論社會治理視角下的檔案制度創新基礎

陸陽+唐一芝

摘要：社會治理背景下檔案制度將呈現出主體多元化、手段信息化、工作法制化、管理高效化等特征。為達成以上制度創新目標，本文深入剖析了檔案制度創新的五大基礎要素：理論基礎、社會認同、科學技術、大眾傳媒與法律規范。

關鍵詞：社會治理檔案制度制度創新

Abstract： The development of archives institu？ tion would present new characteristics including multi- subject， information- based means， policy le？ galization， high-efficient management from the per？ spective of social governance. In order to achieve goals above， the article analyzes five basic factors of archives institution innovation： theoretical basis， so？ cial identification， science and technology， mass me？ dia， rules of law.

Keywords： Social governance； Archives institu？ tion； Institutional innovation

“社會治理”一詞發端于20世紀70年代西方國家的治理理論，它是對傳統意義上“政府管理”的挑戰，意味著新型的社會管理模式正在形成。國內學者21世紀初開始對該理論進行了深入探討，形成了中國視角的社會治理觀念，國內學者認為“社會治理”的本質特征在于“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態”。[1]社會治理的核心意義在于提升政府治理能力，同時納入社會組織的力量，通過治理主體間的合作來促進社會的公平正義。

社會治理視角下的檔案制度創新，首先應當從制度主體調整起步，以技術與正式規則作為保障，以效率追求作為目標，四者共同構成一個完整的創新體系。為此，檔案制度創新應具備主體多元化、手段信息化、工作法制化和管理高效化的特點。第一，主體多元化，即檔案管理的主體不局限于檔案機構人員本身，也包括公民個人、社會組織、社會團體等其他社會力量的參與；第二，手段信息化，即要求檔案管理重視科學技術的運用，實現從單純的紙質管理向電子管理，從以手動查找、保管向自動查考、利用轉變；第三，工作法制化，即要求以法律法規規范檔案實體與管理人員，堅持檔案管理有法可依、有法必依，有效落實檔案管理工作的責任制與監督制；第四，管理高效化，即要求檔案管理實現高效優質，運用大眾傳媒、社交媒體等手段推進檔案成果的利用與傳播，提升檔案管理機構的工作效率與質量。要達成以上制度創新目標，需要相應的基礎條件，我們將從理論基礎、社會認同、科學技術、大眾媒體以及法律規范等方面來討論檔案制度創新的基礎。理論基礎與社會認同為主體多元化認識提供了支撐條件，科學技術則是手段信息化的前提條件，大眾媒體為管理高效化提供了重要平臺，法律規范則無疑是工作法制化的基石。

一、理論基礎

（一）制度成本理論

經濟學家科斯在《企業的性質》一文中提出“交易費用”的概念之后，這一經典概念在經濟學領域、產業組織、制度變遷等研究領域都占據了重要的地位。此后，諾斯在關于制度變遷理論中交易費用的討論給出了更明確的解釋：交易費用是“決定一種政治或經濟體制結構的制度基礎”。[2]

根據諾斯的制度變遷理論，國家治理模式從社會控制向社會治理的轉變，正是尋求交易費用優化的過程。一般我們將作用于制度的交易費用稱為制度成本，社會治理背景下的檔案制度創新，可視為出于降低傳統檔案制度高昂成本所進行的調整。制度成本理論為檔案制度創新提供了理論支撐，也為創新的實現與否提供了評判標準。

（二）公民社會理論

公民社會是從英語“civil society”翻譯而來，又被譯作“市民社會”。公民社會就是“處于個人與國家之間有組織的社會生活領域，是與國家相對等的一種實體，是聯系個人和國家的媒介和橋梁，是形成穩定而長久的自由、寬容和社會參與的政治模式的社會資本。”[3]公民社會理論從國家和公民社會的二維視角將國家與公民社會的博弈關系分為強國家——強社會、強國家——弱社會、弱國家——弱社會、弱國家——強社會和國家與社會對等合作五種模式。不過，在現代社會實踐中弱國家的模式極為罕見，在此不作討論。

在封閉的社會控制和半封閉的社會控制階段，國家與社會同構，政治強大，社會萎縮，屬于強國家——弱社會模式，社會組織發育極不完善，自主性相對政府組織來說極小。然而在社會治理階段，社會形態、經濟結構、生活方式、人與人之間的聯系形式等各方面均發生巨大變化，此時的國家與公民社會之間形成既相互制約又相互協調的關系，國家與公民社會之間的模式由強國家——弱社會轉變為強國家——強社會，并不斷向國家與社會對等合作轉變。也就是說，公民社會的活力被激活，依賴于公民社會生存的社會組織以及在公民社會中迫切尋求發聲的公民得到了更優越的民主環境。因此，公民社會理論的發展也為社會治理提供了理論依據，為檔案制度創新提供了價值依托。

