國際法視角下中國與東盟國家合作規制南海海洋噪音污染問題

王勇

內容摘要：南海地區的人工噪音來源廣、種類多，已經對該地區的海洋生物產生了實際的危害后果。國際法上關于規制南海噪音的主要依據有《聯合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》、風險預防原則以及不得損害國外環境原則。上述法律依據在具體規制南海的海洋噪音污染時存在法律義務不明確、可操作性差等諸多局限性。為了切實保護南海地區的海洋環境，中國與東盟國家應該確立合作規制南海海洋噪音污染的法律目標、設定合作規制南海海洋噪音污染的具體法律路徑、明確合作規制南海海洋噪音污染的具體內容。中國不僅要積極完善本國國內法關于防治海洋噪音污染的法律制度，而且還應該積極利用正在與東盟國家磋商制定《南海行為準則》的良好契機，為早日通過南海地區第一份規制海洋噪音污染的法律文件而努力。

關鍵詞：南海 海洋噪音 人工噪音 海洋環境

問題的提出

海洋人工噪音是指由于人類在海洋活動而產生的噪音。海洋中的人工聲源包括：運輸中產生的噪音；疏浚與建設時產生的噪音；石油鉆井與生產時產生的噪音；地球物理勘探時產生的噪音；聲吶；爆炸時產生的噪音；等等?！? 〕海洋中的人工噪音會對生活在海洋里的生物產生危害，這是因為太陽光線無法穿透到海洋深處，導致大部分海洋生物得不到陽光的照射，這樣的自然環境使得很多海洋生物進化成依靠聲音而不是視力生活在海洋中。它們利用聲音躲避捕食者，尋找獵物，在海洋中游弋以及進行同類之間的交流。然而，近幾十年來，人類活動越來越廣泛地影響著海洋世界，極大地改變了海洋環境。尤其是商業船舶的迅速發展，其動力裝置系統能夠產生喧鬧的低頻背景噪音，既會極大地干擾鯨類之間的交流，也會阻礙鯨類在長途遷徙過程中進行定位導航的能力、躲避捕食者和捕獵的能力?！? 〕科學已經證實，鯨類有效使用聲音的能力對它們的生存至關重要，〔3 〕但是水底的各種機器操作聲、爆炸聲以及水聲側位試驗等，不僅會給鯨類和海豚等海洋動物帶來相當嚴重的潛水疾病，〔4 〕而且還造成了大量的鯨類與海豚死亡事件?？茖W研究還表明，海洋噪音可能還會影響魚類、甲殼類動物和其他海洋生物?！? 〕

南海地區的人工噪音污染源廣泛，主要有：第一，南海大量的機動漁船產生的噪音。2013年，中國大陸在南海的機動漁船有78671艘，〔6 〕越南在南海的機動漁船有10萬多艘，〔7 〕中國臺灣地區在南海的機動漁船也有12159艘。此外，菲律賓、印尼、馬來西亞在南海也有大量的機動漁船。第二，南海地區頻繁通行的商船所產生的噪音污染。眾所周知，南海是太平洋與印度洋的“十字路口”，是連接歐、亞、非、大洋洲等地區的海上重要樞紐，每天數以萬計的船舶航線穿行其間。諸如商船的發動機、螺旋槳輻射的壓力和軸承的力量，空氣調節系統，機動設備、貨物裝卸和泊船系統、通風排氣系統等都會產生大量噪音。根據中國國家海洋局的統計，隨著海上船舶航運密度的增加，水下的船舶噪聲以每年0.5dB的速度在增加。〔8 〕第三，南海周邊國家和一些域外國家在南海進行頻繁的軍事活動而產生的噪音污染。美國于2010年實行重返亞太戰略計劃以來，加大了在南海地區軍事巡航的頻度和力度。美國還頻繁地聯合南海周邊國家進行軍事演習，不斷地在南海地區建立軍事基地和軍事設施，從而不斷地制造緊張氣氛。第四，長期以來，南海周邊國家以及一些域外國家頻繁地在南海進行鉆探和生產，制造了大量海洋噪音。〔9 〕第五，某些國家大量地使用軍事聲吶探測南海，制造了嚴重的噪音污染。軍事聲吶在探測海洋運用中會產生對鯨類危害的海洋噪音。近些年來，美國將幾艘水聲調查船集結在駐日本的美軍基地，利用遠程軍事聲吶探測技術頻繁地在我國南海地區搜集水聲資料。〔10 〕上述活動既嚴重威脅著我國的海洋安全，又制造了嚴重的海洋噪音污染。

