修訂民用航空法，平息無人機駕駛員培訓發(fā)證之爭

戚偉

【摘要】隨著市場對飛手需求的快速增長，和無人機研發(fā)、生產企業(yè)綜合實力的提升，擁有培訓飛手能力的企業(yè)和飛手學員，在市場化的雙向選擇中達成一致，并不應受到行政體制的阻礙。主管民用航空的政府部門“惟一”委托某一協會管理無人機駕駛員培訓發(fā)證，既不符合政策要求，也不符合市場參與各方的期望。

【關鍵詞】無人機駕駛員培訓

一方面，中央要求“紅頂中介”、“紅頂協會”摘帽。2015年7月8日，中辦國辦發(fā)布了《行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，明確要求厘清行政機關與行業(yè)協會商會的職能邊界，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

另一方面，民用航空培訓完全可以引入社會資本參與。《十三五規(guī)劃綱要》也要求，“面向社會資本擴大市場準入，加快開放電力、民航、鐵路、石油、天然氣、郵政、市政公用等行業(yè)的競爭性業(yè)務”。

從國家政策來看，某一協會獨享政府部門“委托”，管理涉及全行業(yè)、甚至全社會的“業(yè)務”，是違背政策出發(fā)點的。

同時，根據《中華人民共和國反壟斷法》相關規(guī)定，政府部門實行“惟一”委托，涉嫌“濫用行政權力，排除、限制競爭。”

一、當前法律不滿足無人機發(fā)展需要，應當修訂法律或訂立新法

現有的《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》《民用航空安全保衛(wèi)條例》等涉及民用航空的法律法規(guī)，均未提及無人機駕駛員及其資格管理。

現行《民用航空法》明確表示，“本法所稱航空人員，是指下列從事民用航空活動的空勤人員和地面人員：1、空勤人員，包括駕駛員、領航員、飛行機械人員、飛行通信員、乘務員；2、地面人員，包括民用航空器維修人員、空中交通管制員、飛行簽派員、航空電臺通信員。”

《民用航空法》中所指的航空人員，無論空勤人員或是地面人員，均不符合無人機駕駛員特征。與空勤人員相比，無人機駕駛員的特點是駕駛員不在空中工作，與“空勤”概念不符；與地面人員相比，無人機駕駛員負責無人機駕駛，而不是“維修人員”、“空中交通管制員”、“飛行簽派員”或“航空電臺通信員”。

由此可見，《民用航空法》是針對“有人航空”訂立的法律。在訂立《民用航空法》的時代，無人機并未獲得顯著的發(fā)展，尚處于被法律忽略的“航模”階段，不具有價值較高的財產屬性，也不存在造成較大社會危害的可能性。

目前僅有民航局飛行標準司發(fā)布的《輕小無人機運行管理規(guī)定（試行）》和《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》以部門規(guī)定的形式實施對無人機運行和無人機駕駛員的管理。而作為取代《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》的《民用無人機駕駛員管理暫行規(guī)定》尚在征求意見中。

而無論《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》抑或《民用無人機駕駛員管理暫行規(guī)定》，都在大型無人機駕駛員的資質要求上，直接引入“運動或私用駕駛員執(zhí)照”、“帶有飛機或直升機等級的商用駕駛員執(zhí)照”、“航線運輸駕駛員”以及“按《民用航空人員體檢合格證管理規(guī)則》（CCAR-67FS）頒發(fā)的有效體檢合格證”等對“有人駕駛類”民航飛行員的要求。這顯然也有待完善。

然而，2016年8月公開征求意見的《民用航空法（修訂征求意見稿）》仍未提及“無人機”，也未把無人機作為一個獨立門類，列入修訂稿考量。這意味著，該《民用航空法（修訂征求意見稿）》依然只是針對有人航空起草的。

二、無人機駕駛員培訓發(fā)證需由法律法規(guī)制定規(guī)則

為避免“政府權力協會化”，無人機駕駛員培訓發(fā)證，應由法律法規(guī)而不是部門規(guī)章制訂規(guī)則，由政府部門而不是協會來組織考試和發(fā)證，對無人機駕駛員培訓機構的管理也不應“惟一委托”。