（三）公共服務理論

公共服務理論認為政府服務于公民，公共利益是就共同利益進行對話的結果，公共行政官員必須重視公民權，關注法令和憲法、社區價值、政治規范、職業標準和公民利益。該理論向我們傳達了一個核心概念：政府屬于它的公民，這與檔案制度創新所強調的政府不再是檔案管理權力的單一擁有者這一觀點不謀而合。從公共事務的角度來看，檔案既具有作為社會管理工具及公共信息的公共產品屬性，又具有公民隱私的私人物品屬性，無論是作為公共產品，還是作為私人物品，為公眾服務是檔案的終極價值所在。事實上，經過足夠的時間沉淀，絕大部分檔案具備能夠為社會公民共享共知的條件。這就意味著檔案公共產品屬性凸顯，政府需要通過放權檔案管理來實現它服務公民、尊重社會組織與公民集體參與的職能。公共服務理論為檔案制度創新提供了極好的管理思路和理念，檔案制度的創新也需要政府充當普通民主的公正協調者，保護公民的權利和自由，保障民權、關注民生、激發民資、開發民智。

二、社會認同

（一）公民對檔案權益的爭取

當下社會發展階段中，公民意識日漸成熟，不少公眾開始關注自身檔案權益。在維權意識主導下，相關的檔案權益爭取行為也在不斷增加。2014年9月，最高人民法院公布了人民法院關于政府信息公開的十大案例，包括余穗珠起訴海南省三亞市國土環境資源局案、奚明強起訴中華人民共和國公安部案、王宗利起訴天津市和平區房地產管理局案等，內容涉及對公眾要求政府行政處罰金額、房屋用地、拆遷協議、方針政策等的公開，起訴對象上至國家公安部，下至縣鎮級人民政府。由此可見，廣大群眾對參與管理檔案擁有較大的熱情，并積極捍衛自己的合法權益。

（二）社會組織對檔案建設的參與

檔案制度創新要求檔案管理主體多元化，其中，社會組織的作用日益彰顯。當前討論較為熱烈的社群檔案管理領域，許多社群檔案館都是由社群組織主體自發建設并自主管理的，如“英國的黑人社群，加勒比移民社群，加拿大的同性戀社群，澳大利亞西部的努家原住民社群，均建立了自己的檔案保管場所”。[4]此外，還有一些專業性的檔案社會組織也在發揮重要的作用，如美國檔案工作者協會、中國檔案學會等，它們均設立了規則章程，定期舉辦全國性的大會，并擁有屬于自己的理事會，開設教育與培訓講座，舉辦各類吸引公眾的展覽。社會組織在檔案管理中的參與積極、主動，且擁有一批成功案例，這為檔案制度創新的順利推進帶來極大裨益。

（三）政府機構對社會需求的順應

政府掌握的社會資源與自身權力地位的特殊令它可以輕而易舉地獲得最大利益。很大程度上，它可以決定社會能做什么，不能做什么。因此，在所有的社會認同中，政府的放權至關重要。政府的放權主要基于政府主體對人本思想的肯定以及對自身管理地位的維護。

早期的國家不但對實體資源進行集中控制，對信息資源也呈現出伴隨的壟斷控制狀態，這種壟斷性的全面控制使得檔案制度主體呈現國家獨大的局面，而隨著社會宏觀制度的變遷，社會生產要素轉換為以信息為核心，國家發現自己在信息乃至檔案制度供給中的作用單靠壟斷與限制信息流量已經不能實現預期的收益，反倒是提供更多的公共信息使得社會系統的運作更加順暢，管理成本降低，效率提升，而且公民的檔案權益意識也與日俱增，不公開反而使得政府的合法性受到質疑。

三、科學技術

（一）檔案資源共享

檔案制度創新要求應當被公開的檔案信息能夠被社會公眾廣泛獲知，這就需要一系列科學技術的運用來實現檔案信息獲取渠道的暢通。相關的技術包括VPN技術、XML技術、WEB技術、云計算技術等。

這些技術使得用戶獲取檔案信息的過程更簡單，任何連入Internet、Intranet、Extranet的計算機都可以獲取該數據倉庫的數據或應用程序，而無需與倉庫的服務器相連。云計算技術甚至為用戶提供了一個外在的管理平臺，用戶僅需通過WEB瀏覽器登錄到該平臺便可以發布或獲取信息，組織機構也只需花費較少的金額建設和維護。由此，這些技術為建立檔案信息公共空間提供了技術支撐，公民只需登錄云平臺，即可將自身獲取的檔案合法信息與網民共享，而不受信息容量、服務器維護等方面的影響，檔案資源共享得以由此便利地全面實現。