南海地區有著非常豐富的海洋生物資源，其中包括了偽虎鯨、虎鯨、惡鯨、逆戟鯨、座頭鯨、大翅鯨、駝背鯨、巨臂鯨、瓜頭鯨、太平洋短吻海豚等。南海地區的噪音污染已經對該地區的海洋生物造成了實際的損害。一個重要的例證是，2000年以來，隨著水產業的迅猛發展，機動漁船數量迅速增加，作業漁船機聲隆隆，在廣西北部灣珍稀海洋哺乳動物的棲息地受到嚴重破壞?！?1 〕另一方面，根據不完全統計，南海地區平均每年發生300頭鯨魚與海豚的擱淺死亡事件，此數據呈日益增長的態勢。其中，2009年2月10日傍晚，200多頭鯨魚在南海水域菲律賓首都馬尼拉以西淺海擱淺。當地的海洋生物學家表示，這些擱淺的鯨魚可能是被當地非法炸魚活動破壞了聽覺而迷失方向。〔12 〕2009年3月，美國“無瑕號”在南海打開聲吶“工作”后不久就在“無瑕號”聲吶范圍內的中國香港地區海岸邊，導致一頭10米長的成年座頭鯨迷航擱淺?！?3 〕不僅如此，近些年來中國的南部近海也不斷發生鯨魚與海豚的擱淺死亡事件。〔14 〕

由于目前中國與東盟國家尚未建立有效的海洋噪音防控機制，故無法全面查明南海地區鯨魚與海豚擱淺死亡的原因。但是初步的調查結論顯示海洋噪音污染損害鯨魚與海豚的聽覺器官是導致其擱淺死亡的主要原因。目前國內外學者關于南海海洋噪音法律規制的研究也基本上處于空白狀態。綜上所述，在中國與東盟國家致力于加強南海環境保護的大背景下，中國與東盟國家如何合作規制南海噪音污染問題是一個值得認真考慮的問題。

一、現有規制南海海洋噪音污染的主要國際法依據及其局限性分析

現有的規制南海海洋噪音污染的主要國際法依據有：

第一，《聯合國海洋法公約》?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》是當代最權威的海洋法典，被譽為“海洋憲章”。截至2016年12月，其締約國已達168個，具有非常廣泛的代表性和影響力?！?5 〕中國、東盟國家以及很多其他國家均是該公約的締約國?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》第192條規定：各國有保護和保全海洋環境的義務。該公約第194條第1款要求各締約國“采取一切必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環境污染”?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》的第207條到第212條明確提出了各締約國應保護海洋環境和防止、減少和控制海洋污染的要求。具體措施包括：制定法律和規章；采取其他必要措施；協調區域層面的政策；通過主管國際組織或外交會議以制定全球性規則、標準等?？梢?，對海洋噪音污染的防治實際上也是締約國的一項重要條約義務。

第二，《生物多樣性公約》?！渡锒鄻有怨s》是一項旨在保護瀕危動植物，最大限度地保護地球上多種多樣生物資源的有拘束力的國際公約。該公約于1992年6月1日在內羅比通過，于1993年12月29日正式生效。截至2016年12月，該公約的成員國已經有196個?！?6 〕當今世界幾乎所有國家都是該公約的成員國，該公約具有非常廣泛的影響力。該公約規定鑒于鯨魚與海豚等海洋動物屬于全球公認的瀕危物種，所以包括中國在內的締約國家均應承擔保護此類動物的條約義務。

