政府作為補償義務主體的現實與理想

潘佳

內容摘要：我國各領域生態保護補償均通過契約，規范因限制資源開發利用而給予補償的政府，以及因喪失發展機會和保護生態而接受補償的主體，其本質是民事財產權的運行，鑒于生態保護補償第一案還滿足民事訴訟的形式要件，由此，補償糾紛就是民事糾紛。根據合同原理，哪一級政府承諾提供補償資金，哪一級政府就是補償義務主體。然而，現實的未必就是合理的，當政府履行補償義務時，資金來源過度依賴中央政府，這使補償關系不僅與受益者補償原則不匹配，而且加大了中央政府的負擔。為此，需要應然意義上的補償義務主體層級。其中，受益者補償不僅是生態保護補償的基本原則，對于確定區域、流域補償政府的層級更具有操作價值，該原則的不足可以通過央地合理分權理論解決，即根據生態環境服務的惠及面合理分配央地財權事權，劃定應然的履行具體補償義務的政府。

關鍵詞：生態保護補償 政府 補償義務主體 受償權利主體

一、問題的提起

我國當前各領域廣泛開展的生態保護補償 〔1 〕實踐，既包括濕地、森林、草原等重點領域以中央財政轉移支付為主要形式的補償行為，也包括重點生態功能區、自然保護區等區域補償，還包括流域補償?！? 〕這些補償本質上均體現了民事財產權的運行：其中，重點領域補償、重點生態功能區、自然保護區補償的實施，以契約的形式，均通過作為環境利益受益者的政府 〔3 〕對環境資源的開發利用主體進行財產權限制，補償其喪失的發展機會成本和環保投入，在此，政府是單方的補償主體；而在“交易型”的跨區域、流域補償中，則通過雙方政府的約定，由一方政府提供生態服務，另一方政府給付補償資金，在此，政府既可以是補償主體，也是受償主體。無疑，政府作為補償義務主體的角色，直接影響生態保護補償的實效，鑒于此，從法理的角度分析作為補償義務的政府時，首要的問題是政府與受償權利主體之間的法律關系究竟何為？接下來的問題是，如果補償資金給付不到位，權利人該如何救濟？進一步而言，核心問題在于，當生態保護者的受償權受到侵害時，向哪一級政府求償？帶著這樣的疑問，筆者擬對上述思考逐一回應。遺憾的是，現有的研究和滯后的立法均未能就這些關鍵議題給予回應，直接影響了司法實踐中生態保護者的受償權救濟。

筆者在研究中逐漸發現，生態保護補償本質體現了民事物權及債權關系，其屬性為民事糾紛，倘若作為補償義務主體的政府層級得以明確，受償主體的權利可以訴諸民事訴訟解決，這便是本研究的價值所在。具體而言，擬按照如下路徑展開分析：首先，從天目山生態保護補償第一案引出補償義務與受償權利問題；其次，就補償與受償這一核心行為的爭議法律屬性從民事糾紛角度予以證成，并確定現有制度框架下的履行補償義務的具體政府；再次，指出實然狀態下的補償義務主體角色不符合受益者補償要求，應當進行新的理論反思，并以此指導新的補償實踐；最后，根據一定的標準總結出應然層面履行補償義務的政府層級，以明確受償權利主體可以向哪一級政府求償。

