從土地看中國經(jīng)濟(jì)

文/劉守英

從土地看中國經(jīng)濟(jì)

文/劉守英

土地問題幾乎每天都有人在討論，有搞政治的、搞經(jīng)濟(jì)的、搞法律的、做投資的；有認(rèn)真研究問題的，也有搞名堂的。為什么那么熱？因為它不僅與我們每個人的切身利益關(guān)系密切，而且與整個國民經(jīng)濟(jì)縛著在一起。

劉守英，1964年4月生，湖北洪湖人。現(xiàn)任中國人民大學(xué)教授、原國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會副秘書長、《中國經(jīng)濟(jì)時報》社長、總編輯。研究領(lǐng)域為制度變遷、土地制度與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。自1991年至今主持過由福特基金會、中國發(fā)展基金會、世界銀行等組織資助的多項基金項目；國務(wù)院發(fā)展研究中心、國務(wù)院農(nóng)村改革試驗區(qū)、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、國土資源部、中國體改研究會等委托的多項省部級重點(diǎn)研究課題。

中國土地對經(jīng)濟(jì)的作用可能出現(xiàn)階段性變化。上一輪發(fā)展進(jìn)程中，土地的政治與土地的經(jīng)濟(jì)兩種力量相對來說還求得比較好的平衡，土地的發(fā)動是促增長的。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段發(fā)生轉(zhuǎn)換以后，市場的力量在推動經(jīng)濟(jì)往好的方向轉(zhuǎn)，但是政府卻在利用土地的力量往后拉，很大程度上在阻礙升級，同時也加劇財政和金融風(fēng)險。

【土地與“中國模式”】

觀察中國經(jīng)濟(jì)，土地是一個非常重要的變量。這個變量不僅影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而且使中國的發(fā)展模式非常獨(dú)特。

國內(nèi)外都在討論中國模式，對這一模式的批評是，一切都由政府主導(dǎo)，這種發(fā)展是不可持續(xù)的。這好像與真實(shí)世界不符。如果真是這樣，中國的經(jīng)濟(jì)活力從何而來？沒有市場和民間的力量，中國的高增長何以持續(xù)30多年？也有人認(rèn)為，中國30多年的成績就是通過改革回歸常識，沒有什么不一樣的，更談不上什么模式。我同意中國的發(fā)展模式確實(shí)有其獨(dú)特的地方，其不同之處體現(xiàn)在政府與市場互動背后的政治經(jīng)濟(jì)邏輯：政府一方面掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，另一方面又通過改革不斷開放經(jīng)濟(jì)權(quán)利。經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，成為促增長的主要力量；政府通過掌握發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，又保證了發(fā)展在可控的政治經(jīng)濟(jì)軌道上行進(jìn)。

那么，土地在這樣一個獨(dú)特模式里面的作用又怎樣體現(xiàn)呢？土地在中國經(jīng)濟(jì)高增長中扮演著發(fā)動機(jī)的角色。一方面，土地制度的改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，因而成為激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的重要制度力量。另一方面，政府又通過對土地權(quán)力的控制掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。因此，在我看來，中國發(fā)展模式最獨(dú)特的地方，可能跟土地在這一階段在政治經(jīng)濟(jì)上扮演的角色直接相關(guān)。理解不清楚土地制度的這種獨(dú)特特征，忽略中國在整個發(fā)展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去三十多年高增長的奧秘。

我們前幾年曾不斷地寫文章、遞折子，對這套模式的風(fēng)險提出警示。但是，當(dāng)時一到下面跑，就感到那時要動一動太難了。地方政府賣地的熱情高漲，我們聽到的抱怨就是缺指標(biāo)，工業(yè)的情況也不錯，房地產(chǎn)市場也是一路高歌。你要改這套模式，沒有人聽得進(jìn)去！最近到下面跑，發(fā)現(xiàn)這套模式在運(yùn)行中遇到一些新的情況：工業(yè)用地需求沒有那么旺了，房地產(chǎn)市場在不同城市表現(xiàn)不一，地方官員也不像前些年那樣，談起賣地就眉飛色舞。

值得關(guān)注的是，在經(jīng)濟(jì)下行以后，土地的政治與土地的經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系在發(fā)生變化。從地方調(diào)查和觀察來看，一個現(xiàn)象是，盡管經(jīng)濟(jì)不好，但市場和民間的力量還是積極的，在推著經(jīng)濟(jì)質(zhì)量往好的方面走。我們?nèi)ブ槿恰㈤L三角跑，包括上海、深圳，這些地方的企業(yè)在市場中轉(zhuǎn)型升級不錯，有些區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的轉(zhuǎn)型已有些模樣。靠土地發(fā)動經(jīng)濟(jì)的效力在減退，一些長出塊頭的企業(yè)不太看重土地成本，土地抵押解決資金的需求也沒那么大的。另一個現(xiàn)象是，各地政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式?jīng)]有多大改變，還是在依靠土地拉GDP，用土地招商引資，靠多供地搞基礎(chǔ)設(shè)施。這套搞法在沿海地區(qū)依舊，還在向廣大中西部地區(qū)蔓延。

中國土地對經(jīng)濟(jì)的作用可能出現(xiàn)階段性變化。上一輪發(fā)展進(jìn)程中，土地的政治與土地的經(jīng)濟(jì)兩種力量相對來說還求得比較好的平衡，土地的發(fā)動是促增長的。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段發(fā)生轉(zhuǎn)換以后，市場的力量在推動經(jīng)濟(jì)往好的方向轉(zhuǎn)，但是，政府卻在利用土地的力量往后拉，很大程度上在阻礙升級，同時也加劇財政和金融風(fēng)險。

鄉(xiāng)村原來是干什么的？鄉(xiāng)村就是搞農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)就是搞糧食，不存在要你搞工業(yè)化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，當(dāng)剩余勞動力從農(nóng)村出來以后，決策者當(dāng)時面臨非常大的一件事是，這些人要找出路，但是城市不可能給出路，城里本身體制僵化，產(chǎn)業(yè)效率低下，農(nóng)民進(jìn)不了。進(jìn)不了怎么辦？這些人只能在農(nóng)村本鄉(xiāng)本土搞。

【集體土地入市與鄉(xiāng)村發(fā)展道路】

八十年代的農(nóng)村改革實(shí)質(zhì)上是一場全面的土改。除了農(nóng)地改革以外，還有集體土地入市促成鄉(xiāng)村的工業(yè)化和城市化。大量的人口在農(nóng)地上已經(jīng)不可能再找那么多的收入了。到1985年左右，包產(chǎn)到戶全面推開以后，我們差不多有1.8億的農(nóng)村勞動力，在土地上已經(jīng)搞不出什么名堂了，為了尋找出路，只能允許搞鄉(xiāng)村工業(yè)化。

搞鄉(xiāng)村工業(yè)化，在新中國以后的歷史上原本是不可能發(fā)生的一件事。鄉(xiāng)村原來是干什么的？鄉(xiāng)村就是搞農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)就是搞糧食，不存在要你搞工業(yè)化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，當(dāng)剩余勞動力從農(nóng)村出來以后，決策者當(dāng)時面臨非常大的一件事是，這些人要找出路，但是城市不可能給出路，城里本身體制僵化，產(chǎn)業(yè)效率低下，農(nóng)民進(jìn)不了。進(jìn)不了怎么辦？這些人只能在農(nóng)村本鄉(xiāng)本土搞。

大家都知道，農(nóng)業(yè)政策改革有一個著名的順口溜叫“可以，可以，也可以”，那是指農(nóng)地這塊。在農(nóng)地非農(nóng)化這個問題上，我也總結(jié)一個順口溜，叫“允許，允許，也允許”。沒有出路，那么多的人要增加收入，解決就業(yè)問題，整個農(nóng)村的發(fā)展要有機(jī)會，那時候只能是允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)，允許農(nóng)民利用自己的土地建城鎮(zhèn)，還有就是允許農(nóng)民的集體土地能直接進(jìn)入市場。這三個東西出來以后，非常大的變化發(fā)生了。

