加快培育農業發展新動能農業保險大有作為

■庹國柱

加快培育農業發展新動能農業保險大有作為

■庹國柱

2月5日發布的2017年中央一號文件，主題是“深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能”。對于作為農業風險管理工具的農業保險來說，在服務農業供給側結構性改革和加快培育農業農村發展新動能方面，可以作出哪些貢獻，又會有哪些支持政策?

一、對農業保險總體要求是“擴面、增品、提標”

中央一號文件提出，要“持續推進農業保險擴面、增品、提標，開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品”。筆者覺得這是深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能對農業保險的總要求。

我國的農業保險于2007年開始由中央和各級財政補貼保費，至今已經10年了。就市場規模來說，農業保險保費收入2016年達到417.7億元，為農業提供的風險保障高達2.1萬億元，兩者都比10年前增長了50多倍。2016年承保的農作物面積已經達到17.21億畝，占當年播種面積的70%以上，僅中央財政補貼種植業、養殖業和林業保險標的種類就擴展到15類。這個發展成就是明顯的。

但是，跟農業現代化發展的要求，特別是深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的需求相比，農業保險的覆蓋面還不夠廣，還有很大比例的列入中央財政補貼目錄的農作物和列入各級財政補貼目錄的家畜（主要是能繁母豬、育肥豬和特定地區的牦牛、藏系羊等）沒有投保，也就沒有納入風險保障之列。從各省來說，有地方特色的重要農產品生產也還有很多沒有加入保險保障行列。“擴面”，實現應保盡保就是在現行政策支持之下的必然要求。

“增品”就是要盡可能多地增加適銷對路的農業保險產品。在區域層面，不論是納入中央財政補貼目錄的保險標的，還是由地方政府支持的有地方特色的農林牧生產項目和產品，都需要為其提供多種多樣的保險保障產品。開發和增加各種農業保險產品是“必須的”。在農戶層面上，隨著新型農業經營主體的涌現，他們對農業保險產品的需求應與分散的小規模經營的農戶有很大差別，這也對保險產品的需求提出了新的要求。經營農業保險的保險機構要在調查研究的基礎上，盡可能多地開發和提供他們中意的保險產品。

“提標”就要求農業保險提高服務標準和質量，農業保險產品的“需求”不僅僅是一個“量”的概念，更是一個“質”的概念。對這一點，無論是保險公司還是各級政府，乃至廣大投保農戶，都有深刻體會。比如說，對絕大多數種田大戶、家庭農場來說，他們對目前農業保險只提供“成本保險”的狀況就不那么滿意。如今，流轉來的耕地租金和雇人耕作的人力成本已經將成本大大推升，而現有的保障水平不包括租金和人力成本，這種“成本保險”就難以適合他們對農業保險的保障期待，因為無法滿足簡單再生產的風險保障需求。無論這種保險的“標準”還是“質量”都需要大大提高。特別是對于新型農業經營主體來說，供給和需求之間的差距就更大。當然在農業保險的展業、定損、理賠服務的質量方面、標準方面也有大大的提升空間。

二、在加大農村改革力度的背景下認識農業保險可能的貢獻

在加大農村改革的“題目”下，中央一號文件提出了一系列的工作任務，比如深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，完善農業補貼制度，改革財政支農投入機制，加快農村金融創新等，而這每一方面的改革都離不開農業保險的資源配置。

農產品價格形成機制和收儲制度的改革進入實施之后，農產品特別是玉米、小麥和稻谷等大宗作物的價格市場化對種糧農戶收入的影響以及農業結構調整的影響變得突出起來。中央的方針是“價補分離”，而怎樣“補”，通過什么方式“補”，既能發揮財政資金的最佳效果，又能符合有關國際貿易的規則，是一個亟待探索解決的問題。除了中央一號文件里提出的各種“補貼”方向和途徑之外，也需要通過農業保險的方式間接地向農業經營戶補貼，甚至對現有補貼結構也要作出調整，將現行的一些直接補貼通過農業保險轉變成間接補貼。近年來，已經開始試驗和探索的農產品價格保險、收入保險，可能就是最好的補貼途徑之一。一個重要的參照系就是美國，他們已經將大部分農業的直接補貼取消，而用這部分取消的補貼資金增加對農業保險的補貼和支持。在這種國際和國內改革背景下，中央一號文件特別提出“支持擴大農產品價格指數保險試點”和“探索建立農產品收入保險制度”，是值得我們重視和認真研究的。特別是“探索建立收入保險制度”，這是第一次被中央一號文件提出，也是迄今為止中央文件第一次提出。這應該是今年和往后的重要研究和實踐課題。

