流動攤販治理困境與反思

景明

[提要] 在城市化發展進程中，城市管理工作面臨更多的問題。城市管理者與流動攤販之間的社會矛盾激化引起公眾的高度關注。本文力求在立法、執法、監督中尋求緩解矛盾沖突的方法。在建設法制社會體系下，合理運用法律，更好地調整公權與私權的矛盾沖突，維護城市秩序，促進社會和諧發展。

關鍵詞：城市管理者；流動攤販；行政處罰法；執法

本文系華北理工大學2016年度大學生創新創業計劃：“流動攤販的治理困境與對策研究——以唐山市為例”階段性成果；指導教師：劉晨光

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年3月22日

一、流動攤販和城市管理問題

（一）流動攤販產生的原因。隨著城市化進程的加快，大量人口涌入城市就業，勞動力供大于求，就業壓力逐漸增大，產生眾多下崗和無業人員，部分人選擇了加入到流動攤販群體。流動攤販投資少、成本低、風險小、收效快，成為低收入家庭和外來流動人員的首選，加上其對市場的適應性強，經營內容調整快、無稅收，只要經營者頭腦靈活，肯吃苦，其收入養家糊口沒問題，收入好的流動攤販甚至不低于企業白領。如此大的利益驅動，使越來越多的人加入到流動攤販的隊伍中去。廉價的消費對于經濟能力弱的學生、藍領群體來說更適合自己，所以流動攤販存在一定受眾群體，產生了流動攤販的發展經濟基礎。

（二）流動攤販給城市管理帶來的問題。對于城市管理者來說，遍地開花的流動攤販帶來更多的管理困難。（1）影響城市交通，導致交通不便。以唐山市為例，毗鄰華北理工大學建設路校區的煤醫道夜市是一道具有一定歷史的風景，但是對于交通造成嚴重的堵塞，對于附近小區人們出行造成巨大困擾；（2）污染環境，影響居民生活。在華北理工大學建設路校區周圍存在大量的流動攤販，這些流動攤販中大部分以食品經營為主，產生的油煙和垃圾嚴重影響到周邊的環境；（3）噪音擾民，影響正常生活。在流動攤販聚集區，大量的流動攤販叫賣聲加上顧客的聲音，更有甚者利用擴音器、音箱等設備造成巨大噪音，嚴重影響周圍群眾的生活；（4）坑蒙百姓，危害其身心健康。流動攤販成本廉價，同時流動攤販為了更多的利益，缺斤短兩，從業人員沒有健康證明。其條件受限無法保證食品衛生安全；（5）影響正常的經濟秩序。流動攤販拒絕繳費和無營業執照，銷售商品大部分不合格，影響社會經濟秩序；（6）浪費和摧毀公共財物。流動攤販為了自身利益占用城市公共交通，有時候還會破壞城市交通設施的綠化帶；（7）影響城市形象。隨著城市化腳步的加快，城市基礎設施越來越完善，但是流動攤販的存在，給城市的發展帶來了臟亂差，使城市魅力大打折扣。

（三）城市管理存在的問題。城市管理行政執法局簡稱“城管”，是中國城市管理中的綜合行政執法部門。城市管理行政執法是城市管理的重要組成部分，其執法依據是1996年頒布的《行政處罰法》以及各個地方的地方性法律規范。城管執法職責之一是貫徹實施國家及本市有關城市管理方面的法律、法規及規章，治理和維護城市管理秩序，同時城管執法是將城市管理相關的法律集于一身的綜合執法模式。但是，我們國家沒有統一的城市管理執法制度或者法律，所以在整體上沒有統一性，對于執法對象的行政行為缺乏統一的規范。