在1998年的《土地管理法》頒布之前，我們整個用地的大戶就是兩個主體。一個是農(nóng)民有錢了開始蓋房子。從1980年開始，農(nóng)民先在土地上搞農(nóng)業(yè)，開始有收入了，1985年起，有錢人開始蓋房，這是中國改革后第一代農(nóng)民建房。第二個就是搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要用地。這個時候用地增長最快的就是兩塊，一塊是農(nóng)民有錢后蓋房子占地，另一個就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，造成這一時期農(nóng)地非農(nóng)化增長非常快。1993年的時候，我們整個工業(yè)產(chǎn)值差不多是三分天下，一塊是外企，占三分之一，國企保留三分之一，另外就是農(nóng)民搞的這些東西差不多占了三分之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來以后，還有一件非常大的事情，就是農(nóng)民自己開始搞城市，這也是一個創(chuàng)舉，那時我們到溫州下轄的蒼南縣龍港鎮(zhèn)一些地方看農(nóng)民自建的城市，那個激動啊！

我們現(xiàn)在為什么要重新回過來講這件事？因為整個中國改革的基礎(chǔ)和整個工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)是在八十年代打下的。在第一輪農(nóng)民自主的工業(yè)化、城市化期間，土地改革在兩個領(lǐng)域展開。一個領(lǐng)域是農(nóng)地，另一個領(lǐng)域是農(nóng)地非農(nóng)化。農(nóng)地改革為中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型打下非常好的基礎(chǔ)，再就是為整個中國大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，即從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國，打下了非常好的基礎(chǔ)。農(nóng)地的非農(nóng)化開啟了整個中國在國有工業(yè)化之后，鄉(xiāng)村的工業(yè)化和城市化進(jìn)程。這個時期，由于土地制度的改革，不僅整個中國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型開始啟動，另外也帶來整個鄉(xiāng)村巨大的活力。我們講城鄉(xiāng)差距，新中國成立以來，1981年到1988年這段時間城鄉(xiāng)差距最小。

從政治經(jīng)濟(jì)邏輯來講，在這一階段，土地改革為農(nóng)民開放了利用農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，也開放了利用集體土地辦企業(yè)和建城市的權(quán)利。同時，在政治上構(gòu)建集體組織和農(nóng)民兩個載體來解決吃飯問題和農(nóng)產(chǎn)品供給問題，在經(jīng)濟(jì)上構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與農(nóng)民的聯(lián)合來辦企業(yè)，以解決鄉(xiāng)村工業(yè)化問題。這種圍繞土地的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，推動了鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進(jìn)程。

重構(gòu)土地政治經(jīng)濟(jì)邏輯的直接原因是，原來那套搞不下去了。我們曾經(jīng)期望努力通過強(qiáng)政權(quán)的力量把國家工業(yè)化搞起來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。

【八十年代的農(nóng)地改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型】

八十年代的農(nóng)地改革是一次重構(gòu)土地政治經(jīng)濟(jì)邏輯的成功嘗試。

重構(gòu)土地政治經(jīng)濟(jì)邏輯的直接原因是，原來那套搞不下去了。我們曾經(jīng)期望努力通過強(qiáng)政權(quán)的力量把國家工業(yè)化搞起來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村作為城市的大后方，國家要求農(nóng)民留在集體土地上生產(chǎn)糧食，然后通過統(tǒng)購統(tǒng)銷制度把農(nóng)民打的糧食低價提供給城市。結(jié)果眾人皆知，糧食產(chǎn)不出來，農(nóng)民普遍貧困，農(nóng)村發(fā)展停滯。擺脫困境的辦法是，承認(rèn)農(nóng)民自下而上的變法，在土地的政治經(jīng)濟(jì)邏輯上做出調(diào)整。

農(nóng)地改革主要做了三件事：

第一是重構(gòu)國家與集體、農(nóng)民的關(guān)系。改革的基本邏輯是自下而上的，這場自下而上的改革就是在重構(gòu)國家和集體、農(nóng)民的關(guān)系。用最通俗的一句話：交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的。該給國家的給國家，集體要的我給你，剩余的都是我的。這套合約結(jié)構(gòu)既保證了國家的利益，也保證了集體的利益，但更重要的是，農(nóng)民獲得了剩余的索取權(quán)。

第二是重構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。當(dāng)時農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是保留集體所有制，但是去掉集體的控制權(quán)。就是說把集體所有制繼續(xù)保留，但是集體的控制權(quán)取消，坐實(shí)農(nóng)戶的土地使用權(quán)。這基本上將農(nóng)戶對土地的產(chǎn)權(quán)，就是使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)這些權(quán)益給到農(nóng)戶。盡管保留了集體所有制，但是集體失去控制權(quán)以后，農(nóng)戶成為事實(shí)上的土地主人。我們講產(chǎn)權(quán)，最主要的權(quán)就是它的使用、收益和轉(zhuǎn)讓，這三個權(quán)益基本上給了農(nóng)戶。

第三是調(diào)整國家與鄉(xiāng)村的政治結(jié)構(gòu)。土改以來形成的鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)基本上是什么呢？從土改開始，我們基本上就是把原來舊制度下那些長期靠積累形成的士紳階層和有產(chǎn)者基本上打掉了，然后讓分到土地的農(nóng)民長成新的政治力量。人民公社化以后，這些人除了組織生產(chǎn)，更重要是成為農(nóng)村的政權(quán)依托，組織農(nóng)民靠他們，交糧靠他們，上傳下達(dá)也靠他們。從土地的政治來看，八十年代農(nóng)村改革實(shí)際上是將產(chǎn)糧供糧的事交給了農(nóng)戶，同時繼續(xù)保留集體對農(nóng)村的控制。

農(nóng)地改革后在解決國家、集體和農(nóng)民之間的關(guān)系方面，保證了比較好的平衡，這一改革也成為盤活農(nóng)村、搞活農(nóng)業(yè)、激活農(nóng)民的制度基礎(chǔ)。

第一，國家原來要農(nóng)村提供的糧食不僅能保證，而且保得比原來還好！農(nóng)地改革以來，糧食生產(chǎn)除了幾年的徘徊外一直在增加，尤其是2003年以來，也是各種聲音對家庭農(nóng)作制質(zhì)疑最大的時期，糧食還“十二年增”。從土地的政治邏輯來看，由于糧食增產(chǎn)，糧食安全這個最大的政治就給保住了。

第二，由于土地種植下放到農(nóng)戶，農(nóng)民就有了選擇權(quán)，他們可以離土和出村。這對中國現(xiàn)代化是影響非常大的一件事。費(fèi)孝通講的“鄉(xiāng)土中國”，最主要的就是農(nóng)民與土地長期聯(lián)系在一起，農(nóng)民以土地為生，以農(nóng)業(yè)為生。這樣的話，鄉(xiāng)土中國是走不出去的。我們從土改一直到八十年代的農(nóng)村土地改革，這么長的一段時期里面，搞了聲勢浩大的工業(yè)化，就是國家工業(yè)化。這個國家工業(yè)化，讓農(nóng)民在農(nóng)村不能走，農(nóng)民就是提供糧食的，最后結(jié)果是農(nóng)民不能離土也不能出村。八十年代的土改，我覺得對農(nóng)村非常重要的一個影響是，農(nóng)民可以離開土地，可以出村。這樣，整個中國經(jīng)濟(jì)社會的基本性質(zhì)發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變，從原來的鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國。城鄉(xiāng)中國的基本特征是什么？需要好好研究。我們現(xiàn)在差不多一半人口生活在農(nóng)村，一半人口生活在城市，農(nóng)民分化，鄉(xiāng)村分化，城市社會開始成長。