二、生態保護補償第一案中的補償義務與受償權利

（一）案件事實

1993年3月，臨安市政府下發了臨政發（1993）54號《關于擴大天目山自然保護區范圍的通知》文件。文件載明：經縣政府研究，在權屬不變、農戶不遷、合理開發、統一管理的原則下，決定擴大天目山自然保護區范圍。根據該文件，鮑家村的部分石竹林被劃入天目山自然保護區。同年5月3日，臨安市人民政府將擴區意見書面請示浙江省人民政府。同年6月16日，浙江天目山國家級自然保護區管理局（以下簡稱天管局）、西天目鄉人民政府與鮑家村等9個村民委員會簽訂了《天目山國家級自然保護區西關實驗區聯合保護協議》，協議由臨安市人民政府鑒證。協議載明，擴區后的山林仍為各村所有，在統一管護的前提下，經批準可有計劃地適度經營，經營收入歸權屬者所有。同年6月28日，浙江省林業廳將天目山自然保護區擴區意見書面請示國家林業部。該請示文件載明，擴區后實行權屬不變，農戶不遷，統一管理，利益分享。1994年5月11日，國家林業部批復浙江省林業廳，同意浙江省林業廳的擴區意見。之后，有關政府、部門一直未對利益分享問題作出處理。2000年9月26日，臨安市人民政府會同天管局、西天目鄉人民政府、鮑家村等9個村的村干部，就擴區后的保護、開發問題召開了協調會，并形成協調會議紀要。該紀要載明，新擴區建立后，給有關村民的山林開發經營帶來了影響，對規劃要求絕對保護的范圍由市政府作適當補償，具體補助辦法和時間待市政府研究后確定。2000年11月，部分原告要求西天目鄉政府和天管局批準他們上山開發經營石竹林，天管局書面答復：申請人提出的山林屬絕對保護區，根據協調會紀要和鄉、村的要求，必須進行嚴格保護，嚴禁劈山、砍柴砍樹、開墾等。此后，部分原告先后向鮑家村委、西天目鄉政府、天管局和臨安市政府書面申請，要求落實石竹林的經濟補償問題。鮑家村村委主任和黨支部書記在申請書上簽署意見：請西天目鄉政府、天管局和市政府解決。西天目鄉政府批復：按協調會紀要及村、支兩委意見辦。天管局批復：建議市政府按協調會紀要辦。2000年12月20日，臨安市政府辦公室副主任批復：請天管局研究并向市政府行文。此后，天管局未向市政府行文。2001年3月28日，鮑家村1、2、4、6、7、8、9、10、12等十個村民小組的代表向臨安市人民政府書面報告，要求解決石竹林經濟補償問題，市政府一直未予書面答復。

（二）案件處理

王新明等人因市政府經濟補償款不到位，于2001年作為原告，提起訴訟。王新明等人訴臨安市人民政府履行法定職責一案，浙江省臨安市人民法院2001年11月28日作出行政判決，駁回王新明等243人的訴訟請求。原一審判決認為，1.原告主張其仍是石竹林承包人的觀點，既無有效證據證明，又無有效反證推翻被告出示的相關證據，不予采納。但是，鮑家村在天目山自然保護區新擴區中的石竹林，是由各村民小組經營的，各村民小組非獨立的經濟組織，原告是村民小組成員，與本案有利害關系。被告以原告不是承包人，無權代替村集體經濟組織行使權利等為由，抗辯原告的訴訟主體資格，該抗辯理由與最高人民法院的司法解釋相背，不能成立。2.臨安市人民政府是適格被告。3.根據《中華人民共和國自然保護區條例》的有關規定，國家級自然保護區的行政主管部門是省級政府部門或國務院有關部門，故縣級人民政府無權對擴區補償問題徑行作出決定。被告臨安市人民政府未對原告的補償問題作出具體方案，該行為并不違法，不屬拒絕或拖延履行法定職責。原告要求被告在判決生效后60日內作出補償方案，于法無據。

王新明等人不服，提出上訴。杭州市中級人民法院于2002年4月28日作出行政判決，已經發生法律效力。原二審法院認為，根據《中華人民共和國自然保護區條例》的有關規定，國家級自然保護區的行政主管部門是省級政府部門或國務院有關部門，而國家有關部門尚未出臺具有可操作性的補償辦法。被上訴人因此未作出具體補償方案不屬拒絕履行法定職責，且被上訴人對經濟補償問題已在其職責范圍內做了許多工作，基本態度已明示各方。故上訴人要求被上訴人在判決生效后60日內作出補償方案的上訴理由于法無據，不予采納。上訴人認為被上訴人的新擴區行為是行政征用行為于法無據，亦不予采納。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第（1）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

