長期補償安置機制下庫區土地實物指標調查

（湖南省水利水電勘測設計研究總院長沙市410007）

長期補償安置機制下庫區土地實物指標調查

康敏

（湖南省水利水電勘測設計研究總院長沙市410007）

采取以淹沒土地面積為基數的長期補償安置方式，是近年來大中型水利水電項目移民生產安置的一種創新移民安置方式。在該種生產安置方式下，土地淹沒的數量及屬性與移民的利益息息相關。結合庫區實際情況，快速、準確、經濟地做好土地調查，使土地調查成果移民認可率高又有利于實施分解，是長期補償安置安置機制下移民安置工作需進一步總結和研究的內容之一。文章以湖南瀟水涔天河水庫擴建工程庫區土地調查實踐為例，總結了該安置方式下開展土地調查的實踐經驗，可供同類工程項目參考。

長期補償土地調查移民安置

1 工程概況

湖南瀟水涔天河水庫擴建工程是湖南省“十二五”時期水利“一號工程”，同時也是全國172項重大水利工程之一。壩址位于湖南省永州市江華瑤族自治縣境內，水庫正常蓄水位313m，水庫總庫容15.1億m3，調節庫容9.92億m3，水電裝機200MW，年平均發電4.576億kW·h，工程建設征地移民補償靜態總投資42.47億，是一座具有灌溉、防洪、下游補水和發電等綜合效益的大（Ⅰ）型水利水電工程。庫區淹沒影響涉及庫內9鄉（鎮）54個村5個居委會及江華國有林場的2個分場，淹沒影響集鎮5個。防護后淹沒影響總人口26170人、房屋159.24萬m2；淹沒影響各類土地5.03萬畝（其中耕地9456畝）；工程需搬遷安置人口27471萬人，庫區生產安置人口21507萬人。庫區移民全部生活安置在江華縣內，且主要集中在6個集鎮集中安置點上；生產安置主要采取以淹沒土地為基數的長效實物補償安置方式。

2 涔天河土地調查方式

根據《水利水電工程建設征移民實物調查規范》（SL442-2009）及涔天河庫區主要屬林區，山高坡陡、淹沒影響鄉鎮多等實際情況，本項目淹沒土地采取由調查人員會同有關單位工作人員一起持圖現場調查行政界線、地類分界線和必要的線狀物、落實土地權屬，并采用計算機量圖，建立以行政村、組為單位的土地面積數據庫的調查方式。

3 土地調查主要實踐要點

（1）明確調查目標。在長期補償安置機制下，庫區百姓主要關注淹沒土地的“范圍、權屬、地類、數量”4要素。因此，土地調查的目標概括起來就是要做到四個方面：①淹沒土地范圍的確定；②淹沒土地權屬的確定；③淹沒土地地類的核定；④建立以行政村、組為單位的土地面積數據庫。

（2）明確調查組織框架和分工。構建有效的土地調查組組織、明確調查組成員的分工是土地調查目標能否實現的關鍵。在本項目實踐中，調查工作組分成4個大組8個小組，每個大組配1個測量工作組；每個調查小組分別由2名市縣政府代表、1～2名鄉鎮政府代表、1名國土代表、1名林業代表、1名項目法代表或移民監理和2名設計人員組成，同時調查到相應村、組時均應有3名村干部、1～2名組干部及3名移民代表參加。另外，構建了由地方政府、項目法人、設計單位及移民綜合監理等參建單位主要負責人組成的實物指標調查協調領導小組。組織分工方面：項目法人會同地方人民政府負責調查的組織，設計單位負責開展具體的調查和技術歸口管理工作，國土、林業人員參與調查并做相應的解釋工作；地方各級人民政府依據縣人民政府的統一安排，負責組織有關職能部門參與調查，并協調處理有關問題，為調查工作提供條件；移民綜合監理對土地調查的規范性和質量進行監督；實物指標調查協調領導小組負責對土地調查過程中涉及調查標準調整、指標確認程序等重大原則性問題進行研究和指導，同時對庫內土地調查進行巡查，現場解決調查組遇到的相關問題。