第三，由于人可以出村，可以離開土地，中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生了重大的變化。中國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式是什么特征？就是靠人口、勞動的不斷投入，以提高土地產(chǎn)出，保證吃飯的問題，保證糧食的安全。允許人出村，人可以離開土地，這樣人口與土地的關(guān)系發(fā)生了重大變化。

其一，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)加快。目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)達(dá)到34%，也就是說，三分之一以上土地已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)。

其二，農(nóng)民過去主要靠勞力的多投入來解決吃飯問題。現(xiàn)在，在人口、勞動力大量出村到城市就業(yè)以后，整個農(nóng)民的收入里面只有三分之一靠土地了。另外，只有10%左右的人是純農(nóng)民。搞農(nóng)業(yè)的辦法也發(fā)生了變化，過去靠人力為主，現(xiàn)在基本上是靠機(jī)械為主。現(xiàn)在一畝地，一年的勞動投入就是幾個工。農(nóng)業(yè)的機(jī)械化程度大大提高。現(xiàn)在整個中國農(nóng)村的糧食收割，一些機(jī)械作業(yè)隊每年從東北先過黃河再過長江，形成壯麗的一景。主要的收割、播種基本是機(jī)械在做。

其三，農(nóng)業(yè)發(fā)展的動能發(fā)生了變化。過去農(nóng)業(yè)發(fā)展主要是著眼于提高土地單產(chǎn)，解決吃飯問題。差不多2003年的時候，一個重大的變化是，農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率快速上升，這樣整個農(nóng)業(yè)開始真正進(jìn)入以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為主的發(fā)展軌道了。很多資本現(xiàn)在為什么要往鄉(xiāng)村走？非常重要的一點(diǎn)是，搞農(nóng)業(yè)的人、搞農(nóng)業(yè)的方式以及農(nóng)業(yè)的形態(tài)都在發(fā)生重大變化。

園區(qū)工業(yè)化，實(shí)質(zhì)是政府掌握發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，以地謀發(fā)展。主要方式是什么？第一個是通過土地招商引資，低成本供地。第二，通過土地融資開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造投資環(huán)境。這個時候政府主要是招商引資，把企業(yè)吸引過來，為了就業(yè)，為了未來的稅收。

【園區(qū)工業(yè)化：開啟“以地謀發(fā)展”】

土地改革第二個階段是與園區(qū)工業(yè)化相連的。從園區(qū)工業(yè)化開始，中國進(jìn)入了“以地謀發(fā)展”的階段。

起因是什么？集體土地上的工業(yè)化和城市化，帶來的結(jié)果是對國家工業(yè)化和城市化的巨大沖擊，政府在農(nóng)村的利益盡管沒有受損，但是控制體系有變，農(nóng)民在鄉(xiāng)土長出那么多東西，對政府來講確實(shí)是一個要面對的新情況。八十年代農(nóng)村改革的一個基本特征是，政府開放了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，但也失去了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。政府把經(jīng)濟(jì)權(quán)利開放給農(nóng)民，整個鄉(xiāng)村的活力從改革開始即開始釋放，但是政府對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主導(dǎo)權(quán)也放掉了。到1998年的時候面臨的一個非常大的問題是，大量國有工業(yè)怎么辦？城市怎么辦？如果城市不動，城市企業(yè)體制不改，再沖下去，城市就會被沖垮。

當(dāng)時我在上海讀書，兩件事印象非常深。第一件事是，周五的時候，蘇州、昆山的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)把上海的工程師神秘兮兮地接過去。這對城市來說是人力資本的流失，但對鄉(xiāng)村來說，可是解決了企業(yè)發(fā)展中的技術(shù)人才問題。第二件事是，整個鄉(xiāng)村產(chǎn)生的新的東西，沖擊著整個城市。

這時候必須要解決城市的問題。辦法無非就是堵和放。第一個就是說，你這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能再四處冒煙了，就是說你造成了大量的環(huán)境污染。但比這更本質(zhì)的問題是，城市這塊怎么辦？另外，城市這塊要長起來，城市體制必須要改，國有工業(yè)要改。怎么改？當(dāng)時面臨非常大的問題。從決策者角度講，城市本身由于體制問題，國有工業(yè)的慣性，是長不出來新東西的。采取的策略是，靠外資來沖！

引進(jìn)外資，當(dāng)時碰到非常重要的問題是，資本家的資本怎么長在社會主義的土地上？這是要命的一件事：社會主義土地，怎么長資本家的工廠？當(dāng)時有人說，這個不行，這個不能進(jìn)來，這個進(jìn)來我們的社會主義怎么弄？但是聰明人想到一個辦法，就是像農(nóng)村土地改革一樣搞兩權(quán)分離，推進(jìn)城市土地制度改革。第一，承認(rèn)土地是商品，你可以有償使用。第二，農(nóng)村的土地可以所有權(quán)與使用權(quán)分離，城市也可以搞，所以城市是把城市國有土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，分離以后政府當(dāng)?shù)刂鳎胀鈬Y本家的錢就行了。這下反對的人就沒得說了，改革的人告訴他們：你看我們既當(dāng)?shù)刂鳎矝]有失去社會主義的優(yōu)越性，我們用我們社會主義的土地收資本家的錢，他們還來給我們提供技術(shù)和資本，是很好的一件事。

城市土地所有權(quán)和使用權(quán)分離以后，碰到一件非常重要的事。對企業(yè)來講，企業(yè)使用國有土地，最大的一件事是產(chǎn)權(quán)要有充分保障。土地的產(chǎn)權(quán)，它的使用、收益、轉(zhuǎn)讓，尤其是抵押，如果不能得到充分保障的話，企業(yè)就沒法干事，不可能給你好好投資。所以，土地政策里面所有權(quán)與使用權(quán)分離，讓政府用國有土地當(dāng)?shù)刂魇兆獾耐瑫r，對企業(yè)來講，把國有土地的使用權(quán)做得很完整。

1998年的《土地管理法》讓農(nóng)地變成建設(shè)用地只能通過征收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用國有土地。這兩條一卡，基本把農(nóng)民通過農(nóng)地轉(zhuǎn)讓搞發(fā)展的路堵死了。經(jīng)過一番激烈的辯論，《土地管理法》中留了個口子，即《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農(nóng)民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等除外。農(nóng)民可以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拿土地去合股聯(lián)營。看上去農(nóng)民可以繼續(xù)搞工業(yè)化，但是后來面臨兩個問題。第一，農(nóng)民可以搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)有模糊性，政府跟企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，后來大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制了，也就慢慢沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。第二，土地管理里面非常重要一點(diǎn)是，國土部通過年度計劃指標(biāo)控制地方用地。地方政府那么緊缺的土地指標(biāo)，怎么可能放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)？

這樣，農(nóng)民在集體土地上搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)化道路堵死了。堵死了以后，中國工業(yè)化模式進(jìn)入到園區(qū)工業(yè)化的模式，就是土地都由政府提供。企業(yè)你要搞工業(yè)，可以！但只能在政府提供的園子里面搞。