王新明等人不服，向浙江省高級法院提出再審申請。浙江省高院于2003年11月4日作出行政裁定，決定自行提審。同月17日，高院立案再審，同年12月23日公開開庭審理了本案。審理后認為，臨安市人民政府在《關于天目山自然保護區新擴區保護與開發有關問題協調會議紀要》中關于“對規劃要求絕對保護的范圍由市政府作適當補償”的公開承諾合法有效，該承諾所確定的義務應視為其必須履行的法定職責。臨安市人民政府關于法律沒有明確規定其有對新擴區村民經濟損失進行補償的職責，王新明等訴其履行法定職責無法律依據的意見不能成立，本院不予支持。判決由浙江省臨安市人民政府于本判決生效后60日內履行《關于天目山自然保護區新擴區保護與開發有關問題協調會議紀要》中關于《對規劃要求絕對保護的范圍由市政府作適當補償》的承諾。

（三）案件爭點

本案直接的爭議焦點為，行政機關作出補償的公開承諾的，行政機關不履行該承諾，而法律法規并未直接對該類行為作出明確，行政相對人是否可以提起要求其履行補償義務的訴訟？

我們先姑且不論案件的法律屬性，先就本案中的直接爭點進行思考：行政機關是否該履行補償義務？

據此，原二審法院曾認為，根據《中華人民共和國自然保護區條例》有關規定，國家級自然保護區的行政主管部門是省級政府部門或國務院有關部門，而國家有關部門尚未出臺具有可操作性的補償辦法。臨安市因此未作出具體補償方案不屬拒絕履行法定職責，且被上訴人對經濟補償問題已在其職責范圍內做了許多工作，基本態度已明示各方。故上訴人要求被上訴人在判決生效后60日內作出補償方案的上訴理由于法無據，不予采納。

在筆者看來，該理由不能成立，行政機關應該履行補償義務。早在1993年6月16日，浙江天目山國家級自然保護區管理局（以下簡稱天管局）、西天目鄉人民政府與鮑家村等9個村民委員會簽訂了《天目山國家級自然保護區西關實驗區聯合保護協議》，協議由臨安市人民政府鑒證。協議涉及了保護者與受益者的權利義務。此后，臨安市人民政府在《關于天目山自然保護區新擴區保護與開發有關問題協調會議紀要》中《對規劃要求絕對保護的范圍由市政府作適當補償》的承諾不違反法律規定，雙方當事人對此亦無異議，該承諾是合法有效的。不能因為沒有具體的補償文件和標準便拒絕履行義務。存在的事實是，臨安市人民政府有關將申訴人合法承包經營的石竹林劃入天目山國家級自然保護區的決定，相關每戶年減少經濟收入3000元以上。浙江省臨安市人民政府每年每畝給予鮑家村1.7元的款項系林業的生態公益林建設和保護補助資金，主要用于規劃區內生態公益林的營造、撫育、封山育（護）林等費用支出，該款項并非用于補償自然保護區內村民的經濟損失，故臨安市人民政府沒有履行經濟補償義務，這一點在省高院的再審裁判中得到了支持。

透過爭議的背后，本案有兩個關鍵問題需要進一步明確。第一，應當履行的補償義務，屬于行政爭議中的法定職責，還是民事糾紛中的民事義務？由于義務屬性的問題，是關涉案件法律屬性，和實體權利類型的基礎議題，因此，第一個問題我們需要回答，該案件究竟是民事爭議，還是行政爭議？第二，在爭議屬性確定的前提下，根據與之相應的訴訟程序，當受償權利主體的補償款相關的財產利益受到損害時，可否尋求救濟，應當向誰追究責任，倘若政府可以作為適格的被告，哪一層級的政府是被告，還是哪些政府作為共同被告？對這兩個問題，以下幾部分將逐一探討。

三、補償與受償爭議為何是民事侵權不是行政糾紛？

從民事訴訟的分類看本案屬于給付之訴，即原告請求法院判令被告履行一定民事義務之訴，給付內容為財產利益。給付之訴的前提，在于確認雙方當事人之間是否存在某種民事法律關系。民事訴訟的直接目的是解決民事爭議，維護民事權利。由此，倘若將本案的定性為民事糾紛，需要滿足實質要件，即作為民事法律關系基礎的物權關系、債權關系的存在，以及符合大陸法律民事訴訟理論的一般要件，明確的原被告，有訴的利益和具體的訴訟請求、標的等。