第三，國際環境法中的風險預防原則。風險預防原則是指事前采取各種措施預防環境風險。該原則所針對的風險既是嚴重或不可逆轉的環境損害之威脅或風險，也是在科學上尚未得到最終明確的證實但如等到科學證實時才采取防范措施為時已晚的環境損害之威脅或風險?！?7 〕風險預防原則不僅是國際環境法的一項基本原則，而且還是一項國際習慣法規則，對各國具有普遍約束力。該原則已經在一些重要的國際公約當中得到了體現，例如1992年《生物多樣性公約》的序言和1992年的《氣候變化框架公約》第3條第3款都規定了風險預防原則?！?8 〕盡管海洋噪音的危害后果在科學上尚未得到最終證實，但是其同樣存在危害海洋生物的巨大風險，也應該適用風險預防原則加以規制。

第四，國際環境法中的不得損害國外環境原則。該原則是國家環境主權原則的重要組成部分，是指國家必須保證開發本國自然資源的活動不致損害他國或國際公有區域的環境?！?9 〕不得損害國外環境原則既是國際環境法的一項基本原則，且又是一項國際法習慣法規則，對于各國具有普遍的拘束力。這里的“國外環境”指的是其他國家的或國際公有區域的環境。目前，不損害國外環境責任原則已經得到很多環境條約的確認和國際“軟法”文件的承認?！?0 〕而海洋噪音主要是通過跨界污染的形式對國外環境造成損害。海洋噪音以海水為介質，穿行數百海里，而其危害的結果發生在其他區域?！疤乩谞栆睙拸S案”是第一個有關跨界污染的案件，該案之后，隨著全球環境問題的不斷涌現，國際社會對跨界污染的認識也逐漸深入。1977年經濟合作與發展組織通過的《關于跨界污染中平等申訴權與非歧視權執行機制的建議》中首次對跨界污染進行了概括：“跨界污染意為，其物理來源屬于、全部或者部分位于一個國家的管轄區域，但在另一個國家的國家管轄區域發生影響的任何故意或者非故意的污染?！?〔21 〕正如美國科學院在其報告中也指出，噪音對人類和地球上其他物種來說是一種污染物，而海洋噪音對海洋生物來說也是一種跨界污染，這是毋庸置疑的?！?2 〕海洋噪音造成的危害比空氣污染的危害可能更加隱秘以及難以預料。海洋噪音帶來的危害很多時候是看不見的，但是確實可以對海洋生態系統構成巨大的威脅?！?3 〕綜上，海洋噪音跨界污染違反了不得損害國外環境原則。

但是，現有規制南海海洋噪音污染的國際法存在諸多局限性，具體如下：

第一，現有規制南海海洋噪音污染的國際法在一些基本概念方面尚存在缺陷。例如，《聯合國海洋法公約》第1條第1款 〔24 〕關于海洋環境污染物的定義是抽象的，它并沒有具體列出海洋環境污染物的清單，也沒有使用舉例的方式。而且海洋噪音也不屬于傳統的海洋污染物的范疇。因此海洋噪音是否可以作為“海洋環境的污染物”尚需要對《聯合國海洋法公約》進行權威的解釋。又如，雖然從理論上說跨界海洋噪音污染屬于跨界污染的一種形式，但是這一概念尚未在現有的國際條約中得到明確規定，從而極易成為肇事國逃避責任的借口。因此，把海洋噪音跨界污染明確界定為跨界污染的一種重要形式是非常必要的。