（3）注重調查方法與庫區實際情況的結合。遵照省政府發布的“封庫令”，根據庫區土地利用現狀和《土地利用現狀分類》（GB/T21010—2007）來判定土地屬性是土地屬性認定的主要方式，但在制定具體的調查標準時，也應注重調查方法與庫區實際情況的結合。在本項目土地調查實踐中，有以下四方面的措施，得到了老百姓的認可并確保了土地調查的順利進行：①針對本庫區木材加工廠等小型企業較多、規模大小不一，在其占用的土地性質認定上，對已征收的土地登記為工礦倉儲用地；對農戶臨時租用的農用地，在其提供土地租賃協議、土地承包冊后，按原地類進行登記；②對因洪水淹沒后土地丘塊和耕作層尚在，因農戶外出務工等原因未及時耕種、且現狀為拋荒地或林地的，經聯合調查組現場查驗并經權屬人提供土地承包了冊后，按原地類登記；③對少量因洪水水毀而農戶仍享受種糧直補等政策的承包耕地，在查驗國土詳查圖斑、出具鄉鎮、村、組證明及農戶土地承包手冊后，按原地類登記等；④對淹沒影響小水電站占用的313m以下且實行逐年補償的土地，按照其與村、組簽訂的逐年補償協議或多年領款憑條，按原地類登記。

（4）注重調查前的技術培訓。在本項目土地調查實踐中，為讓調查組成員、村、組干部及移民代表熟悉土地調查的方法、流程及技術要點，市、縣、項目法人、設計單位及移民綜合監理等參建單位經反復研討并根據相關規范制定了《涔天河水庫擴建工程實施階段淹沒土地復核工作政策及技術要點》，在此基礎上，江華縣人民政府分不同層次，組織負責參與土地調查工作的縣直干部、相應村、組干部和群眾代表進行了政策及技術要點學習和培訓。經實踐檢驗，通過調查前的政策及技術要點培訓，使土地調查取得了較好的效果。

（5）嚴格遵守土地調查確認流程。在本項目土地調查實踐中，有以下工作流程是值得重視和借鑒的：

第一步：調查組成員指明并劃定淹沒范圍。根據庫區地類地形圖，調查組成員現場指明并劃定淹沒范圍，并在地類地形圖上標繪淹沒線；必要時，由測量專業人員輔助測設其它明顯淹沒線標識，明確淹沒范圍。

第二步：村、組干部和移民代表現場落實土地權屬及地類界線。淹沒界線劃定后，調查組會同權屬人（單位）持圖實地落實土地權屬并核對土地地類，并在地類地形藍圖上標繪權屬界線和地類界線。劃分權屬界線時，相鄰村、組等權屬單位的人員應同時到場；對于組與組之間、組與其他單位間的插花地，地方政府應通知權屬單位的人員同時到場，進行權屬確認；涉及有土地權屬爭議的，爭議雙方應在鄉鎮主持下及時研究對策，對土地進行權屬確認；暫不能明確權屬的爭議地，由調查組成員劃定丘塊范圍并標明爭議權屬單位，待上一級單位組織鄉鎮、國土、林業協調解決后，再按權屬登記入庫。

第三步：淹沒范圍、地類、權屬界線成果簽認。設計人員在前述調查步驟完成的基礎上應及時將淹沒線、地類界線及權屬界線標繪在調查藍圖上，經村、組干部及移民代表復核確認后，由村、組干部、移民代表及調查組成員共同對淹沒范圍、地類、權屬界線予以簽字蓋章確認，形成外業土地調查斑塊藍圖。