設(shè)計園區(qū)工業(yè)化模式的時候，主要還是為了引進(jìn)外資，引進(jìn)高科技。當(dāng)時有兩個部委，一個是科技部，搞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)；另外就是國家經(jīng)貿(mào)委，就是原來的外經(jīng)貿(mào)部，搞國家經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。當(dāng)時只允許這兩個部門搞。但是允許這兩個部門搞，各省級政府、地市級政府、縣級政府就明白了，你可以圈一塊地搞，我為什么不可以這樣搞！這里面背后不是允許誰搞產(chǎn)業(yè)的問題，是只要我圈一個園子就可以招商引資了!地從哪兒來？政府壟斷土地一級市場，政府統(tǒng)一批租，統(tǒng)一搞基礎(chǔ)設(shè)施，搞好了就給企業(yè)提供土地。大家一下明白了，兩個部委可以搞，我們各省級政府搞級別低一點(diǎn)的，建省級園區(qū)。縣一級政府說，你省級政府既然允許搞，那我為什么不可以搞？土地都在我手上，因為中國的土地是在市縣一級政府。然后到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級說，那我怎么活？我也得搞點(diǎn)園子，因為原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，你說我四處冒煙，不準(zhǔn)搞了。

從此，整個中國以土地來主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的發(fā)展模式，在園區(qū)工業(yè)化這個時候真正開始建立。就是說，園區(qū)工業(yè)化的模式，實(shí)際上是政府找到了用土地主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式。

搞得非常厲害了，就開始整頓。我記得在1996年、1997年的時候有一輪大的開發(fā)區(qū)整頓。保留誰？當(dāng)時國土部門提出，先把國家級園區(qū)保住。省級園區(qū)說，我這個也得保。省級園區(qū)就保了。到縣級怎么辦？每個縣最多只準(zhǔn)留下一到兩個。中國基本上靠行政權(quán)控制開發(fā)區(qū)的權(quán)力，實(shí)際是控制你賣地的權(quán)力。其實(shí)園區(qū)的工業(yè)化，讓政府重新掌握了土地發(fā)展權(quán)，由此形成土地成為整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)動機(jī)的局面。

土地管理的目標(biāo)是兩個。一方面控制土地來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。土地管理的另一個目標(biāo)是要為發(fā)展保駕護(hù)航。

所以大家發(fā)現(xiàn)了嗎，經(jīng)濟(jì)不好的時候肯定是土地開閘。我們基本上是用土地的寬供應(yīng)來保發(fā)展，但是又用保護(hù)耕地來提供土地管理的合法性。因此，一方面要高舉嚴(yán)格保護(hù)耕地的大旗。另一方面要保高增長，就必須放地。

我們是靠供應(yīng)工業(yè)用地來促發(fā)展。每年幾百萬畝的土地供應(yīng)里面，差不多40%左右是供到工業(yè)用地上。工業(yè)用地方面為什么保證那么多土地供應(yīng)？我們要成為世界制造工廠，但中國土地資源稟賦那么差，人均耕地很少，我們的土地如果純按市場價供應(yīng)的話，應(yīng)該是高價，供不起那么多土地搞工業(yè)化。但現(xiàn)狀是，政府壟斷土地一級市場來供應(yīng)土地。結(jié)果是什么？可以壓低工業(yè)用地的價格，以成本價供地。我們一直是非常低成本地供應(yīng)土地，保證工業(yè)化。最后搞出什么？園區(qū)工業(yè)化使整個中國成為貿(mào)易大國，成為世界制造工廠。

園區(qū)工業(yè)化，實(shí)質(zhì)是政府掌握發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，以地謀發(fā)展。主要方式是什么？第一個是通過土地招商引資，低成本供地。第二，通過土地融資開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造投資環(huán)境。這個時候政府主要是招商引資，把企業(yè)吸引過來，為了就業(yè)，為了未來的稅收。

但是，以地謀發(fā)展帶來一個問題，就是只有部分地方政府是贏家。因為，不是所有地方的園區(qū)都能長得出工業(yè)來，都能獲得稅收和利潤。這樣帶來的結(jié)果是，大量園區(qū)實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)資金平衡，最后只能靠政府財政來支持。另外，地方政府之間壓低地價和靠土地貸款支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際上工業(yè)用地的價格背離市場價值，這樣使很多地方的園區(qū)在招商引資過程中敗下陣來，長期虧本。

所以我們這套模式，好處就是供地成本壓低了，使中國成為世界制造工廠，但弊端是，只有一半是贏的，另一半是贏不了的。

幸運(yùn)的是，我們這時出來一個住房商品化的改革，另外是城市化快速推進(jìn)，這兩個引擎為地方政府靠土地招商引資的時候出現(xiàn)的巨大財政和債務(wù)負(fù)擔(dān)解了套。

【“以地生財”：城市化的開啟】

繼續(xù)往下走，需要有解套的辦法。土地與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系進(jìn)入第三個階段。幸運(yùn)的是，我們這時出來一個住房商品化的改革，另外是城市化快速推進(jìn)，這兩個引擎為地方政府靠土地招商引資的時候出現(xiàn)的巨大財政和債務(wù)負(fù)擔(dān)解了套。住房商品化為整個地方政府帶來土地價值上升的非常好的機(jī)會。只要把房子蓋出來，商品房賣出去，土地就可以升值。另外城市發(fā)展帶來服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)的發(fā)展又帶來土地價值的上升。所以，一方面，住房商品化的機(jī)會、城市化的機(jī)會為園區(qū)工業(yè)化造成的財政負(fù)擔(dān)解了套，另一方面，土地制度改革允許商品住宅用地、商業(yè)旅游和經(jīng)營性用地可以用“招拍掛”的方式出讓，減少了桌下交易，推進(jìn)了土地市場化程度。所以，我看改革開放以來整個中國土地改革中影響最大的就是兩次，一次是八十年代的農(nóng)村土地改革，第二次就是城市土地改革允許有償使用土地和土地出讓的“招拍掛”。這兩次改革的差別是，那次改革是為農(nóng)民的，這次改革是政府發(fā)現(xiàn)這個機(jī)會太好了，這么好的機(jī)會就是，原來供地的時候是協(xié)議用地，基本上是在桌下搞，現(xiàn)在不在桌下搞，把它在一個平臺上一起來搞，這樣政府把土地增值收益拿在手上了。政府以地生財，就是說經(jīng)營性用地可以“招拍掛”，實(shí)際上使政府不僅獲得了土地的增值收益，更主要是掌握了城市化的主導(dǎo)權(quán)。我們看到，搞園區(qū)工業(yè)化的時候，有一些地方政府很開心，但大量的地方政府是愁眉苦臉的，因為沒有招來什么東西，土地就在那曬著。但是城市這塊不一樣了。以地生財，允許土地“招拍掛”以后，我們發(fā)現(xiàn)政府喜笑顏開，基本上從直轄市、省政府到那些最貧的地方的政府，都很開心，因為只要把地賣給房地產(chǎn)商，這些人把房子賣給購房者，土地就可以增值，土地升值的錢于公于私都好。

這時候我們看到，整個商品房價格不斷攀升，商品房價格的不斷攀升帶來整個土地成交價格的不斷上升，土地的溢價不斷上漲。溢價不斷上漲，政府推進(jìn)土地市場化的力度就大。2001年，通過“招拍掛”方式出讓的土地占整個土地全部出讓面積的7.3%，2014年的時候，已經(jīng)占到92%。經(jīng)營性用地市場化推得很快。結(jié)果是，政府整個土地出讓收入的高速增長。

在“招拍掛”政策出臺之前，政府的土地沒有賣出多少錢來。1992年到2001年期間，將近十年時間，整個才賣了一千億元，但是2002年以后，政府的土地收入開始不斷翻番了。另外就是整個地方政府對土地出讓的依賴加大，加大的結(jié)果就是我們前面講的，搞園區(qū)的時候各級政府在擴(kuò)園區(qū)，但這時候政府明白過來，可以不光是搞園區(qū)，搞城市來錢更快。所以我們看到整個中國的城市，不同層級的城市，開始同步擴(kuò)張。這與搞工業(yè)園區(qū)的機(jī)制是一樣的，就是土地出讓和土地抵押。所以各級政府開始不管這個地方到底有沒有服務(wù)業(yè)，也不管這個地方房子可以賣出多少錢，各級政府開始同步擴(kuò)張城市。這個時候政府還是在謀發(fā)展，在謀城市有模樣。謀城市的時候，主要還是想產(chǎn)業(yè)能有發(fā)展，人氣能有聚集，把房地產(chǎn)市場帶起來，這樣使整個土地收入能夠增長。另外，這時候政府行為非常大的特點(diǎn)是在借錢上小心翼翼，土地能賣得出錢才會去借錢。

