公共治理理論下行業協會的法律定位

楊劍　黃建

[提要] 推進治理體系和治理能力建設是當今中國全面深化改革的總目標，治理意味著傳統的公共治道模式的巨大轉型，而其中社會權利格局必將發生深刻調整。行業協會作為社會力量興起的標志，其法律定位的明確和職能的確定是其發展的先決條件，直接關系其能否在公共管理中發揮規范行為、提供服務和表達訴求的獨特價值。

關鍵詞：治理；標志；行業協會；法律功能

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年3月21日

一、公共治理的本質

公共治理理論（簡稱治理理論）的提出并成為公共管理的核心分析工具，應歸因為行政環境變化和政府改革轉型。

第一，治理意味著政府治道發生了重大變革，集中表現在政市關系的重塑上。所謂治道，“是在市場經濟的條件下政府如何界定自己的角色，如何運用市場方法管理公共事務的道理?！弊鳛閰^別與傳統政府管理公共事務的方法和邏輯，治理拋棄了政府全面管制市場的傳統模式，而是要求政府適應市場經濟運行規律，將自身職能確定為“掌舵”、“導航”而不是“劃槳”之上。政府應當理性收縮自身的權力邊界，放棄那些不必要的生產職能，不去干預經濟的微觀運行，將自身打造成為宏觀經濟的調控者和市場秩序的維護者。支持、尊重市場作為經濟要素配置者和決定者的治理地位，并采用市場化的工具改革自身的運作模式，提升管理效能。

第二，治理意味著公民社會的崛起和民間力量對公共事務管理的參與。在治理的形成路徑上，政府和社會權力的重構是治理理念的核心所在。面對行政生態環境的復雜多變和政府不可治理性的不斷增加，政府必須要改變全能的角色和壟斷社會資源的狀態，通過職能轉變和分放權力于社會，擴大社會的自治功能，擴展社會自主發展的資源和空間，提高社會成員參與管理的意識和熱情。其中尤其重要的便是積極培育和發展各類民間社會組織，合理界定社會組織的管理職能，制定社會組織管理和運行的行為規則，為其發展提供政策支持、資金安排等，并采取積極措施激發其公共管理的活力，制度化保障其利益表達、利益聚合、溝通協調等特有功能的發揮，進而實現政府和社會功能互補、良性互動的關系格局。

第三，治理從本質上而言是網絡合作管理的動態過程。正如全球治理委員會所理解的“治理是或公或私的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程?！痹趶碗s多變的社會環境中，沒有哪個機構擁有充足的資源和能力去解決所有的公共問題，政府也不例外。為此，治理是一個多中心的行動體系，它包括一系列來自政府又不限于政府的社會公共機構和行為者。通過政府對其壟斷權力轉移和分放，更有效地激發和調動市場和社會多種力量，打造一種全社會開放的管理格局。在分工、互惠的策略引領下，構建網絡化的公共服務供給體系，切實形成解決公共問題的強大“合力”，從而有效完成公共服務職責。

基于上述分析，治理是應行政環境發展之需而形成的一種新型的公共管理形式，它重構并整合了政府、市場與社會的權力（利）關系，其本質是一個多元主體在相互依賴的環境中分享權力、分擔責任，合作管理公共事務的動態過程。

二、治理與社會組織的互動關聯

治理的根本標志建立在市場原則、公共利益和公眾認同上的合作管理。這種嶄新管理模式使得公共管理成為了一個開放的體系。對傳統唯政府管理方式的突破，便將公共服務的重心放在了市場和社會之中，通過重塑政府與市場、政府與社會的互動關系，力求動員一切可以調動的力量，實現公共利益的最大化。在治理的視閾下，社會組織的治理功能被置于格外重要的位置之上。作為社會管理體系中關鍵的主體，是介于政府和企業之間的“第三部門”。其在公共管理中發揮著 “溝通器”、“連接閥”的巨大作用，彌補市場和政府管理的雙重失靈，推動著政治、經濟和社會領域權力的合理分配和良性互動，最終促進著政府、市場、公民三元關系的和諧發展。

治理框架的分析結論高度適用于轉型期中國社會組織的發展。當前我國的社會結構和權力格局發生著重大而深遠的變化，其中最為典型的便是國家與社會關系的深調與重構。國家統合社會與行政壟斷的格局被逐步打破，市場決定性地位確立使社會權利和利益主體日趨多元，分散的社會個體需要一種組織化的機制來表達和聚合相關利益；而政府職能的轉變和管理疆域理性的退縮，也必然要求相關社會組織能夠成為其職能承接的主體，實現公共服務的有效供給。在上述社會轉型的背景下，便為我國社會組織的生成和發展提供了廣闊的空間和資源供給，一個相對獨立的公民社會在我國日益崛起。作為我國公民社會重要組成的互益性組織行業協會，其公共管理職能在我國治道變革和社會結構變遷的環境下得以拓展和完善。在公共治理的體系中發揮著推動市場經濟發展、促進政府職能轉變、引導企業經營機制轉換和建構自律性的社會秩序的獨特功能，并通過溝通、自律、協調、維護、組織等各種方式，彌補市場和政府的治理失靈，塑造著治理體系中多元的合作關系，為推進公共管理社會化進程貢獻力量。由此可見，治理進程的推進和以行業協會為代表的社會組織的發展之間存在著緊密聯系與相互促進的關系。由此而言，公共治理為社會組織興起提供了先決條件和現實基礎。而與此同時，行業協會等社會組織作為治理發展的標志，其功能的發揮又對治理進程產生著巨大的“反推力”。它們的生發又反向深化和驗證治理理論，持續推進著治理進程的縱深發展，從而最終實現善治。

