規劃環境評價中的環境風險溝通方式和機制研究

丁丹+包存寬+何佳

摘要：現階段的“鄰避運動”和環境群體性事件多由單個建設項目引起，但建設項目此時已經失去了回旋余地，調整空間較大、戰略層次高、區域范圍廣的規劃環評又和公眾存在距離感。與兩者不同的是園區規劃環評，其與項目環評相比具有更大的彈性和調整空間，同時比更大范圍的規劃環評貼近群眾。因此，有效的公眾參與和風險溝通在園區規劃環評中顯得格外重要。以工業園區為例，政府、專家、企業、媒體和社會公眾等多元主體之間需要基于對工業園區的環境風險感知，通過有效的途徑進行信息交換與對話合作，將風險溝通落實到規劃環境影響評價中的各個環節。在信任為基礎，法律體系為保障，環境教育為輔助的機制下，加強環境信息公開，進行及時有效的雙向溝通，減輕或消除公眾的擔憂，并反饋意見，促使決策者考慮公眾立場，喚起公眾理性，從而達到社會、經濟和環境綜合利益最大化的良好結果。

關鍵詞：規劃環境評價；環境風險溝通；工業園區；機制

中圖分類號：X820.4 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2017）02-0005-09

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.001

近年來，環境風險事故頻發，在很大程度上造成了人們對工廠密集的工業園區的恐慌和反對。在風險社會[1]的背景下，健康意識、安全意識和維權意識日趨強烈的人們開始抵制眾多建設項目甚至發展為預防性的群體性事件。縱觀近幾年的環境事件，大多與公眾的“鄰避運動”有關，而這些沖突往往發生在項目選址或選線上，公眾對“鄰避”項目的反對意見一旦引起輿論關注，即使其風險已經經過科學評估，最后大多還是會被迫于無奈的政府叫停。這樣一來，已經投入大量資金、通過繁雜程序的企業不得不遭受巨大損失，政府決策得不到支持，公信力受損，對于公眾來說，失去了原本因為風險項目建設帶來的比如交通改善、社區收入增加等社會福利，造成一個“三方皆輸”的局面。尋找有效的解決途徑和方式將“三輸”轉變為“三贏”是當務之急。探究導致“三輸”局面背后的原因，可以發現環境糾紛和沖突的根源就在于決策層次，建設項目方和當地政府往往在協商一致之后就做出決策，公眾參與介入時間晚，意見和建議得不到有效表達和傳遞，部分公眾迫于無奈只好采取抗議的極端手段，使得環境問題成為影響社會穩定的“導火索”[3]。長期以來，我國傳統的行政決策模式屬于典型的管理主義模式，其結構和程序呈現出封閉性，政府環境決策權與公眾參與權利處于失衡狀態，缺乏制度化、公開化的利益博弈平臺。公眾參與的規定在實際實施中難以達到預期的效果，對最終的決策結果無法產生實質的影響，只有遵照服從的義務[4， 5]。相對于公眾前期參與不足的建設項目環評，規劃環評是在更高的層次上對區域的整體環境影響進行評價。在規劃編制過程中，規劃環評介入越早越好， 最遲也應在決策做出之前，從決策的源頭保護環境，避免因戰略性決策失誤而導致在規劃或計劃層次上難以彌補的錯誤，具有前瞻性，是公眾參與重大決策的有效途徑[6， 7]。另外，規劃層次可調整的空間、可選擇的替代方案、可優化的對策等要遠遠勝于建設項目環評，決策者可以從眾多替代方案中選擇一個能夠實現社會、經濟、環境“三效益”的較佳均衡方案[8]。

