區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究
——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例

劉冬惠，張海燕，畢軍1,,3*

（1. 污染控制與資源化研究國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，南京 210023；2. 南京大學(xué)約翰斯—霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心，南京 210023；3. 南京大學(xué)政府管理學(xué)院，南京 210023）

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究
——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例

劉冬惠，張海燕2，畢軍1,2,3*

（1. 污染控制與資源化研究國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，南京 210023；2. 南京大學(xué)約翰斯—霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心，南京 210023；3. 南京大學(xué)政府管理學(xué)院，南京 210023）

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理本質(zhì)上是以地方政府為主體的橫向協(xié)作行為，地方政府的協(xié)作意愿與行動(dòng)策略是決定區(qū)域協(xié)作進(jìn)程的重要因素。本研究通過(guò)構(gòu)建區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅(qū)動(dòng)模型，分析影響區(qū)域協(xié)作進(jìn)程的關(guān)鍵因素。在此基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔ㄟ^(guò)分析大氣點(diǎn)源治理、移動(dòng)源管控、重污染天氣應(yīng)急管理和重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障等四類協(xié)作議題的協(xié)作進(jìn)程及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制，識(shí)別差異化協(xié)作進(jìn)程的形成原因。最后，本文從強(qiáng)化地方政府區(qū)域協(xié)作考核力度、建立區(qū)域大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)的組織能力建設(shè)和完善區(qū)域協(xié)作治理的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐等四方面為構(gòu)建區(qū)域大氣污染防治長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制提出政策建議。

大氣污染防治；區(qū)域協(xié)作；驅(qū)動(dòng)機(jī)制

引言

隨著大氣污染的區(qū)域性特征愈加顯著，區(qū)域協(xié)作治理已成為我國(guó)大氣污染防治策略中的必然選擇。作為典型的區(qū)域公共物品，大氣環(huán)境資源在消費(fèi)過(guò)程中同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，消費(fèi)產(chǎn)生的環(huán)境影響具有明顯的外溢性[1]。在只考慮自身利益的情況下，地方政府通常對(duì)大氣環(huán)境資源消費(fèi)行為采取放任態(tài)度，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域空氣質(zhì)量惡化的非理性結(jié)果[2]。依靠行政區(qū)“各自為戰(zhàn)”的環(huán)境管理體制已難以應(yīng)對(duì)區(qū)域性大氣污染問(wèn)題，唯有開(kāi)展區(qū)域協(xié)作才能有效整合地方政府間分散的利益追求[3]，實(shí)現(xiàn)個(gè)體理性向集體理性的轉(zhuǎn)變。

為解決區(qū)域性大氣污染問(wèn)題，中國(guó)加快了區(qū)域空氣污染治理模式的構(gòu)建。2010年5月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次提出建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制”。2012年9月，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步批復(fù)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，針對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等13個(gè)重點(diǎn)地區(qū)提出明確的污染防治目標(biāo)。2015年8月修訂的《大氣污染防治法》設(shè)專章明確了地方政府的大氣污染聯(lián)合防治責(zé)任。目前，京津冀和長(zhǎng)三角已先后成立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，珠三角也率先建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)。各重點(diǎn)區(qū)域通過(guò)制定區(qū)域大氣污染協(xié)作治理重點(diǎn)工作，組建區(qū)域范圍的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，形成了區(qū)域空氣質(zhì)量管理體系等運(yùn)行機(jī)制，并在南京青奧會(huì)、北京APEC峰會(huì)等重大活動(dòng)期間成功開(kāi)展了多次空氣質(zhì)量保障工作。大氣污染協(xié)作治理已經(jīng)成為我國(guó)區(qū)域空氣污染治理的主要模式。

大氣污染協(xié)作治理要求地方政府在強(qiáng)調(diào)縱向協(xié)調(diào)的傳統(tǒng)層級(jí)體制下，打破行政區(qū)界限，從區(qū)域整體利益需求出發(fā)建立協(xié)作機(jī)制，圍繞區(qū)域大氣污染治理議題開(kāi)展協(xié)商、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)作實(shí)施和聯(lián)合監(jiān)管。作為區(qū)域協(xié)作的組織主體，地方政府在大氣污染治理過(guò)程中的協(xié)作意愿與行動(dòng)策略是決定區(qū)域協(xié)作進(jìn)程的重要因素。目前，已有研究就跨區(qū)域公共治理中的地方政府行為邏輯展開(kāi)討論[4-8]。馬麗[4]認(rèn)為地方政府是具有利益趨向的獨(dú)立行為個(gè)體，其行動(dòng)策略的決策基礎(chǔ)是成本-收益分析。龍朝雙等人[6]進(jìn)一步從動(dòng)力機(jī)制的角度出發(fā)，將影響我國(guó)地方政府合作的因素分為引力、壓力、推力和阻力四個(gè)部分。此類研究雖可為探究地方政府的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)策略提供理論基礎(chǔ)，但缺少以大氣污染協(xié)作治理為背景的針對(duì)性闡述。姜玲[9]、梁星[10]、范思思[11]等人雖從責(zé)任劃分、政策協(xié)調(diào)、法律制度保障等多方面指出了地方政府在大氣污染防治過(guò)程中的橫向協(xié)作缺陷，但未深入探討各類阻礙因素的影響方式與程度，而且忽視了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的階段性和多樣性，難以為大氣污染協(xié)作治理的長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建提供精細(xì)化科學(xué)支撐。