三、行業協會的定位與法律功能

作為國家重點發展的社會組織類型，行業協會通常被認為是由某個行業內企業為主體自愿參加、以保護和增進會員利益為目標的經濟類社團組織。盡管當前理論和實務界對行業協會的內涵與外延仍存在著認知差異，但在以下方面卻普遍達成共識，即行業協會屬于互益類和非營利性社會團體組織，能夠有效地服務市場經濟和工商業的發展，具有非政府性、中介性、互益性、會員性、自治性等特征。較之于西方國家，我國的行業協會生成路徑多元分途、獨具特色，究其根本是權力動源復雜。改革開放后，我國社會事實上經歷了不可逆轉的權力分裂過程，國家統攝社會的壟斷模式打破，從計劃經濟向市場經濟轉型的進程中，政府簡政放權將權力分放和還讓市場和社會，行業協會在政府權力讓渡中大量生成。上述類型的行業協會源自于政府推動并脫胎于政府部門，因此具有濃厚的行政依附性和官辦色彩，體制內行政推動的屬性明顯，其社會認同度和合法性有待于提升。與體制內政府主導型行業協會不同，體制外行業協會是基于20世紀末相關地域市場經濟發展、企業行業自律、權益維護以及抱團發展的客觀需求而自下而上生成的，該類市場內生型行業協會具有強大的民間性和利益代表性，社會合法性較高，亦是未來行業發展的方向所在。除此之外，還有一類行業協會在其生成過程中結合了政府剝離和市場內生兩種權屬來源，即政府發起和企業組織完成，二者均為之付諸資源和精力，該類行業協會具有混合型的特征。

盡管當前我國尚無統一的《行業協會商會法》，對行業協會的法律治理功能無法律的明文規定，但近年來作為我國公共治理的一支重要的力量，其功能持續拓展，已成為市場經濟發展和政府職能轉變重要的催化力量，促動著政府權力、市場權利和社會權利三者邊界的科學重塑。

具體而言，從政治方面，行業協會為所代表的利益群體民主參與政治提供了組織支撐和制度平臺。近年來，行業協會作為民主管理和參政議政的重要平臺，密切關注、廣泛匯集會員企業和行業的分散的訴求、建議和要求，組織、引導其與黨政機關進行制度化、經常性的對話；在重大問題決策和處理上與官方進行深度的協商、交流；甚至通過聯席會議的方式制度化介入政府立法的過程，這種組織化的載體和制度化的平臺確保政府和企業間的良性互動，有效化解了官商民間由于信息不對稱而產生的各類問題和矛盾。同時，行業協會作為政策的參與者還積極擔負著宣傳和解釋的職責，幫助會員理解政策的要旨、自覺履行自身義務。信息雙向輸送以及民主溝通協商實現了政府企業的雙贏，有力地推進了我國政治民主化和社會和諧化。

從經濟方面，行業協會主要是通過為會員企業提供各種類型“俱樂部”產品，規范著企業競爭的秩序，協調著地域和行業內的利益關系，進而推動著當地經濟社會的健康、良性發展。通常而言，它的經濟功能總體上可分為代表、維護成員的經濟利益和提供各類公共服務兩個方面。其中，代表和維護職能行業協會的立會之本，行業協會以維護企業共同利益和競爭秩序為己任，其運作的目標在于實現同行企業的有效聯合，協調其利益沖突，并為其提供組織化的利益保障機制。而其公共服務職能則主要表現在為行業協會和行業協會均為內部成員提供局部或準公共產品，解決集體行動的難題，為企業的發展提供多元化的服務，使得會員在組織內部充分受益。

從社會方面，行業協會主要是作為社會組織在推動公共管理的社會化、化解社會矛盾、激發社會活力以及規范社會行為等方面發揮作用。行業協會作為社會力量，能夠站在相對中立和客觀的立場，以其靈活的方式、適當的行為，有效地緩和沖突并化解矛盾，在政府和市場間扮演著重要的溝通和協調作用，重塑新型的社會秩序。同時，行業協會通過中介、服務功能的發揮，能夠為多元社會主體提供利益整合機制和制度安排，幫助其理性、有序地表達其利益要求并參與公共管理。

此外，作為行業企業利益聯合體和自組織性的民間團體，行業協會還有促動新的社會價值形成的功能。這些價值必將增強整個社會的團結協作、自主自律、民主參與的信念，強化全社會遵紀守法、誠實守信的自覺，從而推動社會的和諧發展。

主要參考文獻：

[1]毛壽龍.西方政府的治道變革[M].中國人民大學出版社，1998.

[2]Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood，Oxford ：Oxford University Press，1995.

[3]孫春苗.論行業協會——中國行業協會失靈研究[M].中國社會出版社，2010.

[4]王名，劉培峰等.民間組織通論[M].時事出版社，2004.