雖然《中華人民共和國環境影響評價法》和《規劃環境影響條例》都將公眾參與作為規劃環評中的一個重要部分，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（環發〔2006〕28號）也規定了環評中公眾參與的方法，并且規劃環評在實踐中往往呈現較高的公眾支持率，然而，依舊不斷的環境群體性事件不得不讓人質疑作為預防性政策工具的規劃環評的有效性。因此，通過公眾參與規劃環評是解決鄰避沖突是規劃環評的關鍵點。工業園區規劃作為一類重要規劃，開發建設的土地利用規模大、不確定因素多，園區內的眾多建設項目之間還存在環境累積影響，環境風險難以把握[9]。正是由于工業園區環境影響的特殊性，使得“非專業”公眾眼中的環境風險被無限放大，從而導致了群眾集體恐慌和抗拒。接二連三的環境風險事件無不暴露出政府、企業、民眾在環境規劃政策制定和執行監管過程中的激烈矛盾，公眾開始要求獲得知情權和參與公共決策的權利，政府也應當思考如何化解公眾的“鄰避情結”，而規劃環評可以在專家與公眾、政府與公眾之間架起一座溝通的橋梁。這與上個世紀八十年代的美國相似，于是風險溝通開始逐漸成為各方關注的議題[10]。

1 我國規劃環評中風險溝通現狀

美國國家科學院（the NationalAcademy of Sciences）（1998）對風險溝通的定義是個體、群體和機構之間對風險信息、各方的關注點和反饋進行交流互動，并就政府的風險管理政策和措施進行交換意見[11]。由此可見，溝通的內容不僅包括風險信息本身，還包括各個溝通主體的看法與意見，以及政府應對風險的措施。溝通主體也包括政府、專家、媒體、環保組織和公眾。風險溝通在本質上是相互交換的行為，交換方的地位是平等的[12]。風險溝通是進行風險決策的前提條件和必經環節，其功能在于架構起政府與公眾的對話平臺，形成沖突的“制度內緩解”[13]。政府通過風險溝通調節公眾心理，緩解公眾焦慮、憤怒的情緒，營造建設性的對話環境；公眾通過風險溝通參與環境項目決策，增進政府對公眾意愿的考量，同時不斷增進自身的公共事務參與能力。在以美國、加拿大為代表的國家中，項目投資者在項目建設前同公眾磋商已被視為是環境評價工作中必不可少的一部分。然而，我國規劃環評中公眾參與程度還遠遠不足，參與過程中的風險溝通有效性也較低。

本文依據大量規劃環評報告，從中選取了位于廣西和上海的四個工業園區的規劃環評報告書（分別按編號GX1、GX2、SH1、SH2），對其中公眾參與專題的調查結果進行了統計分析。四份報告公眾參與部分均依照《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（環發[2006]28號）的要求，采用了發布公告、座談會、部門調研和發放問卷調查等作為公眾參與的方式，報告書上記錄的參與途徑比較多樣化（表1）。

從結果來看，公眾對規劃項目的支持率均不低于50%，反對率不超過10%，甚至無人反對，似乎是一個非常“美好”的結果。如果所有環評的結果都真正代表了民意，那么頻發不止的群體性事件就顯得無法解釋了。在這些豐富的參與途徑和“好看”的數字之下，也許正掩埋著不知合適會爆發的反抗。通過仔細查看報告書中公眾參與部分，結合從長期以來的規劃環評公眾參與狀況，可以發現我國現階段規劃環評中風險溝通還存在很多問題：

（1）公眾參與形式單一，溝通力度不足

目前環境保護部發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》主要是針對建設項目環境影響評價，沒有專門針對規劃環評的公眾參與管理辦法，只有規劃環評報告中設置的公眾參與專題寫明公眾參與的方式和結果，規定采取調查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式與公眾進行溝通，但實際工作中大部分還是以問卷形式為主，溝通程度不足，且這些溝通途徑在環評過程中是否真實有效還有待考究。通過對四個規劃項目中接受調查的公眾教育程度進行對比，明顯可以看出在廣西這類比較落后的地區，70%以上的參與調查的公眾，其教育程度僅限于初中水平及以下，且職業基本為農民。落后的條件和較低的教育程度導致意識和能力的局限性，這些地區的農民要通過網絡、報紙這些途徑準確信息的概率非常之低，更不用說用郵件或者電話去反饋意見，因此報告公眾參與部分的調查結果都是未接到公眾的郵件或電話反饋。除此之外，有限的知識水平根本不足以使他們理解規劃項目帶來的負面影響，尤其是專業詞匯居多的環評報告書，這樣一來，即使可以獲得規劃的信息，也不能保證這些公眾可以徹底了解項目帶來的環境風險，更談不上對風險進行溝通。相反，上海社會經濟較為發達，參與調查的人群文化程度普遍較高，尤其在SH1工業園區規劃環評調查中，占比最高的教育程度為本科及大專以上（包括研究生），達到36.64%。并且，上海地區接受調查的群眾職業種類分布均勻，包括機關干部、公司職員等這類文化程度較高的公眾，結果表明反對的意見明顯高于廣西相關工業園區的環評調查。然而，這些反對者的意見最后并沒有被采納。所以即使提出了反對意見，對結果也沒有任何影響，公眾的意見往往被忽視，得不到有效反饋。