（二）檔案信息利用

IIIP智能信息推拉技術的出現促進了檔案利用的人性化。它以提高信源對用戶興趣的推測水平以及用戶檢索信息的準確度，實現個性化的信息推送服務。這種技術一方面令檔案用戶發揮主觀能動性，正視自己的檔案利用需求，糾正、完善檢索行為以提高檔案利用的速度；另一方面，也幫助信息提供者實時掌握用戶需求，深度分析用戶檢索心理，并及時提供個性化的檔案信息，促進檔案提供者與利用者間關系的和諧。

RSS技術在新聞以及網站中的運用也幫助普通公民及時獲得檔案開發成果。用戶運用RSS技術的網站提供的聚合新聞目錄列表中訂閱自己感興趣的欄目，便會及時獲得所訂閱頻道的最新內容。參與檔案管理的普通公民可以足不出戶在閱讀器中獲知即時公布的檔案信息，并且與檔案信息的提供者，或者是國家、社會組織，又或者是公民個人互動交流，實現信息的聚合。

四、大眾媒體

（一）檔案信息傳播范圍的拓展

社會治理下的檔案制度創新，要求營造全民管“檔”、全民建“檔”的氛圍，而擴大全社會公民的檔案管理意識，傳播公民參與檔案管理的成效，需要借助大眾媒體的作用。

電視媒體已然對檔案信息的開發抱有極大的興趣。如北京衛視利用檔案信息制作的電視節目《檔案》，自2009年開播以來，收視率居高不下。該節目選材涵蓋民生百態，緊跟時代脈搏，結合各種影像資料、圖片、當事人口述等檔案信息，披露國內大案要案、社會傳奇、情感故事。電視媒體對原本沉封檔案的再披露，向社會大眾普及了檔案歷史信息，加快了檔案資源的傳播。

微博、微信、Twitter、Facebook等新媒體的普及實現了公民“足不出戶而知天下事”的心愿。簡單、便捷、使用人群廣的新媒體，令檔案信息得以快速在不同的公民個人平臺中流轉，據此提高公民實現信息權的效率。在此基礎上，公民個人也愿意借助平臺與虛擬網絡背后千千萬萬真實的人群分享自己獲知的合法、準確的檔案信息，實現人與人、群體與群體之間的互動。國家也借助媒體平臺與公民積極展開互動，如上海市浦東新區建立了官方微博，發布由公民提供的反映上海生活百態的照片，并積極回復公眾留言；美國國家檔案館曾在Flickr上開展“通過透視鏡”系列項目，邀請用戶對千余張照片進行標注，或者寫下某張照片激起的個人記憶，或上傳相似照片等。[5]

（二）檔案信息管理成效的監督

社會輿論監督是當今社會管理監督體系中的重要部分，大眾媒體的強勢話語權和廣泛的影響力，使其在很大程度上影響社會輿論的方向。近年來大眾媒體對檔案管理的監督十分嚴密。2015年，《新聞1+1》欄目就干部人事檔案管理中的檔案造假進行曝光，并質疑檔案工作者在檔案信息核實、管理過程中的不作為。同期，《新京報》也發表文章《干部人事檔案信息不妨有限度公開》，為干部檔案信息公開施加壓力。而廣大公民則利用微博、微信、Facebook等各種社交平臺表達對檔案權益的追求以及對檔案信息被隱瞞、篡改的質疑，并質詢有關國家部門及媒體公知，希望可以得到社會各界的關注并有效解決問題?？梢?，大眾媒體在監督檔案信息管理中發揮了積極的作用。

五、法律規范

（一）信息公開范圍的劃定

社會治理背景下的檔案制度創新，是對國家、社會組織與公民在檔案管理中作用和地位的協調，并據此進行的一系列管理思維、方式、手段的轉變。實質上，這種創新是對檔案信息權的再分配，以實現制度的優化，降低政府的行政成本。

我國《政府信息公開條例》的頒布在一定程度上為政府公開檔案信息的范圍提供了依據。該條例第二章共用四條二十七款對“應當公開”“重點公開”“不予公開”的政府信息予以界定，認為“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”“反映本行政機關設置、職能、辦事程序等情況的”以及“其他按照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的”必須公開。[6]

美國的《信息自由法》列舉了不予公開的例外信息（包括涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等九類信息），并說明除此之外的其他信息必須按慣例公開，同時援引《隱私權法》和《陽光中的政府法》作為信息公開的補充內容；英國的《信息公開法案》同樣以“公開為原則，不公開為例外”，規定了豁免信息的內容，但同時指出，當豁免信息對公眾利益至關重要之時，也可以適當公開。