長(zhǎng)三角作為我國(guó)大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域，在多領(lǐng)域推進(jìn)大氣污染協(xié)作治理的過(guò)程中形成了差異化的協(xié)作進(jìn)程，可以為揭示地方政府的橫向協(xié)作邏輯提供案例支撐。因此，本文在構(gòu)建區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅(qū)動(dòng)模型的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔治龃髿恻c(diǎn)源治理、移動(dòng)源管控、重大污染天氣應(yīng)急管理和重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障等四類協(xié)作議題的協(xié)作進(jìn)程及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制，識(shí)別影響差異化協(xié)作進(jìn)程的關(guān)鍵因素。研究結(jié)果將為構(gòu)建長(zhǎng)效大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，完善我國(guó)區(qū)域空氣質(zhì)量治理模式提供政策建議。

1 區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅(qū)動(dòng)模型構(gòu)建

驅(qū)動(dòng)模型描述的是復(fù)雜系統(tǒng)中各要素對(duì)主體行為產(chǎn)生的影響及其作用路徑。系統(tǒng)中各要素間存在復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的相互作用關(guān)系，并可形成包含輸入、過(guò)程、輸出和反饋在內(nèi)的閉合作用路徑[12-14]。作為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，區(qū)域大氣污染協(xié)作治理涉及中央政府、地方政府、排污單位、社會(huì)公眾等多個(gè)利益相關(guān)主體，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)影響要素，需要以系統(tǒng)的視角分析協(xié)作主體所處的驅(qū)動(dòng)環(huán)境及其作用機(jī)制。本文運(yùn)用一般系統(tǒng)論中的基本觀點(diǎn)構(gòu)建了區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅(qū)動(dòng)模型，如圖1所示。

驅(qū)動(dòng)模型中，區(qū)域大氣污染協(xié)作治理伴隨的成本與收益，即利益關(guān)系是決定地方政府協(xié)作驅(qū)動(dòng)力的關(guān)鍵因素。地方政府的任何策略行動(dòng)都是基于既定利益關(guān)系下的理性選擇結(jié)果[15]。因此，各協(xié)作方的受益情況將在很大程度上影響協(xié)作治理的成敗。只要任何一方認(rèn)為交易成本高于協(xié)作效益，協(xié)作則無(wú)法實(shí)現(xiàn)，即使在外界壓力下組成臨時(shí)協(xié)作關(guān)系也可能隨時(shí)破局[2]。分析區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅(qū)動(dòng)力，即是分析既定政策環(huán)境下，各項(xiàng)大氣污染協(xié)作治理行為給地方政府自身利益帶來(lái)的收益與成本。

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理給地方政府帶來(lái)的收益包括環(huán)境收益、經(jīng)濟(jì)收益和政治收益。環(huán)境收益體現(xiàn)為區(qū)域空氣質(zhì)量的改善，屬于直接收益。經(jīng)濟(jì)收益和政治收益屬于間接收益。經(jīng)濟(jì)收益的產(chǎn)生是由于協(xié)作形成的社會(huì)資源優(yōu)化配置降低了區(qū)域的減排成本，幫助整個(gè)區(qū)域在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。政治收益體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等良好政績(jī)給地方政府帶來(lái)的政治晉升機(jī)會(huì)，往往是各協(xié)作主體關(guān)注的焦點(diǎn)。