（2）公眾參與調查方法問題

除去教育程度和職業特質對調查結果造成的影響，調查方法本身也是有很多問題的，主要體現在問卷問題的設置上。比如在GX2環境影響評價中，發放給普通公眾的問卷中并未設置支持或反對園區擴建的選項，只是設置了是否對園區現有規模是否滿意的問題，根本無法明確得知公眾的意見。這類模棱兩可、轉移重點的問卷問題是否真的起到了讓公眾參與、與公眾溝通的作用，答案明顯是否定的。如此形式化和回避各種真實意見的公眾參與根本無法體現這一專題設置的意義，公眾完全是被動的，缺乏提出反對意見的機會和途徑，而這種受到壓制的現象，正是造成群眾變得易怒和敏感的重要因素。為了實現充分發揮規劃環評的高層次性作用，規劃環評實際操作中的公共參與和風險溝通還需要進一步落實強化。

（3）信息公開不足，公開信息質量低

進行有效溝通的前提是得到充分的信息，數量充分和質量更高的風險信息總是在良好的風險溝通中起著重要的基礎作用[17]。但是，現在我國公眾基本是通過報紙或網絡獲知與項目相關的信息，而很少來自政府或環保組織的信息。即使政府通過發放傳單或者宣講會的方式向公眾進行告知，也是選取一些“內定”的代表，而無法做到所有有利害關系的群眾都可以獲知[18]。《環境信息公開辦法（試行）》是目前唯一的專門針對環境信息公開出臺的部門法規，其對政府應依法公開的環境信息進行了明確規定，而各市環保局的網站是目前環境信息的主要發布平臺。但從現在看來，我國環境信息公開還存在諸如如信息量少、信息質量不高、更新緩慢等問題，很多網站上公布的大多只是常規信息且信息陳舊，涉及敏感項目的相關信息非常少，并且由于網站設置問題而難以搜索，公眾可獲取的信息不足，則更容易由恐慌情緒主導，同時也增加了對政府的不信任感。另外，企業對于環境信息的披露也遠遠不足，并且缺乏信息披露的動力。規劃環境影響評價中的信息公開遠比建設項目環評中的信息公開復雜得多，其信息公開的主體是政府及其有關部門，信息公開的內容是政府的政務，具體來說就是規劃草案和針對規劃草案進行的環境影響評價報告書[19]。

總的來說，我國在環評工作中的環境風險溝通現狀還處與于一種單向溝通的狀態，缺乏公眾的主動參與，這種模式遵循DAD模式，即決定、宣布、辯護（decide， announce， defend），很多學者將其稱為“技術統治”取向的溝通模式。在這種溝通模式中，以政府和專家代表的權威控制著風險的定義和識別，主要從科學角度出發，向公眾進行科學技術信息的單向傳遞，公眾被視為是非理性的，其感受、意見和價值往往被忽略，從而被排除在決策過程之外。單向風險溝通中，公眾是被告知、說服、引導和教育的對象，目的是使其按照專家提供的方式理解風險問題或接受某種風險[14]，這種做法不僅不能避免或解決風險沖突，反而由于意見反饋空間被壓縮而增加了公眾的被忽略感，加劇公眾對政府的不理解從而造成“鄰避困境”愈發嚴重。