第二，現有規制南海海洋噪音污染的國際法在較大程度上沒有給締約國設定具體明確的義務，故在一定程度上淪為“軟法性文件”。以《聯合國海洋法公約》為例，《聯合國海洋法公約》的起草者雖然把海洋污染分為“陸地來源的污染”、“來自區域內活動的污染”、“傾倒造成的污染”、“來自船只的污染”、“來自大氣層或通過大氣層的污染”五個方面，但是其立法本意是針對傳統的污染形態，而并沒有考慮到海洋噪音污染的特殊性。故該公約并沒有針對海洋噪音污染而給締約國設置專門的義務。該公約既有的義務對于締約國防治海洋噪音污染而言，也無法發揮有效的作用，僅具有抽象性和宣告性的特點。又以《生物多樣性公約》為例，該公約在第5條（合作）、第6條（保護和持續利用方面的一般措施）、第7條（查明與監測）、第8條（就地保護）、第9條（移地保護）、第10條（生物多樣性組成部分的持續利用）、第11條（鼓勵措施）、第14條（影響評估和盡量減少不利影響）等主要條款均使用“締約國盡可能并酌情”的表述，使其為締約國創設的義務大大削弱，在很大程度上淪為“軟法性文件”。再以風險預防原則為例，該原則雖然可以用來規制海洋噪音污染，但是該原則并沒有給國家設置具體的海洋噪音減控義務。換言之，國家在南海區域活動時，應該將噪音控制在何種標準以內是不清楚的。因此，該原則在很大程度上僅發揮了宣告性的作用。

第三，現有規制南海海洋噪音污染的國際法幾乎完全沒有考慮到海洋噪音污染的特殊技術標準，從而缺乏可操作性。以風險預防原則為例，該原則在具體執行時面臨很多問題。首先，目前人類還不能確切地了解生態系統的容納能力和承受水平，海洋噪音對鯨類的影響已經為科學所證實，但是影響的程度如何以及鯨類承受海洋噪音的極限如何仍然沒有搞清楚，〔25 〕所以各國應該采取何種有效的防控措施也不太明確。其次，考慮到全球各個海域的地理氣候差異以及不同鯨類的種群差異，特別是在完全不同的野生環境中研究海洋噪音對海洋生物的影響存在困難以及缺乏涉及鯨類聽力能力的第一手知識，各國采取的預防措施如何體現這種差異性也不明確。再次，目前的海洋噪音對鯨類不良影響的科學資料與日俱增，但是對其他海洋生物的影響缺乏充足的科學資料，極可能存在著與鯨類類似的情況。〔26 〕如何將現有風險預防措施擴大適用于其他海洋生物也不明確。再以跨界污染損害賠償為例。首先，海洋噪音污染與其他污染源雖然都有跨境流動的特點，但是海洋噪音的污染源鑒定顯然比其他污染的污染源鑒定困難得多，復雜得多。其次，海洋噪音污染的損害后果評估同樣比其他污染源的損害后果評估困難得多，也復雜得多。再次，海洋噪音在水下傳播流動，其技術標準的設定與違法的判定也更加困難。最后，如果海洋噪音跨界污染的損害性后果僅涉及屬于人類公共資源的鯨魚與海豚。則肇事國應該向誰履行賠償義務就成為一個難題。換言之，跨界污染損害賠償的具體操作也同樣面臨許多難題。

綜上所述，正是由于現有的國際法在規制南海海洋噪音污染方面存在諸多局限性，中國與東盟國家應該確立合作規制南海海洋噪音污染的法律目標；中國與東盟國家還應該合作設定規制南海海洋噪音污染的具體法律路徑；合作確定規制南海海洋噪音污染的具體法律內容。

二、中國與東盟國家應該確立合作規制南海海洋噪音污染的法律目標

迄今為止，中國與東盟國家尚未把南海的海洋噪音污染作為一種嚴重的海洋污染形式進行專門的法律規制。中國與東盟國家應該確立合作規制南海海洋噪音污染的法律目標，其必要性與可行性如下：

首先，現代海洋法的基本立法理念已經從開發海洋優先轉變為保護海洋優先，海洋環保問題已經成為全人類的共同關切事項。中國與東盟國家都應該積極順應這種變化，切實履行保護海洋的責任。雖然目前的國際法在規制海洋噪音污染方面存在種種弊端，此方面的科學技術問題也難度頗大，但是中國與東盟國家應該積極尋求立法的突破與創新。這樣不僅可以促進國際法的完善，而且還能彰顯中國與東盟國家在南海環保合作領域的卓越成果。