到土地與貨幣聯(lián)合以后，這個時候政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，與上一階段比較起來，達(dá)到了空前的程度。政府用土地的緊箍咒加上貨幣的緊箍咒，基本上把整個中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制權(quán)牢牢掌握在自己的手上。

【以地融資：進(jìn)入土地依賴型社會】

我們的問題出在第四個階段，就是以地融資。以地融資以后帶來的問題是，形成整個國民經(jīng)濟(jì)對土地的高度依賴。

以地生財，把城市拉起來了，拉起來之后面臨的問題是，不同城市的房地產(chǎn)市場發(fā)展是不一樣的。按市場規(guī)律來走，有些地方集聚度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展好，這些地方房地產(chǎn)市場就比較好，土地市場就比較好，賣的錢就比較多。但是面臨的問題，好的地方你靠賣地把城市搞起來，日子過得很好，不好的地方怎么辦？這些地方就開始想辦法，把城市擴(kuò)容，擴(kuò)了以后把房地產(chǎn)市場搞起來。帶來的結(jié)果是什么？是城市政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。

前面講過，在城市債務(wù)開始增大的過程中，總體來講，地方政府還在考慮土地收益的平衡，能賣多少錢就貸多少錢。但是2008年黑天鵝出來了，全球金融危機(jī)爆發(fā)，我們自己認(rèn)為這時候不能出事。所以用4萬億財政刺激加比這個數(shù)更大的貸款投入，啟動了巨量的基礎(chǔ)設(shè)施投資。不同層級的城市開始全面擴(kuò)張。這是整個中國的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。比較起來，上一階段是土地跟房地產(chǎn)聯(lián)合，但是2008年以后的重大轉(zhuǎn)折是什么？是貨幣跟土地聯(lián)合。土地參與宏觀調(diào)控，所謂“銀根”“地根”。

所謂土地參與宏觀調(diào)控是什么含義呢？就是在經(jīng)濟(jì)不好的時候放土地，經(jīng)濟(jì)好的時候壓縮土地。這造成中國從2008年以后土地市場、房地產(chǎn)市場和整個宏觀經(jīng)濟(jì)波動非常不正常。到土地與貨幣聯(lián)合以后，這個時候政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，與上一階段比較起來，達(dá)到了空前的程度。政府用土地的緊箍咒加上貨幣的緊箍咒，基本上把整個中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制權(quán)牢牢掌握在自己的手上。

所以我們看到，首先，土地的投放與收縮，與財政資金和央行的貨幣投放一起，成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具。另外就是，允許地方政府成立融資平臺。

各地對融資平臺這件事在2008年之前還是非常小心的，包括最早搞這些的上海和杭州，都是非常謹(jǐn)慎的，只有重慶是比較大膽的。那時候大家成立融資平臺，一定會考慮土地抵押的權(quán)責(zé)是不是清楚的，第二個是這些項目未來的收益會怎么樣。但是2008年金融危機(jī)出來就麻煩了，地方政府成立融資平臺，從直轄市、省一級的融資平臺，基本上蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，你到各地去問，大家已經(jīng)不太關(guān)心這個地能賣多少錢，就看融資平臺成立之后我能弄到多少錢。融資平臺已經(jīng)從省一級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，已經(jīng)從原來可能有盈利性的項目，轉(zhuǎn)向長期的不管有沒有盈利的項目。這樣來看，整個融資平臺，這時候開始發(fā)生非常大的混亂，基本上靠融資平臺來注資，以地來融資。

自土地成為融資工具，這時候地方政府的項目制城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就發(fā)生了很大變化，就是政府的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金。這時候政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。

2008年以來是整個中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個重大轉(zhuǎn)折。對政府來講，政府開始依賴土地融資。對企業(yè)和居民行為來講，由于房價不斷上漲，另外制造業(yè)利潤不斷下滑，這樣制造業(yè)企業(yè)的投資意愿下降，房地產(chǎn)企業(yè)加速拉低負(fù)債，居民更愿意購房實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)利潤下滑的情況下，銀行資金只能向房地產(chǎn)和政府融資項目走。所以整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鏈條基本上被套在土地上，中國成為土地依賴型的社會。

現(xiàn)在的趨勢是，首先，政府土地出讓的收益開始大大下降，但是土地抵押的面積和規(guī)模拼命上升，這是非常反常的現(xiàn)象，與上一個階段有非常大的差別。上一個階段是政府能賣多少地再去借多少錢，現(xiàn)在是，賣地的錢在不斷地減少，但是土地抵押的面積和規(guī)模在不斷地上升。

再就是房地產(chǎn)用地和工業(yè)用地的價差越來越大，實(shí)體企業(yè)就不搞產(chǎn)業(yè)了，不造東西了，把大量的廠房改成租地，另外就是把廠房出租。中西部地很多園區(qū)現(xiàn)在租給順風(fēng)做快遞用，原來準(zhǔn)備擴(kuò)廠做的東西基本不再搞了。

第三個就是金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款持續(xù)增長。2006年以來，無論是總量還是增速，都創(chuàng)歷史新高。2016年9月末的時候，金融機(jī)構(gòu)的人均房地產(chǎn)貸款同比增長20%，另外2015年下半年開始，居民部門的杠桿率和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率都開始迅速上升。

中國的這套走法，基本上就是說，過去三十多年里，從開始依托土改改變農(nóng)村狀況，后來依托土地制度的獨(dú)特性推動中國成為世界制造工廠，又靠土地出讓收入和抵押建城市，最后靠土地融資讓中國經(jīng)濟(jì)過度依賴于土地，依賴于土地資產(chǎn)的升值。這是我從土地角度對中國經(jīng)濟(jì)的基本描述。

政府用土地招商引資，造成非常嚴(yán)重的問題。首先是債務(wù)負(fù)擔(dān)。然后在東部地區(qū)，大量轉(zhuǎn)型企業(yè)不依賴于低成本的招商引資，但是帶來兩個結(jié)果，第一個是大量土地被浪費(fèi)，第二個是企業(yè)等著你這些土地轉(zhuǎn)變規(guī)劃用途，用土地來投機(jī)。園區(qū)的土地投機(jī)在東部和中西部地區(qū)都是非常嚴(yán)重的。

【必須告別土地依賴發(fā)展模式】

我覺得現(xiàn)在面臨的問題是經(jīng)濟(jì)下行。經(jīng)濟(jì)一直往上走的時候，這套做法是能搞下去的。因為土地在不斷升值，房地產(chǎn)價格不斷在漲，制造業(yè)也不斷在擴(kuò)，基本上這套模式是能玩下去的。但是現(xiàn)在面臨的最大問題是整個經(jīng)濟(jì)下行。經(jīng)濟(jì)下行帶來一個主要的問題，就是我們原來靠放土地拉動GDP的這套模式走不動了。

到了2012年左右，繼續(xù)靠放地，GDP已經(jīng)拉不起來了。我們看到，從2013年開始整個土地的供應(yīng)，建設(shè)用地的供應(yīng)量從七八百萬畝開始往下落，整個GDP也往下落。這是我們中國經(jīng)濟(jì)面臨的基本現(xiàn)實(shí)，就是你繼續(xù)用土地的寬供應(yīng)來拉經(jīng)濟(jì)增長的模式已經(jīng)無以為繼。這是我們面臨的第一個問題。

