我國農地產權體系演變分析

趙金龍　劉亭　白玉靜

[提要] 改革開放以來，農地產權體系從集體所有集體經營的多權合一，經過了短暫的所有權和使用權的“兩權分離”，轉向當前的所有權、承包經營權和經營使用權的“三權分離”，農地的保障功能逐漸弱化，資本功能逐漸增強。當前農地各項權能之間出現一定的矛盾和沖突，需要在產權演變中逐漸予以解決。

關鍵詞：農地產權體系；制度演變；產權沖突

基金項目：河北省社科基金課題：“農地‘三權分置的實質及其影響研究”（編號：HB15YJ055）

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年3月22日

改革開放以后，中國社會經濟發展越來越迅速，為了適應宏觀社會經濟快速發展的需要，農地產權體系不斷進行著調整。

一、農地產權體系演變歷程

（一）兩權分離的產生。我國的農地所有權主要歸集體所有。但在絕大多數情況下，集體經營土地沒有效率，所以在改革開放初期，農村實行了家庭聯產承包制，即在保留所有權的情況下，集體將經營使用權分割出去。分割的方法主要有三種：家庭承包、其他承包和出租。家庭承包就是按照分地時在籍人口或勞動力數量，測算人均可分配耕地面積，然后計算各戶應分得的面積，以家庭為單位劃塊承包。出于公平的考慮，在分地時往往按照土地的好壞情況分片進行，這樣每戶可能分得不同區片的多塊土地。農戶以家庭承包方式獲得的土地具有保障性質，由農戶自己經營，但要繳納農業稅并要繳納“三提五統”和各種附加費用，即俗稱的“交夠國家的、留夠集體的，剩下都是自己的”。其他承包方式是集體將不適合分到戶的土地，如“四荒”地、零星果園等土地以拍賣或協商的方式將其長期承包給愿意經營農地的主體使用，拍賣對象可以是本集體農戶、集體以外的農戶，也可以是企業等組織。出租就是將村里的機動地、其他土地的使用權短期交給愿意經營農地的主體使用，并收取租金。

在改革開放的初期，無論是以家庭承包方式、其他承包方式，還是出租方式獲取的集體土地使用權都不可以再行流轉，即使用方獲得的只是狹義的經營使用權，沒有處置權。此時期的農地產權體系是：農地所有權——農地使用權。

（二）三權分離的產生。1984年的“一號文件”開始有條件允許農戶流轉承包地，文件中說“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包。”1987年，國務院批準了某些沿海發達省市就土地適度規模經營進行試驗，使土地經營權流轉突破了家庭承包經營的限制，開始進入新的試驗期。1988年4月12日《中華人民共和國憲法（修正案）》中，將《憲法》第10條第4款修改為：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”從而從最高法層面為土地流轉開啟了綠燈。接著，1988年12月29日又修訂了《土地管理法》。修改后的《土地管理法》第2條第4款規定：“集體所有的土地使用權可以依法轉讓。”從而為土地流轉提供了法律依據。1995年3月，《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》（國發[1995]7號）規定“經發包方同意，允許承包方在承包期內，對承包標的依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護”。2002年8月29日出臺的《農村土地承包法》中明確規定，“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”可見，承包地的流轉逐漸得到了政策和法律的認可，流轉條件也逐漸放寬。

但農村土地承包經營權的法律屬性一直不明確，產生了“債權說”、“物權說”和“折衷說”三種主張。2007年3月16日《中華人民共和國物權法》頒布，該法在第三章首次明確將土地承包經營權定性為“用益物權”。承認土地承包權是從所有權中分離出來的相對獨立的支配權，承包方享有承包地的占有、使用、收益的排他性權利。將承包經營權認定為用益物權強化了承包戶的土地權能，使得農戶可以對抗所有人集體對其的任何侵害，也使得農地承包經營權具有了資本的特性。明確土地承包經營權的物權屬性之后，承包經營權與經營使用權（狹義的使用權）兩種權能被嚴格區別開來。農村土地承包經營權成為一種準所有權，它包含了土地的占有、使用、收益和部分處分權，其權利人對該項權能可以依法處理，如出租、轉讓等。而土地經營使用權（狹義使用權）則僅僅是占有和使用土地的權利，通常是土地所有權或土地承包經營權上的一個權力分支。農地承包經營權物權化后，農地“三權”分離的產權制度體系基本形成，農地產權體系演化為：所有權——承包經營權——經營使用權。