其次，中國與東盟歷來高度重視環境保護問題。就中國而言，自1949年新中國成立以來，中國制定了環境保護的基本國策，建立了系統的環境管理制度，大力提高了廣大國民的環境保護意識，快速發展了環境保護產業，從而取得有目共睹的成就。就東盟而言，東盟是首個將環境議題引入地區合作的區域組織，通過在區域合作中形成環境政策目標和行動計劃，以期解決東盟國家共同面臨的環境問題。在聯合國環境規劃署的推動和支持下，東盟于1977 年制定了第一個東盟分區環境計劃，隨后又制定了第二個和第三個東盟分區環境計劃；在2007年東盟制定的《東盟社會與文化共同體藍圖》中用專章制定了確保環境可持續性的計劃藍圖。

第三，中國與東盟國家合作開展環境保護的長期實踐也為兩者之間合作規制南海海洋噪音污染奠定了良好的基礎。中國與東盟國家已經制定通過了《中國-東盟環境保護合作戰略2009—2015年》、《中國-東盟環境合作行動計劃（2011—2013）》、《中國和東盟領導人關于可持續發展的聯合聲明》等環境保護的國際文件。更為重要的是，近些年來中國與東盟國家的環境保護合作主要是針對南海環境保護的。例如，2012年1月13—16日中國與東盟國家落實《南海各方行為宣言》第4次高官會在北京召開，會議確定了中國與東盟國家舉辦南海海洋防災減災研討會、南海海洋生態環境與監測技術研討會、海上搜救研討會以及海洋生態與生物多樣性研討會。2015年7月29日中國與東盟國家落實《南海各方行為宣言》第九次高官會在天津舉行。會議授權并要求聯合工作組盡早建立名人專家小組，探討建立“航行安全與搜救”、“海洋科研與環?！?、“打擊海上跨國犯罪”三個技術委員會。2015年10月20日中國與東盟國家落實《南海各方行為宣言》第十次高官會在成都舉行，會議指出將在航行安全與搜救、海洋科研與環保、打擊海上跨國犯罪三個領域加強合作，深入探討建立有關技術委員會。

第四，無論是從污染源的廣度和深度，還是從污染的實際后果來看，南海海洋噪音污染問題已經造成了比較嚴重的危害后果，從而成為中國與東盟國家在環境保護方面不容回避的問題。

最后，現有的國際法機制在規范南海海洋噪音污染方面存在諸多局限性，無法發揮有效的規制作用。因此，中國與東盟國家必須高度重視這一問題，確立起合作規制南海海洋噪音污染的法律目標，并且通過不斷完善國內法與國際法的方式，最終實現這一目標。

三、中國與東盟國家設定合作規制南海海洋噪音污染的具體法律路徑

第一，中國與東盟國家應該采取措施消除現有國際法關于防治海洋噪音污染規定的原則之處與模糊之處，以增強其執行力與可操作性。首先，中國與東盟國家應該一起善意解釋《聯合國海洋法公約》的第1條第1款，從而在將噪音污染納入《聯合國海洋法公約》規定的海洋污染的范圍內，確立起中國與東盟國家規制南海海洋噪音污染的條約義務。中國與東盟的越南、緬甸、老撾、柬埔寨、泰國、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、新加坡等十個國家均是《聯合國海洋法公約》的締約國。締約國最了解該公約的締約意圖和整個條約的真實含義。締約國對條約的解釋顯然屬于“有權解釋”?！?7 〕中國與東盟國家在解釋《聯合國海洋法公約》時，應該主要依據《維也納條約法公約》第31條第1款和第2款規定的條約解釋原則，并善意解釋。雖然定義“海洋環境的污染物”在起草公約時可能沒有把海洋噪音考慮在內，但是隨著時代和科技的發展，這一范圍是不斷變化發展的。該公約為締約國提供了一個廣泛且有效的工具去規制各種海洋污染。〔28 〕一個類似的例子就是，對放射性污染的認定。放射性污染并不是明文規定在該公約中的污染物，但是隨著國際社會對放射性污染的認識逐漸加深，放射性污染現在已經被廣泛承認為海洋污染物之一?！?9 〕因此，中國與東盟國家完全有權將海洋噪音污染解釋為《聯合國海洋法公約》第1條第1款規定的一種污染形式，然后根據該公約第194條第1款、第207條到212條，承擔起規制南海地區的海洋噪音污染的條約義務。此外，中國與東盟國家可以采用類似的方法將海洋噪音污染解釋為跨界環境污染的一種重要形式，從而可以更好地適用跨界污染損害賠償原則。