第二個問題是用土地招商引資的效力減退。就是說你繼續(xù)放土地，但是不會帶來工業(yè)增加值的高增長。2004年以后，整個工業(yè)用地的增長里面，東部地區(qū)的供地繼續(xù)還在增長，另外增長最快的是西部地區(qū)。整個東部地區(qū)還是在靠土地招比較大的企業(yè)，但是我最近去幾個地方去調(diào)研以后，發(fā)現(xiàn)了一個非常重要的現(xiàn)象，就是在東部地區(qū)的園區(qū)，企業(yè)已經(jīng)不再依賴土地的優(yōu)惠。就是說它的土地成本在整個企業(yè)成本里面已經(jīng)占很小的比重，這是第一。第二，一些進(jìn)入東部園區(qū)的企業(yè)，或者留在東部園區(qū)的企業(yè)，基本上已經(jīng)完成資本原始積累，不再那么迫切靠土地的抵押貸款解決資金問題。

但是政府的行為是什么呢？無論是在大城市還是中小城市，政府的行為基本還靠壓低土地的地價來招商引資。政府繼續(xù)還是在用傳統(tǒng)的工業(yè)化模式來招商引資，但是企業(yè)在這方面的依賴性開始大大下降。

在西部地區(qū)。園區(qū)工業(yè)化進(jìn)程遇到很大困難。中國經(jīng)濟(jì)下行，兩塊最嚴(yán)重，一塊是原來的國有企業(yè)，搞煤的、搞油的，這些傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。另外就是仿照東部地區(qū)搞園區(qū)、在西部地區(qū)造園區(qū)的地方情況不好。西部的園區(qū)基本上就是這一輪經(jīng)濟(jì)下行最嚴(yán)重的地區(qū)，這些地區(qū)靠土地低價供應(yīng)做園區(qū)。

政府用土地招商引資，造成非常嚴(yán)重的問題。首先是債務(wù)負(fù)擔(dān)。然后在東部地區(qū)，大量轉(zhuǎn)型企業(yè)不依賴于低成本的招商引資，但是帶來兩個結(jié)果，第一個是大量土地被浪費(fèi)，第二個是企業(yè)等著你這些土地轉(zhuǎn)變規(guī)劃用途，用土地來投機(jī)。園區(qū)的土地投機(jī)在東部和中西部地區(qū)都是非常嚴(yán)重的。

第三個問題是土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扭曲，與我們的結(jié)構(gòu)性改革背道而馳。大家看我們的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，其他用地、房地產(chǎn)用地和工業(yè)用地三塊，從2011年開始，其他用地中80%是基礎(chǔ)設(shè)施用地；房地產(chǎn)用地從2012年以來，比例不僅沒有增加還減少了；工業(yè)用地2012年以來有所下降。我們整個土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)改革之間有什么關(guān)系？我們一邊在喊結(jié)構(gòu)改革，但是你看整個供地的結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施的用地比例越占越大。結(jié)果是繼續(xù)擠壓房地產(chǎn)用地。然后，工業(yè)用地比重下降，這是一個正常現(xiàn)象。現(xiàn)在的最大問題是大量土地在保證基礎(chǔ)設(shè)施投資。

整個用地的結(jié)構(gòu)向基礎(chǔ)設(shè)施傾斜以后，帶來一個很大的問題就是金融風(fēng)險。政府拿建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的土地去做投資的資金很大一部分來自哪里？繼續(xù)來自土地的抵押融資。上一階段以地生財?shù)臅r候，政府用土地抵押做房地產(chǎn)，是等著房子升值，房子升了以后慢慢回錢，土地收入也慢慢回。但是基礎(chǔ)設(shè)施供地增加以后，用基礎(chǔ)設(shè)施去做抵押融資，這些錢怎么可能回得來？也就是說，結(jié)構(gòu)性的扭曲繼續(xù)加劇，金融風(fēng)險加劇。

第四個問題是，土地出讓成本上升，土地凈收益下降，但土地抵押還在上升。這是一個非常危險的情況。很多人現(xiàn)在都在罵，說地方政府就知道賣地賺錢。但事實(shí)上，現(xiàn)在農(nóng)民醒過來了，農(nóng)民說，你政府要賣地，我跟你談。再就是，現(xiàn)在很多城市的用地已經(jīng)從原來的新增用地轉(zhuǎn)向存量用地。轉(zhuǎn)向存量用地以后，征地拆遷的成本大幅上升。現(xiàn)在土地成本上升到什么程度？2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方到60%。成本上升的結(jié)果是，政府的凈收益下來了，現(xiàn)在才20%左右。

第五個問題就是部分城市和用地的土地抵押的價值被高估了。我們看東部地區(qū)的整個土地價值，基本上在評估的時候，是有房地產(chǎn)市場為依托。一二線城市，尤其是一線城市，基本上還是可以的。但是整個東北地區(qū)的抵押、西部地區(qū)的抵押和部分中部城市地區(qū)的抵押，抵押面積和抵押金額增加，這些地方一旦土地市場出現(xiàn)問題了，土地價值會往下走。土地價值往下走，但地方政府在利用土地貸款的時候，是按土地高價值的時候去評估、抵押的，這兩者之間的差額由誰來承擔(dān)？銀行來承擔(dān)嗎？

第六個問題就是土地償債的能力可能被高估了。你到地方政府看，現(xiàn)在政府承諾用土地出讓來償還債務(wù)的占40%。2012年的時候，各級政府承諾用土地出讓償還債務(wù)的比例達(dá)37.2%，所以我們估計2010到2015年期間，承諾用土地出讓收入償還債務(wù)的地方政府平均占比達(dá)到40%。再看杠桿，現(xiàn)在整個土地杠桿到什么程度？名義杠桿率在0.5到0.6，但真實(shí)的杠桿率是1.5到2倍，中西部地區(qū)土地抵押這塊杠桿率更大，大部分中西部省份真實(shí)杠桿率都在2以上。政府最后能否真正按承諾的40%去償還，這是我們在接下來幾年面臨的非常大的一個問題。

大家要認(rèn)識到的一個基本現(xiàn)實(shí)是什么呢？就是整個經(jīng)濟(jì)再回到10%以上的增長速度是回不去了。但陷入這套發(fā)展模式之后，地方政府是在更加加重對土地的依賴。

在東部地區(qū)，新來的好的項目，到了以后，政府繼續(xù)給你供地，不會減少的。不好的項目你也推不出去。整個中西部地區(qū)的園區(qū)工業(yè)化，在我看來會造成土地危機(jī)，造成整個土地的投機(jī)，還有整個政府用地的結(jié)構(gòu)性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押價值的高估，這實(shí)際上是我們整個宏觀經(jīng)濟(jì)、金融和政府財務(wù)危機(jī)的重要根源。在經(jīng)濟(jì)下行以后，這套東西繼續(xù)下去非常危險。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，說白了就是原來生產(chǎn)的東西很多不對路。現(xiàn)在好的大米要靠進(jìn)口，優(yōu)質(zhì)的小麥要靠進(jìn)口，大豆主要靠進(jìn)口。你生產(chǎn)的東西賣不出去，市場要的東西又沒有。

【以改革化風(fēng)險、促轉(zhuǎn)型】

很多人說改革改革，土地改革說了半天，都說一定要改。但是怎么改？

我覺得這里面核心有三件事。第一，你原來那套玩法怎么改變？靠土地啟動發(fā)展，靠融資搞城市，以土地謀發(fā)展，這套模式怎么變？看這個大的方向有沒有松動的可能性。第二，怎么過日子？以土地謀發(fā)展造出那么大的窟窿，一旦出現(xiàn)大的問題，要看土地上有什么文章可以做。第三，下一輪土地改革能不能帶來一些機(jī)會？

