耕地總量動態平衡奠定了堅實基礎。同時改善了干群關系，使廣大農民群眾感受到土地開發整理是一項利國利民的重要事業，從而進一步取得了廣大農民對土地開發整理工作的理解和支持，能夠更好地推動全市土地開發整理工作的全面開展。

綜上所述，該項目具有可觀的社會、經濟和生態效益，投資回收期短、投資收益率高，有力地促進了項目區農民增收、農業增產增效和當地農村經濟又快又好發展，為新農村建設注入了生機和活力。功在當代，利在千秋。

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[責任編輯：李利林]