（一）民事訴訟實質要件的滿足：財產關系的存在

本案和一般的退耕還林補償、草原補獎補償不同，自然保護區擴充行為的進行中，作為自然資源的代表——政府，其單方意志明顯，村民的話語權薄弱，幾乎沒有征求任何村民的意見，而僅僅是和準政府的代表——村委會形成了合意。原被告之間，似乎也符合行政法律關系的構成要件：一方必須是國家行政機關或受其委托和授權的機關、團體或個人，行政法律關系中的當事人的地位不平等的，行政法律關系的產生由國家行政機關的單方意思表示就能成立，行政機關可以依法增設或限制、剝奪對方當事人的某項權利，也可以增設或豁免對方當事人的義務，對方當事人只能被動接受。

進一步研究，前述對于行政法律關系的描述，在本案反應的法律關系中，是經不起推敲的。實際上，作出保護區擴區決議的政府行為，并不是基于行政管理者的角色，而是基于資源所有者代表的角色與相對人簽署協議，履行補償行為。政府作為資源受益者的代表，其自然保護區的擴充行為限制了作為資源開發利用者的用益物權，直接影響其承包經營全收益，而資源利用權主體因其財產權權利受損，為生態保護補償區的生態環境效益做出了貢獻，其是作為生態保護補償中的保護者角色。雙方權利義務產生的前提在于受益者付費，保護者獲得補償。因此，作為資源代表者的政府，作出擴充自然保護區的行為，本身是單方行政行為，但是因為涉及到了保護者的財產利益即財產權益損失的相應補償機制，因此，在決定作出之前應該直接取得所有利益相關方的意見和要求。我國曾經一度的決策模式和單行運作的行政管理方式，決定了政府行政行為的瑕疵。而且，往往是以犧牲廣大民眾的利益方式，維護公眾基人權不直接相關的公共利益。雖然沒有進一步的市政府、省政府、國家層面的規范性文件，就如何補償、補償方式、標準等作出明確要求，但這決不是不予補償的理由。

（二）民事訴訟理論的一般條件：形式要件的滿足

如前所述，本案中的原被告均已明確，原告村民既是自然保護區的生態利益的保護者，還是資源的開發利用者，亦是發展機會成本受到損害的主體，即生態保護補償的受償權利主體。本案中的實際被告主體為作出擴充保護區決定應當給付補償款的臨安市政府。此外，訴訟請求和標的也是明確的。

訴的利益是民事訴權的核心要素。訴的利益在本質上和稱為請求權的實體利益屬于同種性質和處于同一水平上，其實就是已經穿上請求權的外衣而融匯到實體法中去了的利益。〔4 〕為了將司法資源用到真正有意義的地方，法院在審查原告的起訴時必須將一定的利益以及必要性當作一項要件審查以確定是否接受原告的訴求。大陸法系將這一利益或者必要性稱為訴的利益。〔5 〕訴的利益是判決要件的重要內容，如果當事人提起的訴沒有訴的利益，那么，法院就會駁回當事人的起訴。在我國，雖然民事訴訟立法上沒有出現訴的利益概念，但在民事訴訟實務中，人民法院也會判斷訴的利益是否存在，沒有訴的利益，人民法院會裁定不予受理或駁回起訴。訴的利益具有重要功能，因為訴的利益存在，法院才不會拒絕審判，而且能夠保障權利的生成，特別是，隨著新型權利的增多，哪些權利主張法院予以受理關鍵在于當事人的請求有無訴的利益。

生態保護補償中的保護者，其權利主要為接受補償，當受益者作為義務人的給付義務的應當履行，明確表示不履行的，權利人即可提起給付之訴，或者履行期限屆滿，沒有履行的，該訴便有訴的利益。生態保護補償大多滿足這一條件，只不過前述案件中臨安政府僅僅作出承諾，迫于種種原因，對履行方式、具體未作出具體規定，但是并不能成為沒有訴的利益的抗辯理由。鑒于此，本案所反映的生態保護補償案件，符合民事訴訟理論的一般條件。

通過上面兩個層面的要件分析，可以得出結論，本案性質是民事糾紛，以環境要素為對象性的補償行為，系民事案件。

（三）生態保護補償中實然意義上的被告

我們再來討論第二個問題：誰是被告？該問題的解決有待于逐一論證作為受益者的代表——政府，如果不給付補償金，是否應當承擔違約責任？哪一級政府來承擔？倘若這種不給付，不是由于因給付主體的自身原因，該如何處理？是否可以向直接責任人請求給付？