第四步：斑塊面積量算和數據庫建立。在外業土地調查斑塊圖成果基礎上，設計人員采用計算機量圖，按圖幅、斑塊、逐一編號并量算土地面積，按圖幅,建立以村、組為單位的土地面積數據庫并逐級匯總。每幅圖的量算成果均應進行圖幅內平差，圖幅理論面積允許誤差F應滿足規范相應要求，即：－0.0025A＜F＜0.0025A（A為圖幅理論面積）。對爭議地，按圖斑編號量算，按爭議雙方登記入庫并匯總。

第五步：做好土地調查指標的公示及確認。土地面積量算并匯總后,應對土地調查量算成果以村民小組為單位，在所涉及村、組范圍內進行三榜公示，每榜公示七天。對公示成果有異議的，由有異議的村、組提出復核申請，調查組成員現場復核并做好解釋。復核后的調查成果按程序進行下一輪公示。各村、組核對并確認淹沒土地面積后，村、組干部、移民代表（要求至少3人）及調查組人員共同對土地指標成果簽字蓋章認可。另外，縣人民政府對最終簽認的土地指標出具確認函。

第六步：調查成果整理及提交。土地調查后續關鍵一步是整理并提交相應調查成果。在本工程項目中，設計單位編制了《湖南省瀟水涔天河水庫擴建工程庫區淹沒土地調查報告》，對前期土地調查全過程進行了系統性說明；同時裝訂并提交了外業土地調查斑塊藍圖及以村、組為單位的土地簽章成果表。上述做法有利于業主及地方政府掌握前期土地指標的形成過程；同時，所形成的圖和表便于實施階段村組對照其開展土地分解，使土地數據有據可查。

（6）村、組分解造冊。根據長效實物補償實施需要，由地方政府組織村、組等相關部門將納入長效實物補償范圍內的土地指標進行分解造冊，以便于長效實物補償資金兌付。具體分解時按照“調查總量控制，村、組分解造冊”的原則進行。分解造冊成果應經村組干部和集體經濟組織代表簽字、所在村組公示后逐級上報到縣移民管理部門，作為開展長效實物補償的依據。

4 調查效果

（1）調查時間較短。本項目庫區淹沒影響各類土地0.34萬hm2（5.03萬畝），土地調查共計耗時134天，其中政策及技術要點編制20天，土地調查前技術培訓8天，土地外業實地調查50天，土地內業面積量算31天，公示及復核確認25天。土地調查時間較短，加快了移民安置實施規劃報告編制。

（2）調查成果認可率較高。截至公示復核完成，外業土地調查斑塊藍圖簽字方面：240個組完成232組，占受淹村組的96.7%，淹沒土地面積成果簽字方面：240個組完成219組，占受淹村組的91%。至下閘蓄水驗收前，以上未完成簽字的村組，經鄉鎮、國土、林業等單位解釋后均已認可了前期土地指標。

（3）土地分解到戶較順利。由于前期調查過程中村、組干部，特別是移民代表全程參與了土地調查和確認，實施過程中，村、組土地指標分解糾紛較少。地方政府在土地分解過程中主要是督促、指導分解工作，同時組織參建單位對村、組提出的少量斑塊地類復核申請進復核，對列為爭議地的土地組織鄉鎮、國土、林業等單位進行協調，落實土地權屬及屬性。截至本項目下閘蓄水驗收前，庫區已基本完成了土地指標分解，村、組長效實物補償安置協議簽訂也已基本完成，未發生大的糾紛和信訪事情。

5 結語

長期補償創新移民安置方式，其基礎是查清建設征地影響土地的數量及屬性。因此，該安置模式下，土地調查方法至關重要。在涔天河水庫擴建工程庫區土地調查實踐中，參建單位強調并落實了土地政策宣傳、技術培訓、組織框架和分工、土地調查確認流程、庫區移民參與、成果整理與提交及土地分解造冊等土地調查工作流程。通過參建各方共同努力，土地調查取得了較好的調查效果，確保了土地分解實施和本項目長效實物補償安置方式的順利實施，其土地調查實踐可供今后開展同類工程項目參考。

2017－01－10）

康敏（1983-），女，河北保定人，碩士，工程師，主要從事水庫移民規劃設計工作。