（三）產權的進一步分解。隨著農地流轉現象的增多，農地流轉中出現了資金融通的需求。為了解決這一問題，中央開始允許各地探索農地抵押貸款的方式和方法。以作為物權的土地承包經營權抵押貸款符合經濟法的理念，也與經濟理論相吻合。但現實世界中需要運用土地抵押的往往是租地經營的大戶、農業合作社或農業企業，他們持有的只是土地經營使用權。用土地經營使用權抵押，一旦租地企業沒能及時歸還貸款，銀行也很難處理抵押土地。因為抵押企業只有經營使用權，沒有處置權，銀行抵押權難以實現。為了解決這一困境，原中央農村工作領導小組副組長陳錫文提出了土地經營權抵押的說法，對于出租合同中寫明允許租地方再行轉租的土地租賃方可用土地經營權抵押，即土地租賃方基于流轉合同，獲得了部分處置權。這樣，一旦租地方不能及時還款，銀行能夠處置土地，實現抵押權。于是，農地產權體系就又誕生出了一種新的產權——有部分處分權的土地經營使用權。而在部分處分權的經營使用權的基礎上，還可以設立抵押權和經營使用權。農地產權體系進一步演化為：所有權——土地承包經營權——有部分處分權的經營使用權—抵押權和經營使用權。

二、現行農地產權體系中的沖突

隨著農地產權的不斷分化，其體系越來越復雜，形成了一棵枝繁葉茂的產權體系樹。但產權體系之樹上的各項權能間邊界比較模糊。

首先，所有權和承包經營權界限模糊。在通常情況下，集體所有的土地由組織內的農戶長期甚至永久地無償使用，集體無法獲得任何經濟收益。但當土地被征收時，集體卻能以所有者的身份獲得補償。按照現在的征地補償制度規定，土地補償款要在集體和承包戶間分配，分配比例一般為3∶7或者2∶8。更為復雜的是，這種分配比例是根據當前的制度安排計算出來的。在年利率為4%～5.5%的情況下，農戶30年土地承包經營權的價值相當于土地總價值（永久期價值）的70%～80%。所以，在分配土地補償款時，承包戶得70%～80%，農村集體得20%～30%。這種測算方式的合理性建立在兩個前提之上：一是被征地時，農戶還有30年的承包經營權；二是30年后，集體組織要重新發包。目前來看，這兩個假定前提已不存在。按現在的中央精神，第二輪承包到期后，農村土地極可能會繼續延包，且承包期會延長。如果真如此，則土地承包方應當獲得100%的土地補償款。所以，應深入探究土地不斷延包后，集體土地所有權的性質及其實現途徑，以劃清所有權與承包經營權的界限。

其次，“承包經營權”和“經營使用權”邊界不清晰。這兩種權力劃分的關鍵是“經營權”中是否含有處置權，比如：租地方是否有權力將租入的土地再流轉出去或者抵押出去？當前許多農民，甚至基層干部都認為租地方可以再流轉土地，但這并不符合相關規定。現在農地抵押貸款的改革試點中，作為抵押的究竟是土地承包經營權還是經營使用權一直爭論不休。絕大多數政府文件中使用“土地承包經營權抵押”字樣，如2014年的中央一號文件第十七條提出要“賦予農民……承包經營權抵押、擔保權能”。但陳錫文卻堅稱“土地承包經營權不能抵押，能抵押的是經營權”。2015年國務院出臺的《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發[2015]45號）中也明確指明是“經營權”抵押。從理論上講，能用來抵押的必須是有處置權的權利束，若土地經營使用權中不包含處置權就不能用來抵押，則作為抵押的就只能是“土地承包經營權”。可見，應當通過法律明確規定農地經營使用權中是否包含處置權，這樣才能厘清承包經營權和經營使用權的權力邊界。

三、農地產權體系演變展望

改革開放以來，我國農地產權制度在不斷調整、變化。集體所有集體經營的低效率迫使政府于20世紀80年代開始實施集體所有、農戶經營的“兩權分離”制度。到了本世紀初，隨著農民外出打工現象增加，農村出現了耕地低效利用甚至閑置的現象，農地資源需要重新配置。在堅持土地集體所有制不動搖、土地承包關系基本穩定的原則下，政府開始強化農戶的土地承包經營權，將承包地的處置權交給農戶，從而消除了農戶流轉土地的障礙，為農地通過市場進行重新配置提供了保障。農地產權“三權分離”的局面逐漸形成。隨著農地市場機制的完善，農地產權還將會出現“四權分離”、甚至“五權分離”的局面。在產權分離演化過程中，各項權能邊界模糊的問題難以避免，但隨著時間的延續，這些問題將會逐漸得到解決。

從“兩權分離”到“三權分離”是我國政府為了適應社會經濟發展的需要而進行的制度調整。前者是為了解決農業生產的效率問題，著重點是公平，即一人一份田；后者是為了解決農地經營的效益問題，著重點是效率，即能者經營田。“兩權分離”本身就是一種產權制度安排，而“三權分離”則是產權制度安排和市場主體自由選擇的結果。農地產權從“兩權分離”走向“三權分離”標志著我國農業發展已經超越了保障農民生存的階段，逐漸向提質增效階段邁進，農地產權體系的分化程度會逐漸加快。

主要參考文獻：

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[3]劉小紅，郭忠興，陳興雷.農地權利關系辨析——家庭土地承包經營權與集體土地所有權的關系研究[J].經濟學家，2011.8.