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理同樣伴隨大量交易成本，主要表現(xiàn)在協(xié)作談判、組織協(xié)調(diào)和技術(shù)支撐等方面。地方政府在大氣污染防治中的橫向合作可視為轄區(qū)間關(guān)于空氣質(zhì)量管理權(quán)限的“交易行為”[16]。根據(jù)交易成本理論[17]，各交易主體受到有限理性局限，均存在機(jī)會(huì)主義傾向。交易過(guò)程中伴隨大量交易成本，主要包括進(jìn)行交易（發(fā)現(xiàn)交易機(jī)會(huì)、談判、簽訂協(xié)議）和維護(hù)交易成果（執(zhí)行、監(jiān)督、懲罰）的成本。區(qū)域大氣污染協(xié)作治理過(guò)程中，交易成本具體表現(xiàn)為搜集信息、制定談判條件、規(guī)避被搭便車風(fēng)險(xiǎn)、建立跨區(qū)域組織結(jié)構(gòu)和技術(shù)支撐體系等系列成本。

圖1 區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅(qū)動(dòng)模型

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理收益與成本的大小受既定環(huán)境下的各相關(guān)因素影響。其中，中央或上級(jí)政府的行政壓力和社會(huì)公眾的環(huán)境需求是影響區(qū)域協(xié)作政治收益的關(guān)鍵因素。在壓力型體制下，中央政府制定的具有政策引導(dǎo)性的法律法規(guī)，以及公眾日益提高的空氣質(zhì)量需求都將增加地方政府開(kāi)展區(qū)域協(xié)作的行政壓力和道德壓力，同時(shí)放大區(qū)域協(xié)作治理給地方政府帶來(lái)的政治收益；差異化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件將從根本上減少地區(qū)間的“共容性利益”，和污染源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性特征一同，影響協(xié)作的談判難度以及相應(yīng)的協(xié)作談判成本；現(xiàn)有的區(qū)域化組織管理和技術(shù)支撐基礎(chǔ)，以及污染源的排放特征也將影響地區(qū)間的組織協(xié)調(diào)成本和協(xié)作機(jī)制的技術(shù)保障成本[18,19]。

在相關(guān)影響因素作用下，地方政府依據(jù)協(xié)作的成本與收益來(lái)決定是否開(kāi)展區(qū)域協(xié)作、開(kāi)展的協(xié)作議題、具體的協(xié)作方式以及實(shí)際的協(xié)作進(jìn)程等。協(xié)作進(jìn)程可具體分為淺表協(xié)作、中度協(xié)作和深度協(xié)作三類。其中，淺表協(xié)作體現(xiàn)為達(dá)成協(xié)作理念和簽訂協(xié)作協(xié)議，中度協(xié)作的表征為建立協(xié)作平臺(tái)開(kāi)展信息交流，深度協(xié)作體現(xiàn)為深入的協(xié)作行動(dòng)和一體化的聯(lián)合執(zhí)法。初始協(xié)作過(guò)程中積累的良好成果又可以轉(zhuǎn)化為“基礎(chǔ)存量”，反饋?zhàn)饔糜诟黝惌h(huán)境因素，改變地方政府所處的利益關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域大氣污染治理協(xié)作由淺向深演替。

2 長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制分析

2.1 長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)作治理進(jìn)程

長(zhǎng)三角是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)、人口最為密集、污染最為嚴(yán)重的區(qū)域①長(zhǎng)三角區(qū)域位于上海市、江蘇省、浙江省和安徽省范圍內(nèi)，由以上海為核心、聯(lián)系緊密的26個(gè)城市組成，主要分布于國(guó)家“兩橫三縱”城市化格局的優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。國(guó)土面積21.2萬(wàn)平方公里，2014年地區(qū)生產(chǎn)總值12.7萬(wàn)億元，總?cè)丝?.5億人，分別約占全國(guó)的2.2%、18.5%和11.0% [20]。。近年來(lái)，該地區(qū)大氣污染表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性、復(fù)合型污染特征。地緣上的緊密相鄰使得各地的大氣污染問(wèn)題和污染特征趨同，交叉污染十分嚴(yán)重。嚴(yán)峻、復(fù)雜的大氣污染形勢(shì)以及重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位決定了長(zhǎng)三角區(qū)域中任何一個(gè)地區(qū)都無(wú)法獨(dú)立解決區(qū)域性大氣污染問(wèn)題，亟需開(kāi)展大氣污染協(xié)作治理。

在2010年上海世博會(huì)期間，長(zhǎng)三角各地共同落實(shí)重點(diǎn)行業(yè)污染控制措施，對(duì)機(jī)動(dòng)車污染排放實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)識(shí)管理，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)污染源排放和環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享，取得了較好的污染防治效果。但世博會(huì)期間形成的協(xié)作關(guān)系未形成長(zhǎng)效機(jī)制。2014年1月，由長(zhǎng)三角三省一市和國(guó)家八部委組成的長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制啟動(dòng)，明確了“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則，通過(guò)制定并推動(dòng)落實(shí)年度協(xié)作任務(wù)，促使長(zhǎng)三角各地在區(qū)域環(huán)保合作重大事項(xiàng)中開(kāi)展利益協(xié)商，從燃煤總量控制、過(guò)剩產(chǎn)能淘汰、交通污染治理等多方面推動(dòng)了長(zhǎng)三角區(qū)域的大氣污染防治協(xié)作和聯(lián)合行動(dòng)。