2 規劃環評中的有效風險溝通的機制建立

鑒于我國當下規劃環評中風險溝通的低效性，通過公眾參與構建有效的風險溝通機制刻不容緩。不同于當下“政府主導—專家評價—公眾接受”的機制，規劃環評中要建立的是一種雙向溝通機制，風險溝通的定位從“應急措施”轉變為“防范性”行為，從源頭化解鄰避運動和群體性事件。相對于“技術統治”模型，雙向溝通強調“社會-文化”取向的風險認知論，在該雙向溝通機制中，公眾對自身利益的維護和對知情權與決策權的訴求得到關注，他們不再被認為是無知和非理性的，風險溝通各方的主體地位是平等的，公眾對風險的感知和自身情緒得以充分表達，而政府和專家對風險的客觀評估信息和應對風險的技術性措施也可以客觀地傳達給公眾以緩解焦慮，喚起公眾理性（具體見表2）。溝通的有效性就在于無論是政府部門或者其它的管理機構，是否能將公眾視為伙伴（partner）[15]，而不是決策接受者。政府通過多樣化的渠道公布相關信息，主動征求公眾意見，征求意見的方式不僅包括內容有限且不易于理解的調查問卷，更應該增加深度訪談的比重，排除公眾因文化背景造成的障礙，營造順暢的溝通氛圍，從而更加全面具體地了解公眾的真實意見。公眾參與時也不再是個體參與，而是有組織地以集體形式參與，降低溝通成本，提高溝通效率。在參與時間上，從決定進行規劃開始直至規劃審批及后續階段，都要保持溝通的持續不間斷，政府與公眾之間的信息與意見交換必須貫穿環評過程的始終。公眾不僅可以獲得充分的信息，也能對政府行為進行監督，表達不同的意見，真正參與到與自身利益相關的規劃決策中去。

除了風險溝通的具體細節和內容，溝通中各參與主體之間的關系也決定了溝通有效性的高低（圖1）。規劃環評中除了政府、專家和公眾是參與的主體，環保NGO與媒體的加入也對風險溝通和整個規劃環評的實施效果有著很大的促進作用。環保NGO作為一個組織，可以更加專業地幫助公眾反饋意見，媒體營造的輿論氛圍也可以更加有力地傳達公眾的聲音，同時媒體也是政府與環保NGO之間的“傳聲筒”。另外，媒體對于環保NGO的正面宣傳有利于NGO組織發展環境的建立，NGO可為媒體提供有效的環境信息，兩者都對政府起著監督作用，對政府決策的制定產生影響。

構建風險溝通的模式之后，將其與規劃環評實施過程結合起來，讓風險溝通落實到規劃環評中的每一個步驟中，風險溝通才能具有實踐意義。2014年《規劃環境影響評價技術導則總綱》（H J 130-2014）中將規劃環評流程大致分為四個部分：規劃綱要編制階段、規劃研究階段、規劃編制階段和規劃報批階段。公眾參與部分的工作是包含在規劃研究階段的后期到報批階段，在規劃綱要階段是缺位的。規劃綱要編制階段的工作是收集相關法律法規和政策的資料，以及到現場勘查，進行初步分析，識別主要的環境影響和制約因素。現狀勘察階段提供了一個很好的與規劃區周圍的民眾溝通的機會，并且在規劃開始之初就與公眾有很好的交流，那么接下去的工作也會更加順暢，然而這一階段的現場勘查只是對自然資源環境的狀況進行調查，而沒有調查社會公眾的意見情況。在美國，環境質量委員會根據《國家環境政策法》于1978年發布的《國家環境政策法實施條例》詳細規定了環境影響評價的實施程序，包括環境影響評價的公眾參與程序。在參與評價的階段上，《條例》規定聯邦主管機關一旦決定進行環境影響評價，在范疇界定之前就應在聯邦公報上刊登通告，作為范疇界定過程的一部分，聯邦主管機關應當邀請受影響的聯邦、州和地方機構，受影響的印第安部落、提議行動的敵對者和其他相關利害關系人的參與，征詢他們的意見，美國公眾參與環境影響評價的階段比較早且貫穿于整個評價階段[16]。而在我國，《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》只要求規劃編制部門在規劃編制過程中進行環境影響評價，并未對早期介入的方式做出任何規定，規劃環評經常滯后于規劃過程。由于規劃環評介入較晚，早期階段公眾參與不足，評價內容難以完全反映公眾的真正關心的內容。因此，需要在規劃環評過程落實風險溝通，自上而下的主動溝通和自下而上的主動反饋相結合，在環評的各個階段采取不同的方式進行充分有效的雙向溝通。這個過程中，需要盡早發布信息，使觀眾盡早參與并且貫穿整個規劃環評過程，持續不斷地進行交流和協商。為了在規劃環評中實現有效的雙向風險溝通，根據《環境評價技術導則》中規劃環評的四個階段，分別采取措施（圖2），以保證雙向溝通在程序上的有效性：