1.向哪一級政府提出給付請求

就資金給付而言，生態保護補償的義務主體可能是多元的：中央政府，省級政府，或者縣級以上各級政府。理論上講，倘若各級政府在頒布的文件中明確了通過財政轉移支付等資金機制，就補償的具體標準、途徑、數額、期限等內容，一旦與民眾達成了形式上的補償協議，就意味著雙方的合同成立。雖然形式上的合同約束的主體可能直接是鄉政府與農戶，但是農戶一方面簽訂了“補償—受償”協議，另一方面已經按照協議內容限制了對自己承包自然資源的開發利用方式，其財產權已經受到限制，做出資金給付承諾的各級政府均有義務根據承諾及形式上的合同約定義務，不附加任何其他條件地履行義務，任何一級政府倘若不履行資金給付義務，農戶等生態保護者均有權向作出承諾的政府請求給付，并要求其承擔違約責任，或者向法院提起訴訟。

簡單地說，哪一級政府提供補償資金，哪一級政府就是補償義務主體，就是實然的民事被告。但是這樣的判斷，僅僅是基于現有的法律關系性質及契約內容得出的結論。該問題是否在法理上合理，屬于應然層面的制度背后的財權事權配置與匹配問題。〔6 〕

2.第三人導致的給付不能如何承擔責任

我國當前的各領域生態保護補償實踐，無論是在國有資源上的補償，還是在集體資源上的補償，轉移支付的資金給付方式都一樣，來源于中央財政的，由財政部撥款，逐一下發給省財政廳、市財政局、縣財政局、鄉財政局再到農民的個人保護補償有關的政策工程賬戶上。在中央財政轉移支付方面，各級財政部門與中央政府是委托—代理關系。同樣，省級以下財政轉移支付的，與下級政府之間也是委托代理關系。因為委托代理發生在平等的民事主體之間，我國是一級政府一級預算財權。財政的給付實際上是上一級政府委托給下級政府給與第三人。

這之間，可能存在下級政府截留資金、不足額、甚至延期支付等情形。譬如，中央財政轉移支付給某省作為某一地區退耕還林補助資金，但是省政府截留了部分資金沒有轉移給下級政府，農戶為收到補償款，或者市級政府財政部門截留了資金，應當如何認定責任呢？依筆者所見，行為的違法性（及違反了民事約定，也違反了行政法規，情節嚴重的可能違反刑法）毋容置疑，但是地方政府及其部門是否是第三人，以及如何界定第三人，是問題的關鍵所在。

從民事角度看，債權債務關系具有相對性，指債權債務關系只發生在債權人和債務人之間的，而第三人就是指除了債權人、債務人之外的不特定的人。補償資金來源于中央財政轉移支付的生態保護補償行為，債務人是中央政府，債權人是作為生態保護者村民、牧民等。也就是說，除了中央政府和生態利益保護者以外的人格不特定的主體，都是第三人。第三人可以是自然人、可以是組織，應該具有獨立性。

我國當前的財政體制下，一級政府一級財權、一級預算，這一體制決定了地方政府與中央政府的相對獨立性。政府機關叫機關法人，其正職行政負責人就是它的法定代表人。機關法人一般是指經各級人民代表大會和各級中國共產黨代表大會批準建立的各級政黨機關和國家機關。依據《民法通則》，有獨立經費的機關，從成立之日起，具有法人資格。縣級以上地方各級政府黨政機關及其所屬工作部門，以及鄉、鎮中國共產黨委員會和人民政府都具有法人資格，都可以獨立地承擔法律責任，以自己名義參加民事訴訟、行政訴訟等。

由于我國目前的中央轉移支付體制流程為，由中央財政層層轉移至鄉財政所，再由鄉財政所直接把錢打到村民在鄉鎮、或者縣的開戶一卡通上。理論上講，中央政府和農戶是民事債權債務關系，中間的省政府、市政府、縣政府與中央政府都是委托代理關系，由此產生的合同性質的權利義務，由中央政府承擔，省、市、縣政府均是第三人。但是，代理人應當按照被代理人的意思，依法、依規定、足額、在既定期限內不附加任何條件地轉移給下級政府以及農戶資金。如果沒有按照被代理人的意思表示行為，有損代理權的設置宗旨與原則，損害代理人利益的，便是濫用代理權的行為。濫用代理權的構成要件為：代理人擁有代理權；代理人實施了代理行為；代理人損害了被代理人的利益。〔7 〕這里面有兩種情況，一是代理人自己的濫用行為，一個是與第三人串通。