同時，在目前實行農村集體所有的耕地的所有權、承包權和經營權“三權分置”和“大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營”的背景下，土地經營權的出租和承租變得普遍起來，但是因為農產品定價機制的改革和市場價格的劇烈變化，使土地流轉合同履約的不確定性突出起來。為了推動土地流轉的順利進行，中央一號文件提出鼓勵地方探索土地流轉履約保證保險，引導規模經營健康發展，就是適逢其時。其實，此前有的省已經開始“土地流轉履約保證保險”試點，也初步取得了一些經驗。中央一號文件給我們提出的任務就是要進一步探索，讓這類保險真正為土地流轉和規模經營保駕護航。

鑒于電子和信息技術的迅猛發展，農業保險如何利用網絡技術提高經營管理能力和服務水平，也是大家正在探索的課題。這方面中央一號文件也給出了政策意見，“鼓勵金融機構積極利用互聯網技術，為農業經營主體提供小額存貸款、支付結算和保險等金融服務。”

當然，從活躍農業保險市場的角度，改革也離不開農業保險經營主體結構優化的問題。對于一個完善的農業保險市場來說，我們不僅需要商業保險公司在農業保險市場上唱主角，也需要其他保險組織形式及輔助，所以2017年中央一號文件提出要“鼓勵發展農業互助保險”。對于發展農業互助合作制保險的問題，2014年的中央一號文件就指出，要“鼓勵開展多種形式的互助合作保險”。這是與鼓勵發展農民合作社以及“開展農民合作社內部信用合作試點”的精神是一致的。合作制金融包括合作保險的發展，也是整個金融市場改革的重要組成部分。而目前的農村合作金融也才開始試點，農業合作保險的探索基本上還沒有破題，從其他國家的合作金融和合作保險發展歷史和經驗來看，我國農業合作保險的探索和培育還需要較長時間。即使如此，我們也應當滿腔熱情地來推進這個探索。

三、增加對農業保險的支持是財政支農資金優化配置的應有之義

適應深入推進農業供給側結構性改革和努力培育農業農村發展新動能的需要，農業保險的進一步發展勢在必行。但是我國目前的農業保險制度是建立在政府補貼保險費和實行一系列稅收優惠政策基礎上發展起來的制度。我們必須了解，離開了政府的財政支持，就不可能有這個農業保險市場，也不可能建立起來這個政策性農業保險制度。

所以，中央一號文件在現行財政支持農業保險的政策基礎上，對于農業保險的發展所需要的財政政策支持，采取了比較謹慎但是很明確的態度。

按照現行中央財政補貼農業保險費的政策規定（參見2017年1月23日發布的《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》），中央財政補貼保費的農業保險標的只有15類，支持的保險保障水平只是保額比較低的“直接物化成本的”保險，而要更多地開發新的保險產品，特別是“支持擴大農產品價格指數保險試點”“穩步擴大‘保險+期貨’試點”“探索建立農產品收入保險制度”等重要的產品和制度，沒有新的財政支持是不可能的，也就是說，需要相應的財政資源作后盾。對于這個方面，中央一號文件里其實已經有了明確的政策意見，那就是“鼓勵地方多渠道籌集資金”和“采取以獎代補方式支持地方開展特色農產品保險”，充分調動地方政府和社會資本的積極性來開發更多的有各地特色的、適應農業供給側結構性改革所需要的諸如價格保險和收入保險產品。對于這些超出中央財政承諾的補貼責任，中央財政要采取以獎代補的方式給予支持。這就是中央財政支持農業保險的一種補充手段。其實，從整體上來看也是這種思路，那就是要求“創新財政資金使用方式，推廣政府和社會資本合作，實行以獎代補和貼息，支持建立擔保機制，鼓勵地方建立風險補償基金，撬動金融和社會資本更多投向農業農村”。此前和今后保險機構發展風險較大的農戶貸款保證保險也是在這個政策精神之下得到開發的。（摘自《中國保險報》）

（責編：劉國華）