目前，長(zhǎng)三角地區(qū)各項(xiàng)協(xié)作議題的實(shí)施進(jìn)程存在較大差異。本文選取大氣污染常態(tài)化治理范疇中的大氣點(diǎn)源治理和移動(dòng)源管控，以及大氣污染應(yīng)急管理范疇中的重大污染天氣應(yīng)急管理和重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障等四項(xiàng)協(xié)作議題，闡述長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治的協(xié)作進(jìn)程（圖2），并通過(guò)分析驅(qū)動(dòng)力影響因素來(lái)探究差異化協(xié)作進(jìn)程的形成原因。

2.1.1 大氣點(diǎn)源治理

在大氣污染常態(tài)化治理的區(qū)域協(xié)作中，大氣點(diǎn)源協(xié)作治理仍停留在淺表層面。三省一市共同聚焦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和重點(diǎn)行業(yè)的清潔生產(chǎn)改造等方面，但各地的點(diǎn)源治理行為仍屬于“屬地化”治理機(jī)制，區(qū)域協(xié)作未深入到減排責(zé)任的劃分、治理方案的聯(lián)合執(zhí)行與監(jiān)管等過(guò)程中。三省一市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整缺少區(qū)域統(tǒng)籌安排，各地的污染排放總量目標(biāo)分配與監(jiān)管也缺少區(qū)域性管理手段支撐，重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)尚未有效對(duì)接。長(zhǎng)三角區(qū)域的點(diǎn)源污染防治仍未實(shí)現(xiàn)真正意義上的聯(lián)合行動(dòng)。

圖2 長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)作治理進(jìn)程[21]

2.1.2 移動(dòng)源管控

相對(duì)于“淺表協(xié)作”的大氣點(diǎn)源治理，長(zhǎng)三角在移動(dòng)源管控方面已初步建立深度協(xié)作機(jī)制。早在2010年上海世博會(huì)期間，長(zhǎng)三角城市之間就曾實(shí)行機(jī)動(dòng)車環(huán)保標(biāo)志互認(rèn)和高污染車輛的統(tǒng)一聯(lián)合管理。世博會(huì)結(jié)束后，隨著中央政府行政壓力的消失，移動(dòng)源管控的區(qū)域協(xié)作并未延續(xù)到大氣污染的常態(tài)化管理之中。2014年，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制建立后，協(xié)作小組辦公室先后出臺(tái)《長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同推進(jìn)高污染車輛環(huán)保治理的行動(dòng)計(jì)劃》和《長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同推進(jìn)港口和船舶大氣污染防治的工作方案》等文件，著力推進(jìn)機(jī)動(dòng)車和船舶等移動(dòng)源的大氣污染協(xié)作治理。目前，長(zhǎng)三角區(qū)域已建成區(qū)域黃標(biāo)車和老舊車輛信息平臺(tái)，并實(shí)施機(jī)動(dòng)車異地協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法。在港口和船舶大氣污染防治方面，長(zhǎng)三角也于2016年4月率先在上海、寧波—舟山、蘇州、南通等4個(gè)核心港口建設(shè)長(zhǎng)三角水域船舶排放控制區(qū)，實(shí)施統(tǒng)一的污染控制標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求。同時(shí)，三省一市還組織開(kāi)展控制區(qū)聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法和專項(xiàng)檢查，保障長(zhǎng)三角船舶排放控制區(qū)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

2.1.3 重污染天氣應(yīng)急管理

重污染天氣應(yīng)急管理要求責(zé)任主體在短期內(nèi)針對(duì)主要污染源采取高強(qiáng)度減排措施，避免重污染天氣的出現(xiàn)或減少重污染狀態(tài)的持續(xù)時(shí)間。長(zhǎng)三角區(qū)域在重污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面已進(jìn)入“中度協(xié)作”階段。2014年底，長(zhǎng)三角各地協(xié)商出臺(tái)《長(zhǎng)三角區(qū)域空氣重污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》，明確信息互通和會(huì)商機(jī)制，統(tǒng)一重污染情況分析口徑。長(zhǎng)三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)中心已全面建成，為長(zhǎng)三角區(qū)域共享空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、預(yù)報(bào)區(qū)域性空氣質(zhì)量變化趨勢(shì)提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。但是，各地的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案仍屬于“行政區(qū)劃導(dǎo)向”下的政策設(shè)計(jì)，并未實(shí)現(xiàn)預(yù)警啟動(dòng)條件和主要應(yīng)急措施的統(tǒng)一。各地的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在應(yīng)急協(xié)作中關(guān)聯(lián)松散，通常只依托傳統(tǒng)職能進(jìn)行常態(tài)化溝通，無(wú)法及時(shí)商議和快速?zèng)Q策應(yīng)急響應(yīng)的整體行動(dòng)方案。