法律禁止濫用代理權。其法律后果都由代理人行為人承擔代理人濫用代理權的，其行為視為無效行為。代理人濫用代理權的，給被代理人及他人造成損失的，應當承擔相應的賠償責任。代理人和第三人串通，損害被代理人的利益的，由代理人和第三人負連帶責任。譬如，實踐中存在，某一級政府不按照被代理意思，延期轉移、支付補償資金，不按補償合同約定附加條件、截留、克扣補償等情況的，由該級政府自己承擔相應的民事責任。鑒于該行為往往由內部人員為之，單位在承擔農戶的民事責任后，往往對內部人員處以黨政政紀處分，并向其追償、追究其行政、甚至貪污、挪用公款等刑事責任。

《民法通則》第58條規定，代理人和第三人惡意串通，損害被代理人利益的行為是無效民事行為，其代理行為的后果被代理人不予承受?！睹穹ㄍ▌t》第66條第3款規定，代理人和第三人串通，損害被代理人的利益的，由代理人和第三人負連帶責任。譬如，理論上存在下級政府之間不按合同約定的補償資金給付農戶，便是這一情況。這時，造成農戶損失的，合謀的各級政府之間，應對農戶損失承擔民事連帶責任。當然了，鑒于公權力機關的特殊性，往往財政資金的截留均是個人行為，單位在承擔農戶的民事責任后，往往對內部人員處以黨政政紀處分、并向其追償、追究其行政、甚至貪污、挪用公款等刑事責任。

3.理想與顯示的矛盾：現有補償義務模式的合理性危機

生態保護補償中存在一個關鍵問題，即大量的保護補償往往依托中央財政轉移支付，地方政府實際上享有所有者的權益，掌握了資源的處分權收益權等，而且作為受益者也應當對生態保護補償的保護者作出補償。然而，卻沒有提供補償資金，或者僅僅提供很少的資金，實際上與地方政府作為受益者身份的地位極不相稱，既不合理，也不公正，這與受益者補償的要求極不相稱。這使得本來因該作為補償義務主體的地方省級政府、市級政府等，因沒有提供或者少提供補償資金，通過合同形式免除或者減輕自己的責任；另一方面，加大了中央政府的負擔，使得中央政府在任何補償行為中，均可能成為主要的補償義務主體，成為潛在的被告。譬如，在流域補償中，保護者與受益者的上下級政府間權利義務很明確，中央政府往往過度干預，不僅協調談判，而且提供補償資金，造成了保護者與收益者的角色錯位、權責利不匹配。通過中央對地方財政轉移支付，可以促進實現各級政府財權與事權的合理劃分?！? 〕但是，與中央政府相比，地方政府在滿足當地社會需求方面具有信息優勢，能夠更好地提供公共物品和服務?！? 〕實踐表明，地方政府的財政收入能力得到實質性削弱，其支出責任并沒有減少，事權和財權不匹配非常突出，進一步加大地方對中央轉移支付的依賴度?！?0 〕這一現實情況，在生態保護補償領域尤為突出。合理的路徑是按照市場化方式，由雙方政府解決，中央政府應發揮協調的角色，在“需要”時干預。

而且，遺憾地是，從我國憲法及其相關法中，并沒有在法律上劃分中央政府與地方政府有關社會管理在內的各項職權。省以下財政轉移支付，在省市縣鄉同樣存在事權、財權沒有劃分，或者不清晰，或者交叉。我國《憲法》第110條規定，地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。《憲法》第89條在規定國務院職權時規定國務院有權領導和管理經濟工作和城鄉建設，領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作，領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作，領導和管理民族事務?！稇椃ā返?07條規定了地方政府的職權：縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規定，縣級以上的地方各級政府有權管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。