調查結果顯示，城市執法中存在以下問題：（1）城管執法程序不規范。城管執法程序性是城管執法公正性的必要條件。缺乏執法程序性，執法的公正性就難以保障；（2）部分城管素質低下。部分執法成員缺失公正心、作風不正，利用公權力牟取私利。執法過程中以言代法、以權代法，嚴重的損害城市執法隊伍形象；（3）暴力執法。城管暴力執法有眾多原因，執法缺乏程序化、素質低下、執法觀念落后等導致暴力執法，群眾對于暴力執法的態度十分反感；（4）落后的城市執法觀念。我們國家正在建設法治國家，社會處于轉型期，城管執法存在一定落后性，不能與時俱進，導致執法效果銳減。

二、流動攤販治理困境

（一）從流動攤販方面。第一，流動攤販存在一定的流動性。流動攤販沒有固定的銷售地點，無法從根本上解決流動攤販的存在；第二，流動攤販成本的廉價性。一套簡單餐飲設備加上一輛三輪車就能做流動攤販，沒收流動攤販工具不能阻止流動攤販的繼續經營，只會催生流動攤販對城管的怨念；第三，流動攤販人員的復雜性。流動攤販的組成人員部分來自本地，熟悉當地執法人員，人情關系導致執法的困難；第四，流動攤販人員的素質低。流動攤販的組成成員大部分來自無業人員，沒有較高的法律素質，對于自己的違法行為沒有自我意識，反而認為執法人員故意刁難，甚至發生暴力抗法。

（二）從城管執法方面。第一，城市管理受人力資源制約。城管數量不能和流動攤販相比，遍地開花的流動攤販擁有龐大的基數，城管人員數量受限，不能做到面面俱到；第二，城管受執法時間限制。城管也需要休息，而流動攤販尋找城管休息時間出攤，逃避管理；第三，城管執法缺乏群眾基礎。作為公權力站在強勢一方，得不到群眾的支持；第四，城管執法缺乏合法性和程序性；第五，復雜的人情關系是執法的阻礙；第六，政策問題。政策返還制度，使得城管執法為了政績，并不會為徹底解決流動攤販問題付出努力。

三、深層次分析兩種利益的對立

從更深層次上探討，其實流動攤販和城管代表了兩個不同的利益階層，且是相互對立的階層，是公權和私權的對立。

流動攤販是基層社會生存的一種方式，代表著社會部分底層群眾生存方式，可以為他們帶來經濟收入養家糊口，同時是公民的私權力。首先，從經濟學角度來看，流動攤販是社會主義市場經濟必不可少的一部分，因為流動攤販是龐大的群體，現在政府并不能解決這部分人的生存問題，所以自力更生做流動攤販是迫不得已選擇；其次，從流動攤販服務的群體來看，社會中存在數量龐大的低收入群體，對于這些人地攤消費是更理性的選擇。對于經濟水平還處于社會主義市場經濟的初級階段，攤販經濟是其中的重要角色。

城市管理是公權的代表，同時代表城市現代化發展的進程。城管為城市做出了巨大貢獻，一個城市的發展離不開秩序，城管是秩序的守護者之一。城管不止是打擊小商小販的權力機構。雖然站在人情的角度我們并不認可城管的做法，可是站在發展和秩序的角度，城管的存在為我們帶來了諸多好處，為社會發展帶來積極的一面。

兩種價值的對立，消除任何一方對于社會都是不利的。中和兩種價值的沖突，公權與私權通過博弈互相讓步，不能一味地追求發展而脫離現實。

四、從法律角度反思

（一）立法方面。從《行政處罰法》到地方法規，并沒有實質性的解決問題，而是出現眾多法律交叉問題。立法目的并沒有得到實現，出現立法和執法的斷層現象。交叉化管理導致城管管理的都是社會矛盾比較突出的部分，所以也經常看到群眾對于城管的否認。

（二）執法和監督。城管執法缺乏監督，導致執法效果大大削弱，而且無法克制暴力執法的發生，權力沒有約束就會存在濫用。程序正義更能約束權力，保護弱勢群體利益。城市管理執法局現行的財政返還制度更加加深執法者的權利濫用，亂罰款、亂收費的現象層出不窮，違背立法者初衷，引發更深的社會矛盾。同一部門掌管執法和監督權利，這樣就會滋生監督不力和權利濫用的現象。合理地使用監督權，才能保障公權力不會被濫用。