2.1.4 重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障

重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障工作要求區(qū)域各地政府科學(xué)制定保障方案，提前啟動(dòng)應(yīng)急減排措施，確保活動(dòng)期間舉辦地及其周邊區(qū)域空氣質(zhì)量良好。作為頻繁舉辦重大活動(dòng)的地區(qū)，長(zhǎng)三角已形成重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障“深度協(xié)作”機(jī)制。目前，長(zhǎng)三角地區(qū)已在2010年上海世博會(huì)、2014年南京青奧會(huì)、2016年杭州G20峰會(huì)等多次重大活動(dòng)中成功開(kāi)展空氣質(zhì)量保障工作，并通過(guò)多次“實(shí)戰(zhàn)演練”不斷積累協(xié)作經(jīng)驗(yàn)。G20峰會(huì)期間，長(zhǎng)三角三省一市環(huán)保、氣象部門(mén)緊密合作，共享監(jiān)測(cè)預(yù)警信息，統(tǒng)一開(kāi)展空氣質(zhì)量研判和會(huì)商。中央政府也與長(zhǎng)三角各地政府共同成立空氣質(zhì)量保障協(xié)作機(jī)制，自2015年起多次開(kāi)展小組會(huì)議，共同研究制定區(qū)域協(xié)作方案，落實(shí)任務(wù)清單，并通過(guò)加強(qiáng)應(yīng)急演練和執(zhí)法監(jiān)管、提前啟動(dòng)臨時(shí)性應(yīng)急減排措施等方式，共同保障活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量水平。

2.2 長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅(qū)動(dòng)力影響因素分析

與移動(dòng)源管控和重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障工作中的“深度協(xié)作”相比，長(zhǎng)三角區(qū)域在大氣點(diǎn)源治理和重污染天氣應(yīng)急管理中的區(qū)域協(xié)作進(jìn)程尚緩，分別處于“淺表協(xié)作”和“中度協(xié)作”階段。依據(jù)區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅(qū)動(dòng)模型，差異化的協(xié)作進(jìn)程背后隱含的是不同的驅(qū)動(dòng)力，驅(qū)動(dòng)力大小又取決于既定環(huán)境下的相關(guān)影響因素。因此，本文通過(guò)識(shí)別各影響因素在不同協(xié)作議題中的作用路徑及其異質(zhì)性，揭示差異化協(xié)作進(jìn)程形成的根本原因。

2.2.1 政治行政壓力

中央政府和上級(jí)政府的政治行政壓力是地方政府開(kāi)展區(qū)域協(xié)作的關(guān)鍵動(dòng)力。早在長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制形成前，長(zhǎng)三角區(qū)域已經(jīng)在2010年上海世博會(huì)期間的空氣質(zhì)量保障活動(dòng)中成功開(kāi)展深度協(xié)作。在重大活動(dòng)舉辦期間，中央和地方政府會(huì)對(duì)活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量提出較高要求。主辦地及周邊省市政府通常將重大活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量保障工作作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，由一把手親自抓、總負(fù)責(zé)。來(lái)自于上級(jí)政府的行政壓力為各地協(xié)作共識(shí)的達(dá)成和協(xié)作方案的落實(shí)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，隨著重大活動(dòng)的結(jié)束，各地開(kāi)展協(xié)作的政治收益也逐漸消退，各類“運(yùn)動(dòng)式”協(xié)作在日常管理中的組織協(xié)調(diào)成本凸顯，地區(qū)間的協(xié)作關(guān)系自動(dòng)破局。

2.2.2 公眾環(huán)境需求

社會(huì)公眾環(huán)境需求也是推動(dòng)各地開(kāi)展大氣污染防治協(xié)作的重要?jiǎng)恿Α?012年以來(lái)，區(qū)域灰霾等重污染天氣嚴(yán)重影響了各地人民的日常生活。公眾對(duì)清潔空氣的需求及重污染天氣的質(zhì)疑也倒逼中央和地方政府加強(qiáng)區(qū)域大氣污染協(xié)作治理。社會(huì)公眾環(huán)境需求的影響主要體現(xiàn)在重污染天氣的應(yīng)急管理上。重污染天氣期間，區(qū)域的空氣質(zhì)量狀況成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。“危機(jī)應(yīng)對(duì)”通常是區(qū)域協(xié)作收益翻倍的重要契機(jī)。與重污染天氣應(yīng)急管理的“危機(jī)應(yīng)對(duì)”相比，大氣污染常態(tài)化管理伴隨的經(jīng)濟(jì)、政治收益不夠顯著，給地方政府帶來(lái)的協(xié)作動(dòng)力也相對(duì)有限。