經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以后，是可以在大的土地制度框架下做調(diào)整的。

第一，土地發(fā)動機(jī)這個功能，現(xiàn)在地方政府還是在靠這個東西。這樣面臨一個問題：中央政府和地方政府之間的差異。中央政府已經(jīng)明確，我不要再拉那么高的增長，但是不要拉那么高的增長，怎么樣解決地方政府繼續(xù)把土地作為拉動經(jīng)濟(jì)的發(fā)動機(jī)這個問題？你去所有的地方看，沒有誰覺得投資不重要，增長不重要，招商引資不重要。所以，如果整個發(fā)展目標(biāo)沒有根本性的改變，地方勁頭基本上是這樣的。我去年到各地跑的時候，發(fā)現(xiàn)地方干部都挺蔫的，都是照章辦事。今年勁頭就起來了，這里要搞，那里要招商引資，還在弄。但如果再搞起來，我覺得整個宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險比2008年以后還要大。

要告別土地作為發(fā)動機(jī)的功能。如果不解決好地方政府的發(fā)展動機(jī)問題，繼續(xù)還是以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，這個改革基本上不要談了，土地改革沒有任何希望，什么征地改革、農(nóng)民權(quán)益，就別談這些事。

第二，現(xiàn)在糧食安全、耕地保護(hù)和土地管理這個鏈條到了更明確的機(jī)會。原因是什么？就是對糧食安全的概念開始發(fā)生變化了。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，說白了就是原來生產(chǎn)的東西很多不對路。現(xiàn)在好的大米要靠進(jìn)口，優(yōu)質(zhì)的小麥要靠進(jìn)口，大豆主要靠進(jìn)口。你生產(chǎn)的東西賣不出去，市場要的東西又沒有。就是說，原來是“糧食安全就是保吃飯”，現(xiàn)在提出主糧絕對安全。這樣耕地保護(hù)也應(yīng)從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。

耕地保護(hù)的功能就相應(yīng)發(fā)生了非常大的變化。首先就是要保優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)能。再就是要把長期生態(tài)保護(hù)、土地污染和耕地保護(hù)之間的矛盾要緩解。你看我們現(xiàn)在開始有休耕的地，有要保護(hù)的黑土地，另外農(nóng)村要有一部分做生態(tài)的土地。永久的地守住，其他的地是不是有一些機(jī)會了？就是說我們整個糧食安全內(nèi)涵發(fā)生變化了，然后土地管理中以耕地保護(hù)為目標(biāo)的內(nèi)涵要發(fā)生變化，未來生態(tài)跟土地之間的關(guān)系是更大的問題。

未來的整個土地管理就是一個自然資源管理的概念，不簡單是一個以糧食安全為目標(biāo)的耕地保護(hù)概念。以自然資源管理為目標(biāo)的話，土地的功能除了產(chǎn)糧食還有生態(tài)。就是說，未來土地管理的鏈條、土地管理的觀念都會發(fā)生重大變化。這些東西實(shí)話說已經(jīng)開始在變。

第三，保發(fā)展的目標(biāo)可以放下了，如果這個東西不放下，經(jīng)濟(jì)會陷入更加危險的境地。

建設(shè)用地里面，房地產(chǎn)用地總量在25%到30%。但是這里面有將近10%到15%是去搞保障房，經(jīng)營性的商品性住房是15%到20%左右。問題出在這兒，15%左右的房地產(chǎn)用地是賣高價房的，用這15%左右的房地產(chǎn)用地的價格來保證40%左右的不賺錢基礎(chǔ)設(shè)施用地，另外保證30%左右的不賺錢工業(yè)用地，保證10%到15%不賺錢的保障房用地。

【以土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化促結(jié)構(gòu)性改革】

然后是，以土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化促結(jié)構(gòu)性改革。從大的結(jié)構(gòu)來講，我們是大的結(jié)構(gòu)失衡，過去是工業(yè)用地占比太高，40%的工業(yè)用地，這塊現(xiàn)在開始降下來，這是一個比較好的事。但是工業(yè)用地現(xiàn)在面臨的問題是，中西部地區(qū)繼續(xù)在擴(kuò)，擴(kuò)了又造不出好的東西。更要命的是基礎(chǔ)設(shè)施的用地不能再擴(kuò)了。

我們整個供地結(jié)構(gòu)里面，房地產(chǎn)的供地結(jié)構(gòu)是非常要命的一件事。建設(shè)用地里面，房地產(chǎn)用地總量在25%到30%。但是這里面有將近10%到15%是去搞保障房，經(jīng)營性的商品性住房是15%到20%左右。問題出在這兒，15%左右的房地產(chǎn)用地是賣高價房的，用這15%左右的房地產(chǎn)用地的價格來保證40%左右的不賺錢基礎(chǔ)設(shè)施用地，另外保證30%左右的不賺錢工業(yè)用地，保證10%到15%不賺錢的保障房用地。你說你土地的價格怎么可能下得來？整個中國的房地產(chǎn)用地在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中比例還是太低，房地產(chǎn)這塊土地承載的功能又太大。這個結(jié)構(gòu)必須要調(diào)整。

最后是應(yīng)對土地金融的風(fēng)險的問題。第一件事是抵押價值高估的土地不良資產(chǎn)的處置。土地價格高估以后，回到市場價格，原來你按一千萬算的，現(xiàn)在可能只有五百萬了，差的五百萬誰來擔(dān)？第二件事是，存量用地調(diào)整利益機(jī)制的設(shè)計。現(xiàn)在地方政府只要愿意靠新增用地供地，存量用地就調(diào)整不出來；存量用地調(diào)整不出來，土地的價值就待在那里。但現(xiàn)在我們的問題是，大量存量用地中，到期和沒到期的土地（既包括工業(yè)用地，也包括未來的房地產(chǎn)用地），這些土地的使用權(quán)收益漲價以后怎么分?jǐn)偅楷F(xiàn)在這套機(jī)制如果不設(shè)計出來，原來的使用者就騰不出地來。

第三件事，土地二級市場改革。政府的土地就是賣出，賣完地以后，土地在二級市場上的交易是與政府不打交道的。這些在二級市場上的土地，未來要不要在政府統(tǒng)一的平臺上交易？有很多土地原來就是存著的，就是等著升值再賣。二級市場上的土地增值收益，政府要從這里面獲得一筆錢，這筆錢怎么去實(shí)現(xiàn)？與現(xiàn)在的所有者之間的矛盾又該怎么處理？

第四件事是國有土地資產(chǎn)經(jīng)營改革。政府手上大量的儲備用地、大量的劃撥用地還有政府用地，是一大把的。你去地方去看，尤其中西部地區(qū)去看，政府不窮，全壓在地上。但這些土地被地方政府壓在手上，沒有做生產(chǎn)性使用，土地價值沒有實(shí)現(xiàn)。可以考慮建立國有土地經(jīng)營公司，專門從事國有土地的經(jīng)營。

基本上是人走資本回去，他要蓋房子娶媳婦。這一輪城市化非常有意思的現(xiàn)象是，人走資本不回，這是非常大的一個變化。現(xiàn)在農(nóng)村娶媳婦提的條件是：你在縣城有沒有房子，省會城市有沒有房子；或者是你在武漢有沒有房子，南京有沒有房子？沒有房子不嫁了。

【城市化的新動向：城鄉(xiāng)互動】

大城市有集聚效益，但是我現(xiàn)在覺得城市化在發(fā)生重大的變化。這個變化是什么呢？就是說，大的城市在不斷轉(zhuǎn)型升級，同時城市與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系從原來的單向轉(zhuǎn)向互動。原來單向的城市化是人往城市跑，另外就是土地給城市用，第三個就是資本往城市走。但是這一輪城市化我發(fā)現(xiàn)一個非常大的變化，比如說人，人現(xiàn)在有一個非常大的動向，往沿海地區(qū)的人在減少，中西部地區(qū)出來的人往地級城市跑。人的流向可能是我們整個中國城市化非常重要的風(fēng)向標(biāo)。