由于缺乏統一規范的縱向權力劃分規范，上級政府不免將支出事權推給下級政府。地方政府本具有保護生態的事權，將責任推給中央，依賴中央的轉移支付行為。上下級行政機關之間的事權不清，導致中央與地方關系規范性、穩定性不夠?！?1 〕由此，優化中央—地方關系的根本途徑是平衡各主體間的權力、責任、利益等配置?！?2 〕圍繞政府的財權與事權不對稱，目前的思路主要有三種：第一種是試圖通過財力與事權對等的方式化解；第二種則寄希望于通過上調事權，尤其是增加中央政府的支出比重來扭轉這一困境；第三種建議從大規模的轉移支付轉向給予地方政府更多的自有收入?！?3 〕依筆者所見，在生態保護補償層面，第一種方式見效快，但中央政府的財政壓力過大，況且中央政府財政支出的種類科目繁多，某一社會事務領域均認為自身需要財力支持，中央政府的綜合權衡總是難以滿足實際需要；第二種方式，減少地方政府壓力，但地方政府自身存在管理地方事務的信息優勢，過多的收回事權未必補償效果顯著；第三種方式更為靈活，也是一種激勵機制，然而見效慢。而且地方自主程度直接取決于地方政府的財政能力，富庶地區有更多自由發展的空間?！?4 〕

由此，未來的制度設計應當回應這一問題，根據合理事權劃分中央、地方的生態保護補償事權，再設置與之相匹配的財權，以確定具體的補償義務政府層級。

四、哪一級政府是應然的民事補償義務主體？

哪一級政府是應然意義上的補償義務主體，需要結合一定的標準確定政府的層級。筆者以為，受益者補償原則不僅是生態保護補償的基本原則，該原則在操作層面對于確定區域、流域補償政府的層級更具有指導意義；根據生態環境資源的惠及面在央地合理分配，財權事權，能夠劃定應然地補償義務政府層級；政府作為資源所有者的代表有義務保證自己的資產保值增值等（該原則僅適用于對國有資源的補償），對于進一步細化各級政府的生態保護具體義務有現實的價值。鑒于此，我們綜合分析各類基本原則，以盡可能合理的方式確定作為補償主體的政府層級。

（一）原則之一：受益者補償

受益者補償原則要求，誰受益誰補償。生態保護補償的核心是讓生態受益者付費、讓生態保護者獲償。從我國生態保護補償實踐看，主要方法是在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，由中央政府運用行政和經濟手段，平衡生態保護者和生態受益者之間以及地方之間的利益關系?！?5 〕生態保護補償行為的實質是存在環境關系的區域之間、地區之間就生態系統服務進行的一民事交易，是通過補償行為的實施，激勵人們從事生態保護，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。其通過經濟調節手段，實現代內公平、代際公平、權利公平的環境正義。

我國的生態保護補償主要通過生態建設和生態保護實施，最終的投入，實際上給了生態環境、生態系統自身，但是又不可能直接向資源環境支付資金等，而是在限制保護者的開發利用資源財產權的前提下，甚至進一步通過與保護者約定，由其通過勞動恢復生態系統、建設生態系統，乃至進一步在生態系統上投入資源。這不僅包括減產、特產、減少資源的采伐和利用，還可能包括以資金、勞務等形式通過保護者這一媒介，重新恢復新的資源，促進擬更新資源的循環利用。這一系列的財產限制、重新投入和支出，促成了生態效益服務的產出，而且產出應當大于成本，保護補償行為的實施才有意義。

據此，生態保護補償行為的進行，表現為一定物質和勞務的消耗，表面上是國家對因生態系統失衡，或者有潛在失衡風險時，對生態環境功能減損的補償，實際上是對喪失發展機會的個體等組織，以及喪失發展機會并恢復生態環境、保護建設的個體等組織的補償。這種補償在環境法上本質上是政府與人之間的法律關系。進一步說，因該行為的環境利益導向性，實際上是一群人、一定地域內的代表人群，因為享受了良好的生態環境效益，委托特定的公共利益代表組織——國家、或者區域公共利益的代表——當地政府，作為受益者的代表主體和實施主體，以貨幣為主，并輔之以其他形式，就財產權受限主體的預期利益、保護者的保護投入等進行補償，以實現環境正義、乃至區域發展平衡的經濟利益協調機制。