2.2.3 經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異

經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的差異性從根本上減少了地區(qū)間的“共容性利益”，增加了協(xié)作的談判難度。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理位置等因素的共同作用下，各協(xié)作方間存在非均質(zhì)的大氣點(diǎn)源污染減排責(zé)任分擔(dān)格局。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、煤炭消費(fèi)比例較高或地處上風(fēng)向的地區(qū)通常對(duì)區(qū)域大氣污染的貢獻(xiàn)比例更大，面臨的減排壓力也更大。在大氣污染區(qū)域性特征作用下，單個(gè)地區(qū)的點(diǎn)源治理投入帶來(lái)的是整個(gè)區(qū)域的總體收益，各地區(qū)的治理責(zé)任與減排收益不匹配。在以競(jìng)爭(zhēng)為主的橫向府際關(guān)系中，任何一方都會(huì)盡量避免自身創(chuàng)造的社會(huì)福利外溢，在利益分配中處于弱勢(shì)。因此，與地區(qū)間減排責(zé)任和收益相對(duì)均衡的移動(dòng)源污染協(xié)作管理相比，大氣點(diǎn)源協(xié)作治理的博弈難度更大，需要相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制支撐。

2.2.4 大氣污染源特征

大氣污染源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性也是影響區(qū)域協(xié)作難度的重要因素。鋼鐵、化工等重污染行業(yè)是各地的經(jīng)濟(jì)動(dòng)脈，地方政府的治理意愿較弱。污染物排放總量控制、能源消耗強(qiáng)度準(zhǔn)入等點(diǎn)源管控政策的嚴(yán)格實(shí)施意味著更高的生產(chǎn)成本。區(qū)域一體化的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)會(huì)影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會(huì)就業(yè)形勢(shì)，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)卣恼?jī)和經(jīng)濟(jì)利益。因此，在大氣點(diǎn)源治理過(guò)程中，相較于敞開(kāi)式的合作環(huán)境，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府更樂(lè)于處于閉合式的行政體系內(nèi)，有選擇地進(jìn)行信息輸出，在點(diǎn)源治理責(zé)任劃分、政績(jī)考核等過(guò)程中掌握更多的主動(dòng)權(quán)。

2.2.5 組織管理基礎(chǔ)

組織機(jī)構(gòu)方面，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制存在構(gòu)造簡(jiǎn)單、向下依附特征明顯、權(quán)威性不足、專業(yè)化人力物力資源短缺等問(wèn)題，增大了多地區(qū)、多部門(mén)間的協(xié)作難度。與涉及管理部門(mén)較少的移動(dòng)源污染防治相比，區(qū)域組織機(jī)構(gòu)缺陷給點(diǎn)源協(xié)作治理造成的協(xié)作困境更為突出；管理制度方面，我國(guó)當(dāng)前“碎片化”的點(diǎn)源環(huán)境管理體系使區(qū)域大氣點(diǎn)源協(xié)作治理缺少可行的制度手段。點(diǎn)源環(huán)境管理體系的“碎片化”特征一方面表現(xiàn)為不同地區(qū)間的制度執(zhí)行一致性不高，另一方面表現(xiàn)為各項(xiàng)管理制度間的協(xié)調(diào)性較差。總量控制、排污許可證、排污權(quán)有償使用和交易等制度未在管理內(nèi)容、監(jiān)察方式等方面緊密連接，既無(wú)法保障點(diǎn)源排污數(shù)據(jù)的質(zhì)量，還極大地增加了環(huán)保部門(mén)的污染監(jiān)管成本[22]。“碎片化”的點(diǎn)源環(huán)境管理體系無(wú)法為長(zhǎng)三角區(qū)域的減排責(zé)任劃分和協(xié)作治理提供管理手段，進(jìn)一步增加了點(diǎn)源污染治理的協(xié)作成本。

2.2.6 技術(shù)支撐基礎(chǔ)