二是中國與東盟國家應該就南海噪音污染如何具體適用風險預防原則進行重點研究。盡管南海地區的噪音污染問題尚未在現有的科學基礎上得出完全確定的結論，但是中國與東盟國家應該依據風險預防原則，盡快建立相關的技術委員會，對于南海地區動力漁船產生的噪音污染、商船產生的噪音污染、軍事活動產生的噪音污染、軍事聲吶產生的噪音污染、關于海洋勘探開發活動產生的噪音污染等海洋噪音污染形式進行重點研究，制定出各國均能接受的噪音技術標準，并且在此基礎上提出如何防治的倡導和建議。

三是中國與東盟國家應該就南海噪音跨界污染如何具體適用跨界污染損害賠償原則進行重點研究。海洋噪音是一種污染物，不可避免地跨越國家政治邊界。海洋噪音的產生地以及危害后果發生地可能處于不同主權國家管轄之內。這是海洋噪音的特點之一。中國與東盟國家應該密切合作，就南海海洋噪音的污染源鑒定、南海海洋噪音污染的損害性后果進行科學地分析，確定具體的技術標準和評估標準。特別需要指出的是，海洋噪音的跨界污染賠償對象也需要加以厘清。如果海洋噪音跨界污染造成了南海周邊國家海洋保護區內的瀕危海洋動物死亡，則肇事國應該向保護區所屬國賠償；如果海洋噪音跨界污染造成屬于公海資源的瀕危海洋動物死亡，則肇事國可以向中國-東盟共同設立的環境保護基金會賠償，該基金將專門用于南海地區的海洋環境保護。

第二，中國與東盟國家有必要通過一份規制南海海洋噪音污染的“軟法性”文件。首先，鑒于南海海洋噪音污染的復雜性、專業性和技術性等特點，中國與東盟國家目前更適宜制定一份“軟法性”文件。前述的《中國-東盟環境保護合作戰略2009—2015年》、《中國-東盟環境合作行動計劃（2011—2013）》、《中國和東盟領導人關于可持續發展的聯合聲明》均是與保護環境有關的“軟法性文件”，可以反映出中國與東盟國家在制定此類文件方面已經積累了一定的經驗。其次，越來越多的國家組織對于海洋噪音污染表達了關注，并且通過決議或倡議的形式，提出規制海洋噪音污染的要求。上述決議或倡議大都屬于“軟法性文件”性質，也為中國與東盟國家制定第一份“軟法性文件”提供了良好的借鑒。三是制定“軟法性”文件既可以充分引起南海周邊國家對于防治南海噪音污染問題的重視，又可以發揮區域機構在環境保護方面的機構優勢，還可以為以后制定“硬法性文件”奠定良好的基礎。

第三，中國與東盟國家通力合作，逐步推動防治南海海洋噪音污染的“軟法性文件”成為“硬法”制度。中國與東盟國家可以把制定一部保護南海地區的鯨魚與海豚的“硬法”作為首要目標，這樣既能對接《生物多樣性公約》，又能把海洋噪音污染的主要受害者保護起來。同時，中國與東盟國家可以把風險預防原則、不損害國外環境原則的可操作性部分與可執行性內容，以及現有規制海洋噪音污染的“軟法性”文件中執行地比較好的部分予以“硬法化”。通過一系列措施，逐步建立起一套防治南海海洋噪音污染的“硬法”制度。