1、協會代表團體，其約束力范圍不應延展至全社會

協會是法人或自然人“自愿”組成的社會團體，協會的規(guī)則、決定應僅對會員有約束力。

法人或自然人“享有對無人機駕駛、使用的權利”，這種權利的實現，不應以“跟某一家協會發(fā)生聯系”為前提。或者說，假使有法人或自然人不認可某一協會的章程、宗旨或辦事方式，甚至對其有排斥心理，應有權在不與該協會發(fā)生聯系的情況下，享有法律所賦予的權利。

2、無人機駕駛員培訓發(fā)證含商業(yè)行為屬性，壟斷不利于市場公平

無人機駕駛培訓目前的市場價大致在5000元至10萬元區(qū)間內，根據機型和崗位的不同，價格差異較大。從目前來看，無人機駕駛培訓存在良好的市場前景和可觀的利潤空間。由此可見，具備無人機駕駛培訓實力的企業(yè)，希望在這個市場分一塊“蛋糕”，是正常的訴求。

通過行政干預，阻止眾多有實力企業(yè)公平參與市場競爭，將造成“行政壟斷”，降低效率，使市場畸化發(fā)展。

3、歸口管理部門實現，“依法行政”需有法律依據

上文已對《民用航空法》缺少與無人機有關的規(guī)定進行了分析，民航局作為依法行政的政府部門，需有法可依。然而目前關于無人機的法律尚屬空白。

因此，修訂《民用航空法》，是歸口管理部門實現“依法行政”的前提條件。

三、關于無人機駕駛員培訓發(fā)證的思考

以汽車駕駛員執(zhí)照管理作為參照，理清民用無人機駕駛員執(zhí)照管理思路與分級分類管理的必要性。

汽車行駛與鐵路運輸、地鐵客運不同。鐵路線、地鐵線屬公共交通專用線路，非授權的車輛不能占用、通行，這與航線航空運輸有較大共性。而汽車是普通人在遵守交通法規(guī)和限號限行令的情況下，可以自主駕駛、使用。至少應立法許可一部分類別的民用無人機可以在遵守低空航行法規(guī)和臨時管理指令的情況下，有所有者自主駕駛、操作。

還要看到，對汽車駕駛員的管理也是采用了較為詳細的分級分類管理，如大型客車需A1本，城市公交車需A3本，中型客車需B1本，大型貨車需B2本，小型汽車需C1本等。汽車駕駛證向下兼容，即持A1本的汽車司機可以駕駛所有類別的汽車，而持低級別駕駛證的司機不能駕駛高級別的汽車。

這些方面，是未來的無人機駕駛執(zhí)照應當借鑒的，而不是由培訓機構直接授予通用的無人機駕駛證，或是單純從業(yè)務領域來對無人機駕駛員分類。

此外，上文提到，無人機駕駛員培訓存在良好的市場前景和可觀的利潤空間，因此不應制造“行政壟斷”，而應接受符合資質要求的企業(yè)參與市場競爭。

無人機駕駛學員應可以如機動車駕駛學員一般，根據收費、課程品質、考試通過率、時間合適、往返便利等因素，選擇適合自己的無人機駕駛培訓機構。

而協會主持的資格考試，其法律嚴肅性也無法企及國家機關主持的資格考試。不能排除部分無人機駕駛員未能通過某一協會主持的考試，而通過另外的協會獲得無人機駕駛執(zhí)照的可能性。

而且從目前來看，不同協會頒發(fā)的無人機駕駛員執(zhí)照的有效期也是不同的，有的執(zhí)照沒有期限限制，而有的有效期僅為一年。

因此，考試環(huán)節(jié)應由政府歸口管理部門統(tǒng)一組織，強化紀律，以確保眾多培訓機構的無人機駕駛員水平達到“法定標準”。其發(fā)證也應由政府歸口管理部門統(tǒng)一管理，這一點，可以借鑒公安系統(tǒng)的車管所對機動車駕駛員及駕駛執(zhí)照的管理模式。