再就是資本。資本現(xiàn)在的變化是什么？在城市，現(xiàn)在整個成本上升以后，很多的資本開始往鄉(xiāng)村走，再就是往城市和鄉(xiāng)村結(jié)合的地方走。就是說，資本的流向也開始發(fā)生重大的變化。從去年以來，非常大的變化是，很多真正想往鄉(xiāng)村、往農(nóng)業(yè)去的東西在增加，資本在增加。第三是土地的使用。鄉(xiāng)村的用地開始大量增加，鄉(xiāng)村用地增加的主要的原因是整個城鄉(xiāng)的互動。鄉(xiāng)村本身在發(fā)生重大的變化：

首先是，村莊現(xiàn)在開始出現(xiàn)兩極分化，非常嚴(yán)重，大量村莊衰敗。為什么會這樣？主要是，原來第一代的農(nóng)民出去，基本上是人走資本回去，他要蓋房子娶媳婦。這一輪城市化非常有意思的現(xiàn)象是，人走資本不回，這是非常大的一個變化。現(xiàn)在農(nóng)村娶媳婦提的條件是：你在縣城有沒有房子，省會城市有沒有房子；或者是你在武漢有沒有房子，南京有沒有房子？沒有房子不嫁了。原來是村莊里的房子蓋成兩層了，有兩層房子我們就嫁給你，現(xiàn)在就不是這樣，現(xiàn)在就是說整個資本不回村。不回村的結(jié)果是大量鄉(xiāng)村開始凋敝。但另一方面，部分鄉(xiāng)村在活化，這是非常有意思的現(xiàn)象。有特色產(chǎn)品的，有一些好的產(chǎn)業(yè)的，有企業(yè)愿意回去搞的，有知識分子原意去搞的，差不多有四五類鄉(xiāng)村開始復(fù)活。這樣，一部分鄉(xiāng)村開始活化。這兩類鄉(xiāng)村，一部分死，一部分活，接下來中國鄉(xiāng)村就面臨一個非常大的問題：死怎么個死法，這是非常大的問題，死也有很多種，怎么整合；另外就是活怎么個活法，資本怎么進(jìn)入，這是第一個鄉(xiāng)村的變化。鄉(xiāng)村第二個變化是業(yè)態(tài)的變化。鄉(xiāng)村現(xiàn)在與城市之間的互動增加。鄉(xiāng)村原來就是給城市提供糧食，現(xiàn)在鄉(xiāng)村開始提供很多稀奇古怪的東西。比如我去西藏林芝看，想不到農(nóng)業(yè)開始復(fù)活。中國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)是與手工業(yè)是綁到一起的，比如在西藏，我先種青稞，再養(yǎng)點(diǎn)藏羊、藏牛，再搞點(diǎn)手工藝品。這次我去西藏感覺非常有意思，那里整個手工業(yè)、手工藝品、“非遺”的產(chǎn)品開始出來，還有很多鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)工業(yè)開始復(fù)活，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)開始復(fù)活。農(nóng)業(yè)除了搞糧食還搞其他很多東西，比如鄉(xiāng)村旅游、民宿，這些新業(yè)態(tài)蓬勃生長。這樣帶來一個結(jié)果是，整個中國的城市化進(jìn)程，在最后進(jìn)入城市中國之前，可能會有一個階段是，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間跑來跑去，有城市往農(nóng)村跑的，有農(nóng)村往城市跑的，會有一個這樣階段。面臨最大的問題是我們的土地制度。也就是說，土地制度的改革是可以應(yīng)對城鄉(xiāng)這種互動的。比如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，假如有新的人進(jìn)到農(nóng)村要搞新的業(yè)態(tài)，進(jìn)不進(jìn)得來？新的主體進(jìn)到農(nóng)業(yè)里面，如果產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不能做得跟城市和工業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的穩(wěn)定性一樣，產(chǎn)權(quán)的權(quán)能達(dá)不到這個標(biāo)準(zhǔn)，它就沒法干，沒法做下去。

土地的功能在變化，整個產(chǎn)業(yè)升級對土地依賴在發(fā)生變化，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系發(fā)生也在變化。這樣，土地制度的撬動實(shí)際上可以帶來更大的發(fā)展機(jī)會。

【農(nóng)地改革核心是要應(yīng)對人地關(guān)系變化】

整個農(nóng)村改革現(xiàn)在面臨最大的問題，第一，農(nóng)地制度能不能讓新的主體進(jìn)來。中央設(shè)計的方案叫三權(quán)分置，所有權(quán)留著，承包權(quán)是農(nóng)民的，另外新做一個主體，給你單獨(dú)設(shè)權(quán)和賦權(quán)。現(xiàn)在面臨一個問題在哪呢？新的主體進(jìn)去，這個經(jīng)營權(quán)怎么保證？還有經(jīng)營權(quán)怎么擔(dān)保抵押？現(xiàn)在講經(jīng)營權(quán)只能用收益權(quán)擔(dān)保抵押，如果你搞糧食。但你能擔(dān)保抵押多少錢？

第二個就是宅基地改革。鄉(xiāng)村的死和鄉(xiāng)村的活，核心問題是宅基地問題。我們的村莊在不斷地變，先走10%的人，再走20%、30%的人，村莊慢慢在變，但是村莊一直沒有消失。所以人跟地的關(guān)系已經(jīng)不簡單是農(nóng)民跟農(nóng)地的關(guān)系，而是農(nóng)民與宅基地的關(guān)系。如果村莊不能打開，不能開放，宅基地如果不是財產(chǎn)，如果宅基地繼續(xù)還是在無償分配，這個宅基地最后就變成原來在村的每人拿一份，拿一份就不放，也放不出去，因為不是財產(chǎn)。所以宅基地這塊，基本上把整個中國村莊的演變捆死了。

整個農(nóng)村土地制度改革里面，對農(nóng)業(yè)最大的影響是土地，就是怎么樣讓新的主體的權(quán)利得到保障。但是對整個村莊現(xiàn)代化來講，影響最大的是宅基地制度，如果宅基地制度沒有新的設(shè)計，整個村莊的凋敝只會加劇。

另外，城鄉(xiāng)之間打通的地方，未來有非常多的機(jī)會。未來可以有一些小鎮(zhèn)搞出來，可能是搞產(chǎn)業(yè)或者是旅游、文化的，也可能是養(yǎng)老的。但這些小鎮(zhèn)肯定不是現(xiàn)在的長法。這些城鄉(xiāng)之間打通的區(qū)域，未來也寄托于土地制度的改革，就是地怎么用、怎么供，土地價值怎么補(bǔ)償。如果這套東西改了，我們下一步還是有希望的。

基本總結(jié)是，我們上一輪搞的那套模式，起了一定的作用。我們非常聰明地用那套獨(dú)特性把我們的工業(yè)化搞起來，把城市化搞起來，但是也留下很多問題。現(xiàn)在風(fēng)險在哪兒？風(fēng)險就是說，地方政府還想用這套東西繼續(xù)搞，但是市場和民間的力量已經(jīng)開始往另外一個力量走。土地的功能在變化，整個產(chǎn)業(yè)升級對土地依賴在發(fā)生變化，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系發(fā)生也在變化。這樣，土地制度的撬動實(shí)際上可以帶來更大的發(fā)展機(jī)會。

（本文為劉守英教授在鴻儒金融教育基金會和上海金融與法律研究院聯(lián)合主辦第100期“鴻儒論道”論壇發(fā)表的以“從土地看中國經(jīng)濟(jì)”為題的學(xué)術(shù)演講）