受益者補償原則作為一般原則，不僅可以指導生態保護補償實踐，而且也是補償義務主體確定的一般準則。即因為保護者的保護補償，使得哪一類群體受益，這一類群體就有義務給付補償，由于某一類群的逐一確定不盡實際，受益地區政府往往作為受益者利益的代表，與保護者形成合約，實施補償義務。

就實踐看，該原則對于跨區域補償以及流域補償的實踐，更具有直接的指導意義。對于跨區域政府來說，生態系統提供方與接收方作為保護者與收益者，一方是當然的補償義務主體，另一方是受償權利主體，雙方可以根據該原則約定補償資金的給付數額與方式，一方不履行義務的，另一方可以根據約定尋求民事救濟。流域保護補償中，上級政府與下級政府設定水環境質量標準，符合約定的標準時由受益者給付補償，不符合約定標準的，由保護者給予對方資金，以發揮雙向激勵效果。

但是，中央財政投入或者上級政府投入的重點領域補償，由于依托生態政策工程的“生態效益”大小不確定，也就是說，保護補償行為，使得環境生態利益在多大程度上惠及，惠及的區域有多大，或者說受益者范圍具體是什么，邊界在哪，則難以確定。而受益者范圍的大小，直接決定了哪一區域利益的代表政府，哪一級政府應該出錢，對保護者支付補償。由此，各級政府的投入事權不盡一致，我們需要轉換視角，需要考慮更為細化的補償義務標準。

（二）原則之二：合理界分央地生態保護補償事權

財政轉移支付是我國生態保護補償的最主要形式，包括中央對地方以一般轉移支付和專項轉移支付為手段的生態補償財政轉移支付，省級政府對轄區內下級政府以生態補償為主要目標的各種類型的轉移支付，以及以省級為主的同級政府之間的橫向轉移支付。中央對地方的縱向轉移支付分為三大類：節能環保類、農林水事務類、國土資源氣象等事務類。此外，縱向轉移支付還涉及與政府有關的生態保護補償基金和費用。常見的橫向轉移支付往往實施于流域涉及的行政主管部門間，支付資金可用于退耕還林項目、生態公益林建設等特定領域。〔16 〕

在筆者看來，生態保護補償涉及不同的類型和領域，政府作為具體的補償實施主體，應根據責任范圍界分中央政府和地方政府的事權。

對于大面積的森林、草原、濕地等重要生態功能區和國家級自然保護區由中央政府主要解決，縣級以上地方各級地方政府適當給予資金，因為其也是受益者的代表；跨界中流域生態補償由中央政府、地方政府和其他利益相關者共同解決，三類主體適當分擔補償資金；地方政府重點解決城市水源地和轄區內小流域生態補償，配合上級政府解決跨流域中型補償。在生態效益范圍較小，局限在地方的補償事務，原則上地方投入為主，但如果當地財力有限，上級政府與中央政府應給予支持。區域及重要生態功能區補償，由中央政府、地方政府共同解決?！?7 〕所有領域資金來源均應鼓勵個人、NGO、企業的捐贈。

此外，中央政府財政轉移支付的事權劃分可以置于主體功能區劃的視角下，實施優先順位不同的生態保護補償：對于資源承載力很低發展潛力也很低的禁止開發區，多為國家重點生態功能區和大江大河的源頭，中央政府通過縱向轉移支付，依法設立自然保護區，在中央財力有限的情況下，對該地區生態環境進行優先保護，對該地區的保護者喪失的發展機會予以補償；對于承載力弱發展潛力居中的限制開發區，發展潛力有空間，但不大，一定程度山關涉區域甚至全國生態安全，應通過中央財政轉移支付加強生態保護；在資源承載力中高，發展潛力較高的優化開發區，國土開發密度較高，環境承載力減弱，中央政府有選擇地進行轉移支付，以抬高產業升級換代，轉變經濟發展方式；在資源承載力高和發展潛力也高的重點開發區，綜合考察之前的三類功能區，對其最后轉移支付。

上述事權的劃分，決定了哪一級政府應當出錢，哪一級政府作為應然的補償義務主體。應當根據該原則，進行相應的政策法規設計。