四、中國與東盟國家合作確定規制南海海洋噪音污染的具體法律內容

第一，中國與東盟國家應該把南海地區的鯨魚與海豚作為防治海洋噪音污染的重點保護對象，將南海地區的瀕危海洋動物棲息地作為防治海洋噪音污染的重點保護區域。如前所述，鯨魚與海豚深受海洋噪音的影響，亟需保護。此外，南海地區有一些瀕危的海洋動物棲息地，比如，西南中沙群島是海龜與玳瑁的重要棲息地、黃巖島附近海域是鯊魚與海豚的重要棲息地、廣西北部灣是儒艮、中華白海豚等珍稀海洋哺乳動物棲息地等。上述區域應該作為防治海洋噪音污染的重點區域。

第二，中國與東盟國家應該積極倡導在南海地區航行的動力漁船和商船采用低噪音的船舶動力系統或者降低船速。采用低噪音的船舶動力系統，既能減少海洋負能量的排放，又能減少對于南海地區海洋生物的損害。這種做法在技術上越來越成熟，除了軍事設計師開發的近無聲螺旋槳，動力漁船與商船在設計上也日益考慮采取低噪音的動力系統，從而不但可以節約能源，而且還可以減少噪音污染。另一方面，如果采取低噪音的船舶動力系統無法在短時間內實現，則降低船舶在南海的航行速度也可以減少噪音的產生，而這種方法可以作為臨時的替代措施。此外，中國與東盟國家應該敦促在南海地區航行的各類船舶或者軍事演習行動，應該盡量避開對于珍貴海洋哺乳動物而言很重要的棲息地。航行的船舶或者軍事演習避開這些瀕危海洋動物的棲息地是減少海洋噪聲污染的一項重要措施。

第三，中國與東盟國家應該為南海的石油開發與工程建設制定噪音規范標準。為石油開發與工程建設制定噪音規范是保護海洋生物的重要措施。例如，在中國香港地區，香港機場管理局在沙洲島國際機場的燃油接收站建造之初，就已經考慮到保護亞洲駝背海豚和無鰭鼠海豚的需要，限定距噪聲源300米范圍內噪聲頻率不大于300 Hz，聲強不超過110分貝。建造檢驗結果符合規定，甚至距噪聲源200米范圍內噪聲都不超過110分貝。〔30 〕這一做法取得了良好的效果。但是，南海周邊某些國家單方面且頻繁地在該地區開采石油和天然氣，不僅引起了相關國家的強烈抗議，而且超標的噪音也嚴重污染了海洋環境，威脅著海洋動物。因此，中國與東盟國家制定此類噪音的規范標準既勢在必行，也完全符合“擱置爭議、共同開發”的原則。

第四，中國與東盟國家應該堅決反對美國使用軍事聲吶探測南海的行為。國際捕鯨委員會科學委員會和美國海軍聲吶專家在內眾多專家都一致認為，低頻聲吶的使用是導致鯨類大規模擱淺事件最致命的因素。〔31 〕事實上，美國海軍的聲吶探測，已經造成了多起鯨魚與海豚的死亡事件。〔32 〕2004年，西班牙國防部宣布禁止在加那利群島50海里范圍以內使用聲納?！?3 〕美國法院近些年來也出臺了一系列禁止或者限制美國在軍演時使用低頻聲納的判決。例如，2007年8月，美國洛杉磯地區法院就美國自然資源保護委員會提交的一份訴狀作出裁決，禁止美國海軍在加利福尼亞海域舉行軍演時使用危及海洋生物的聲吶儀器。判決書中說，事實證明，美海軍在軍演時使用的聲吶儀器對海洋環境造成了難以彌補的破壞，所以在今后的演習中必須停用?！?4 〕又如，2008年3月，美國洛杉磯地區法院作出裁決，限制美國海軍在夏威夷海域進行軍演時使用聲吶儀，以免對海洋生物造成危害。〔35 〕再如，2016年7月，美國舊金山聯邦法院裁定美國海軍侵犯了海洋哺乳動物保護法，將推翻2012年其下級法院允許美海軍艦船使用高聲源級、低頻聲納的裁決。聯邦法院裁決后，美國海軍可能面臨縮減低頻主動聲納（LFA）使用的局面，以避免誤傷海洋中的鯨魚和其他海洋生物?！?6 〕因此，鑒于美國在南海地區日益頻繁地使用軍事聲納進行探測活動，中國與東盟國家應該敦促美國立即停止此種活動。