（三）整體體系。法律的運行是一個完整的體系，城市管理行政執法局擁有執法權，同時自己監督自己，這是在法律中不合理的存在，不能保障監督權的合理使用。城市管理缺乏一定監督，并且行政復議并不能得到很好利用。從立法、執法、司法、守法到監督，一個完整的體系才可以保證權利和義務公平、公正。權力和監督一體化就會出現“官官相護”現象。背離了立法的初衷，離立法意圖越來越遠。一部好的法律應當嚴格規制執法的程序合法性和內容合法性。對于公法，法無允許皆禁止，約束公權力，才能更好地保障私權。

（四）法律目的。從法理上來講，立法的主要目的并不是為了懲罰而是預防，法律主要指導人們如何去做事情，是一種具體可預見性、可控性的期待。同時，必須加大對法律的宣傳，讓流動攤販了解法律從而規制他們的行為，達到教育的目的，減少矛盾沖突的暴力化。從法的作用來說，法是對個人行為的指導，對他人行為的評價、教育和對違法犯罪的懲罰。城管不僅要對流動攤販進行強制管理，更重要的是教育和指導。

（五）法律本質。法律受社會發展的制約，存在著一定的僵硬性和滯后性，死板的執行法律與立法目的并不符合。自由和秩序是法的兩個目的，自由是最高目標，秩序是法的前提。自由應當有一定的限度，法律就是其限度和范圍。人們有在城市中謀生的權利，但是不能凌駕于法律之上，要遵守法律規定。有一定制約，才能保障社會的秩序和穩定。法律與經濟是密不可分的，法的本質是由社會物質生活條件所決定的，法律的制定應該結合現實的社會經濟?！吧姹揪褪侨说母荆杂墒瞧錂嗬刃驗槠浔Ｕ希挥性诜审w系下有秩序的自由發展的經濟才能持續?！?/p>

五、流動攤販治理改進辦法

（一）從城管角度來看。首先，合理的使用公權力，并且接受監督；其次，應當給予流動攤販更多的教育和引導，而非行政處罰。從流動攤販的角度，謀生也要遵循城市的秩序，不能不管不顧只考慮自己的利益。

（二）從立法角度來看。流動攤販經濟是社會主義市場經濟必不可少的一部分，不能為了發展一味打擊流動攤販，這是與社會發展背道而馳的方法。法律的本質是由社會物質生活條件所決定的，法律應與現實結合，為了城市發展而剝奪他人謀生的權利不可取，同時不利于社會穩定。大量的下崗和失業人員，會導致更多違法犯罪發生。

（三）從執法角度來看。城管部門可以仿效交警做法，對于執法過程全程執法記錄儀記錄；執法記錄可以有效地阻止暴力執法的發生，有利于提升執法部門的公信力。對于流動攤販進行登記積分制，并且對懲罰結果進行公示。對于不同的流動攤販區別對待，嚴懲屢教不改者，保護服從秩序的守法者。

（四）從監督角度看。建立合理并且完善的信訪機制，把監督權從執法部門獨立出去，維護公權的公信力。一是簡化舉報程序；二是降低舉報成本；三是保護舉報者隱私，積極調動群眾力量，監督執法，讓人民當家作主。

（五）從城市規劃角度看。在城市規劃中，留下一部分地方專門供給流動攤販；聯合社區、學校等單位為流動攤販尋找合理時間和空間為他們生存提供便利條件。流動攤販是社會很大一部分群體的謀生之道，不能忽視他們的存在，固定時間、固定地點，加上不定時檢查，對于流動攤販登記積分制，使其自覺維護城市的衛生和食品安全，促進城市和諧、有序發展。

主要參考文獻：

[1]張文顯主編.法理學（第四版）[M].高等教育出版社、北京大學出版社，2011.

[2]黃曉樂.自由與秩序-探尋中小城市路邊流動攤販食品治理問題及對策[J].法制與社會，2016.6（中）.