1）決定進行規劃環評之時：通過各個途徑和媒體公布規劃項目信息和預測的風險信息，其中必須有一種是固定且為公眾所熟悉的。除此之外，在現場勘查階段走訪附近社區和居委會，告知將要進行的規劃項目內容，直接面對面溝通，征詢公眾意見，獲取公眾及時和真實的反饋。

2）大綱編制階段：組織公眾代表進行大綱評審，在大綱評審會的過程中對溝通內容進行錄音、錄像等途徑對各方意見進行有效記錄，以便后期作為編制報告書的依據。建立信息交流機構便于政府部門、項目方、環保組織與公眾進行持續的交流，通過媒體不斷向外公開規劃項目進展。確定區域范圍后進行走訪和問卷調查，開通專家咨詢通道，為公眾答疑解惑。

3）規劃編制階段：設置公眾意見處理體系，有針對性地拓寬信息發布渠道，不僅包括網絡平臺、報紙等渠道，對于落后地區一些文化程度較低的受影響群眾，需要主動訪問征詢意見，而不是只放出信息做表面文章。對于公眾的反饋意見，集中整理并做出及時回應。進一步發布項目信息，提出風險應對和減緩措施，保證主要受影響區域的人群能很方便地獲得相關信息，社區召開公眾研討會，專家咨詢；與項目方探討公眾意見的采納，專家對決策的參與；評價單位確定如何采納公眾意見并做出解釋，并將采納意見情況和理由進行公示，隨時更新。

4）規劃審批及后續階段：向公眾提供規劃環境影響評價書全部內容，發布便于公眾理解的核心信息，收集各方面公眾的評價并做出相應反應，公眾意見的采納與不采納都應說明原因，然后予以公示。風險溝通是一個持續性的過程，報告書審批通過之后也應繼續保留讓公眾反饋和咨詢的平臺，以保證信息交流的暢通。

在規劃環評的每個階段都加入風險溝通措施，保證信息的公開透明，拓寬參與渠道使公眾盡早參與規劃環評過程，將公眾的參與和溝通工作做好做實。只有將風險溝通全方位注入規劃環評的全過程，讓溝通的多方主體充分了解對方的顧慮和訴求，規劃項目才能順利實施，并給政府、企業和公眾帶來更多的效益。

3 結論與建議

3.1 正確認識認知差異，加強環境信息公開，注重信息公開途徑和方式

事實上，有些規劃的環境風險并不大或者基本可控，但是抗議事件還是頻發不止，究其原因即是相關信息的缺乏造成的盲目猜疑；另外，由于自身認知、知識背景、立場的差異，公眾與專家、政府對于風險的定義和感知存在差異，這種差異常常造成公眾認為政府忽略自己，專家認為公眾難以溝通的互不理解的局面，而這種局面往往與信息流通不暢有很大的關系。因此，需要完善公開的環境信息，保證環境信息的完整性、時效性和可獲得性，例如在環保局網站上公布盡可能多的信息，并且對信息進行分類設置在易于查找的版塊，以便于公眾搜索，并且規定公布的頻率和時間，信息內容應描述準確，表達清晰。另外，將項目信息進行公告，在附近居民區分發材料，豐富信息公開的渠道，使公眾了解最真實和最新的信息。相對于專業性強、冷冰冰的科學數據，選取公眾所關心的風險溝通內容，并以清晰簡潔、易于理解的語言將客觀的科學結論對公眾進行闡釋，溝通的效果會更加有效。環境評價報告書的內容也應該盡量以容易理解的語言進行編制和公布。在實地考察或者舉行座談會、走訪的時候，配備專家等專業人員進行耐心科普講解，回答公眾的疑問，提高風險溝通內容的可接受度。溝通時，要保持真誠親切的態度，避免生硬粗暴地對“無知”公眾說教和拒絕提問的“通知式”溝通方式[22]。