可見，法律法規對檔案信息公開的規定主要采用列舉公開內容以及列舉不公開內容，其他均被視為可公開信息，并同時強調與社會生活息息相關的信息應當予以公開。這些科學且與時代共進的法律，在新型檔案制度下為保障公民信息獲取權提供了法律依據。

（二）信息獲取渠道的暢通

當前一些相關法規、規章也為社會組織與公民合理合法獲取檔案信息并參與管理做出了規定?！稒n案法實施辦法》第二十條規定：“各級國家檔案館保管的檔案應當按照《檔案法》的有關規定，定期分批地向社會開放，并同時公布開放檔案的目錄”；[7]《政府信息公開條例》也同時規定了公民在國家檔案館、公共圖書館獲取檔案信息的權利，在第十六條提出：“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！盵8]

除此之外，法律規定公民可以通過媒體等形式獲知信息。《檔案法實施辦法》第二十三條指出，檔案信息可以通過報紙、刊物、圖書、聲像、電子出版物、電臺、電視臺、公眾計算機傳播，以及以在公開場合宣讀、播放和出版發行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編等形式傳播。[9]《政府信息公開條例》第十五條也給出了相應的條例，規定“行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”。[10]

（三）檔案社會化管理的規范

美國的《信息自由法》公布之后，印刷出版了相應內容的“公民指南”，其中詳細規定了公民的權利和義務，包括公民擁有的對檔案管理的意見權、監督權、參與權、捐贈權，對特定信息的保密以及對部分信息查閱的費用交納，使得檔案工作者和利用者間的信任度不斷加強，促進了檔案信息建設的發展。2014年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱《意見》），更是“社會治理”理念引導下對檔案領域管理方法的具體規范和指導?！兑庖姟返牡谝徊糠值谖宕簏c中明確指出：需要“規范并支持社會力量參與檔案事務”，要求“充分發揮檔案學會等社會組織的作用，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務；支持企業、社會組織和個人依法設立檔案事業發展基金；支持有條件的家庭建立家庭檔案；支持個人保管、展示其收藏的檔案，并向國家檔案館捐贈或寄存檔案，對捐贈重要、珍貴檔案的，給予一定獎勵。”[11]由此可見，檔案的社會化管理已由社會共識逐漸轉為規范性文件，支持和鼓勵大眾參與檔案事務建設，是新形勢下解決檔案工作缺陷、保障檔案事業有序運行的正確手段。國家對社會組織與公民在檔案管理工作中作用的肯定，為檔案制度創新堅持的檔案管理主體多元化注入了強心劑。

綜合上述討論，我們欣喜地看到，社會治理背景的出現已經為檔案制度創新提供了堅實的基礎，而檔案制度創新也將沿著社會治理這個總方向不斷前行，最終實現檔案信息權在國家、社會與公民間的重新配置，從而充分發揮檔案信息資源的效能。

*本文為國家社科基金項目“社會治理視角下的檔案制度變遷研究”（項目編號： 14BTQ069）的研究成果之一。

注釋及參考文獻：

[1]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現實，2002（1）：23.

[2]（美）道格拉斯·C·諾斯.經濟史上的結構與變遷[M].厲以平譯.上海：商務印書館，1991：1.

[3]常宗虎.公民社會理論及其對社會管理工作的意義[J].中國民政，2002（7）：21.

[4]譚雪.西方社群檔案研究熱點及其引入障礙分析[J].檔案學通訊，2015（6）：41.

[5]NationalArchives.Discovery-ourcatalogue[EB/OL].[2016- 07- 20].http：//dis- covery.nationalarchives.gov.uk/ SearchUI.

[6][8][10]中華人民共和國國務院令.政府信息公開條例[EB/OL].[2016- 07- 20].http：//www.most.gov.cn/ yw/200704/20070424_43317.htm.

[7][9]中華人民共和國國家檔案局.中華人民共和國檔案法實施辦法[EB/OL].[2016-07-20].http：//www. saac.gov.cn/xxgk/2010-02/05/content_1541.htm.

[11]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見[EB/OL].[2016-07-22]. http：//baike.baidu.com/link？url=8hT1U7vlk- LfEnYzAZ？ ryAqP0tgBXQlAZsCodXCaBMhQ6j3DwINQwYTTIK？ trepXFgxf4_8adZkbVc9JoWcJAFKV_RyULDZfJ_Hp6A2tJcK？ ZlZ8m39s97vCo2kA0zvrX9iQfWyKQZZoKUxatpaOW？ BaVU5xBIw_jkKTwyk6D7NRZ2wNS38OgJjF0uju0y BJcf-_ESlrhoY0rFo1EgKmUyFcnYI_WcVS2GrbPeH1KwXK？ dKPgtRUlPzXyk0iYW_8F1ZELdKyNSJ89UxnHIuVw？ yCFw85VdhCwntwmuse8AJ3Az-Za.