與各協(xié)作議題相關(guān)的技術(shù)支撐能力也是影響區(qū)域大氣污染防治協(xié)作進(jìn)程的重要因素。大氣污染常態(tài)化管理過(guò)程中，區(qū)域性動(dòng)態(tài)排放清單的缺失給長(zhǎng)三角大氣污染點(diǎn)源治理協(xié)作方案的制定及后續(xù)的監(jiān)管與考核帶來(lái)很大阻力。相比之下，移動(dòng)源管理過(guò)程中，已有的車船登記系統(tǒng)和年度檢測(cè)系統(tǒng)可以為移動(dòng)源的區(qū)域深度協(xié)同管控提供較好的信息基礎(chǔ)，降低了地區(qū)間的協(xié)作成本；大氣污染應(yīng)急管理過(guò)程中，技術(shù)支撐基礎(chǔ)的區(qū)域協(xié)作驅(qū)動(dòng)力影響更為明顯。重污染天氣在一定的氣象條件和大氣污染負(fù)荷下形成，臨時(shí)性更強(qiáng)，與重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障工作相比，留給管理部門(mén)的應(yīng)急響應(yīng)期更短。在目前區(qū)域化動(dòng)態(tài)污染源清單、復(fù)合污染控制決策等技術(shù)尚不成熟的情況下，各省市難以在短期內(nèi)形成科學(xué)、高效的精細(xì)化協(xié)作方案，進(jìn)而使重污染天氣的應(yīng)急協(xié)作只能停留在信息共享的“中度協(xié)作”層面。

3 構(gòu)建區(qū)域大氣污染防治長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制的建議

長(zhǎng)三角大氣污染防治協(xié)作治理的案例分析顯示區(qū)域大氣污染治理協(xié)作機(jī)制的建立與發(fā)展遵循循序漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程。中央政府和上級(jí)政府的政治行政壓力和社會(huì)公眾的環(huán)境需求是區(qū)域協(xié)作進(jìn)程推進(jìn)的重要?jiǎng)恿Α２町惢慕?jīng)濟(jì)社會(huì)條件是影響常態(tài)化管理議題中區(qū)域協(xié)作成本的關(guān)鍵因素。大氣點(diǎn)源和移動(dòng)源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性差異是造成兩者協(xié)作治理難度不同的重要原因。完善的組織管理制度和技術(shù)支撐能力也對(duì)協(xié)作進(jìn)程的深入推進(jìn)起著至關(guān)重要的作用。基于長(zhǎng)三角的案例研究，本文從以下幾個(gè)方面為構(gòu)建區(qū)域大氣污染防治長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域大氣污染治理協(xié)作由淺向深演替提供相關(guān)政策建議。

3.1 強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控考核力度為地方政府協(xié)作治理增大動(dòng)力

傳統(tǒng)的官員考核與晉升方式導(dǎo)致地方政府對(duì)橫向合作不感興趣。長(zhǎng)效的區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制需要在官員考核機(jī)制中納入?yún)^(qū)域大氣污染防治協(xié)作指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)地方政府區(qū)域協(xié)作表現(xiàn)的考核力度。官員政績(jī)考核機(jī)制的優(yōu)化需從環(huán)境信息共享程度、區(qū)域污染減排貢獻(xiàn)、協(xié)作方案履行情況等多方面出發(fā)，量化地方政府的區(qū)域協(xié)作行為，并將其與考核績(jī)效掛鉤，為地方政府提供長(zhǎng)效行政壓力。此外，在中央與地方的縱向博弈中，中央環(huán)保督察也應(yīng)將區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的落實(shí)情況作為督察重點(diǎn)之一，以中央督察的方式為地區(qū)間的協(xié)作治理提供動(dòng)力。

3.2 建立大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為協(xié)調(diào)地區(qū)利益提供有效手段

大氣污染及污染治理收益的“外溢性”使各地區(qū)在大氣點(diǎn)源治理協(xié)作中存在減排責(zé)任和治理收益不匹配的現(xiàn)象。為了平衡不同主體間的利益得失，區(qū)域大氣污染協(xié)作治理需要建立大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)稅收、環(huán)境許可交易等手段建立有效的利益協(xié)同和補(bǔ)償機(jī)制。一方面緩解協(xié)同治理中資金缺乏的難題，另一方面平衡利益主體間的利益訴求。通過(guò)制度激勵(lì)解決合作動(dòng)力不足的問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)需綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化、污染來(lái)源、減排成本和減排收益等因素，建立合理的區(qū)域間成本分擔(dān)機(jī)制。依據(jù)“受益者負(fù)擔(dān)”原則制定補(bǔ)償方案，明確補(bǔ)償主體、客體，確定公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及靈活、多元的補(bǔ)償方式，激勵(lì)減排成本低的區(qū)域多減排，彌補(bǔ)不同地區(qū)在污染治理相對(duì)收益上的差異。