第五，中國與東盟國家應該呼吁包括美國在內的各國采取有效措施，降低南海軍事沖突的風險，減少軍事演習的頻率，緩解乃至消除軍事對峙的緊張氣氛。自2010年美國實行“亞太再平衡戰略”以來，美國已經多次聯合菲律賓、越南、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、文萊等南海周邊國家在南海進行軍事演習；美國還聯合澳大利亞、日本等南海域外國家在南海舉行軍事演習；美國已經在菲律賓、新加坡、越南、泰國等南海周邊國家建立了多個軍事基地。特別是，美國在菲律賓有2個軍事基地和4個軍事設施。南海地區的軍事緊張局勢，既嚴重損害了南海地區的和平穩定秩序，又對南海的環境保護帶來了巨大的威脅或損害。

五、中國的相關對策分析

首先，中國政府要積極完善本國國內法關于防治海洋噪音污染的法律制度。迄今為止，中國國內法關于海洋噪音污染的規制問題只字未提。2016年11月7日全國人大常委會通過了關于修改《海洋環境保護法》的決定，該決定明顯加大了我國海洋環境保護的力度和制裁污染海洋環境的力度。例如，《海洋環境保護法》第3條第1款規定：國家對于重點海洋生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等海域實行嚴格保護?！薄逗Ｑ蟓h境保護法》第24條修改為：國家建立健全海洋生態保護補償制度。嚴格遵守生態保護紅線，不得造成海洋生態環境破壞。但遺憾地是，修改后的《海洋環境保護法》也沒有專門關于規制海洋噪音污染的規定。鑒于海洋噪音污染是一個技術性很強的專門性的海洋環境問題，中國政府應該盡快在國內法上作出明確的規定。特別是，中國政府應該首先在《海洋環境保護法》中作出明確的規定，然后在其他的國內法上予以明確，從而逐步構建起一套完善的規制海洋噪音污染的國內法律制度。

其次，中國政府應該積極利用正在與東盟國家磋商制定《南海行為準則》的良好契機，將南海地區的海洋噪音污染規制法律問題作為一項重要的內容予以討論，為早日通過南海地區第一份規制海洋噪音污染的法律文件而努力。如前所述，中國與東盟國家在磋商制定《南海行為準則》的過程中已經將南海地區的環境保護問題作為一項重要議題，并且正在著手建立相關的技術委員會。中國政府要積極倡議在環境技術委員會中必須包含一定數量的海洋噪音方面的專家委員，從科學技術角度加強對南海噪音污染的研究。不僅如此，中國政府本身還應該加強南海地區海洋噪音污染防治問題的研究，為制定南海地區第一份規制海洋噪音的法律文件多提出一些有價值的意見和建議。

第三，中國政府應該以保護南海地區海洋環境為重要目標，堅決反對美國等國在南海地區部署軍事聲吶探測設備，呼吁美國停止干預南海事務，緩和南海的緊張局勢，減少南海軍事對立的風險，恢復南海地區的和平穩定秩序。中國政府還應該積極倡導與域外國家在南海環境保護方面的合作，使得南海成為和平之海、友誼之海、合作之海、生態之海。