3.3 加強(qiáng)區(qū)域機(jī)構(gòu)能力建設(shè)為地區(qū)協(xié)作治理提供高效組織支撐

復(fù)雜的區(qū)域大氣污染協(xié)作治理需要協(xié)作機(jī)構(gòu)具備足夠的行政權(quán)力和協(xié)調(diào)能力，以化解各地方政府間以及同一地區(qū)不同管理部門(mén)間的利益矛盾。亟需通過(guò)提升組織建設(shè)等方式，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。一方面，加強(qiáng)協(xié)作隊(duì)伍的職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)，組建專家咨詢團(tuán)隊(duì)，為常態(tài)化區(qū)域協(xié)作和區(qū)域重污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)提供穩(wěn)定的能力支撐；另一方面，通過(guò)提升行政級(jí)別等方式，強(qiáng)化協(xié)作機(jī)制的權(quán)威性和全局性，使其在區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的決策中占據(jù)核心地位。

3.4 推動(dòng)基礎(chǔ)性制度、技術(shù)建設(shè)為區(qū)域協(xié)作提供有力保障

區(qū)域協(xié)作治理的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐是優(yōu)化公共服務(wù)供給、最小化制度安排交易成本的必要條件。大氣污染復(fù)雜的排放特征和傳輸模式需要各區(qū)域著重關(guān)注基礎(chǔ)性技術(shù)支撐體系建設(shè)，保障區(qū)域協(xié)作方案的可行性和科學(xué)性。在大氣點(diǎn)源協(xié)作治理過(guò)程中，各區(qū)域需借助排污許可制度的改革契機(jī)，建立區(qū)域一體化的點(diǎn)源環(huán)境管理體系，通過(guò)構(gòu)建區(qū)域點(diǎn)源環(huán)境管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)源排放數(shù)據(jù)的信息共享，為開(kāi)展區(qū)域大氣污染總量控制，建立區(qū)域大氣排污交易市場(chǎng)提供技術(shù)支撐。重污染天氣應(yīng)急管理過(guò)程中，各區(qū)域需建立集大氣污染數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)和大氣污染防治決策支撐平臺(tái)為一體的綜合性區(qū)域大氣污染防治網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、定量化、目標(biāo)化的區(qū)域協(xié)作方案決策與評(píng)估。

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[21] 長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室. 長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室工作簡(jiǎn)報(bào) [EB/OL]. (2016-11-14) [2017-01-16], qx. sepb. gov.cn/fa/cms/shhj/shhj5281/ shhj5283/index.shtml.

[22] 葉維麗, 白濤, 王強(qiáng),等. 基于總量控制的中國(guó)點(diǎn)源環(huán)境管理體系構(gòu)建 [J]. 環(huán)境污染與防治, 2015, 37(3): 1-4.

Driving Mechanism of Collaborative Regional Air Pollution Prevention and Control: A Case Study of Yangtze River Delta Area

LIU Donghui1, ZHANG Haiyan2, BI Jun1,2,3*
(1. State Key Lab of Pollution Control and Resources Reuse, School of the Environment, Nanjing University, Nanjing 210023; 2. The Johns Hopkins University - Nanjing University Center for Chinese and American Studies, Nanjing University, Nanjing 210023; 3. School of Government, Nanjing University, Nanjing 210023)

Cooperative control of regional air pollution reflects horizontal-type cooperation among local governments in essence. Local governments’ willingness and cooperation strategies are key influential factors for the actual regional cooperation progresses. This study built a theoretical model to analyze the driving forces of collaborative regional air pollution prevention and control in China. Taking Yangtze River Delta as a case study region, this study identified the key factors that induced the differentiated regional cooperation processes in four types of activities: point source management, mobile pollution source management, emergency management of severe air pollution days, and air quality management for important events. This paper also provided several policy recommendations to build a long-term cooperation mechanism, including enhancing the officials’ evaluation system in regional air pollution control, building a regional ecological compensation mechanism, increasing organizational capacity of the regional air pollution management agency, as well as improving the technical support for regional cooperation.

air pollution prevention and control; regional cooperation; driving mechanism

X51；D630

1674-6252（2017）02-0073-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.073

本研究得到環(huán)保部公益項(xiàng)目“長(zhǎng)三角大氣質(zhì)量改善與綜合管理關(guān)鍵技術(shù)研究（201409008）”支持。

劉冬惠（1992—），女，南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院研究生，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與管理，E-mail: sofnaliu@163.com。

*責(zé)任作者： 畢軍（1967—），男，南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等。