江蘇省“十三五”水環境監管能力建設戰略思考

蔡安娟+王水+曲常勝

摘要：環境監管能力是環境保護工作開展的重要保障，“十一五”至“十二五”期間江蘇省水環境監管能力建設取得顯著成效。面對“十三五”水環境治理的新形勢和新要求，江蘇省亟需建設與之相匹配的水環境監管能力建設。本文基于江蘇省水環境監管能力建設現狀的調查，分析了水環境監管能力建設面臨的挑戰和壓力，并研究提出了水環境監管各領域建設的戰略重點。

關鍵詞：水環境監管；能力建設；戰略措施

中圖分類號：X32-021 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2017）02-0041-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.007

一直以來，江蘇省水環境治理水平始終走在我國前列，水環境惡化趨勢基本得到遏制，但未來水環境治理形勢仍將處于污染高位期、風險高發期、治理相持期。“十三五”時期，是全省經濟調速換擋、新型城鎮化的重要時期，也是破解水環境治理困境、全面提升水環境治理水平的攻堅時期。水環境治理將實現四大轉變，即從分散交叉治理向統籌協同治理轉變、從行政單元控制向流域綜合管理轉變，從物化指標控制向生態健康管控轉變，從污染末端治理向源頭全程控制轉變，最終促進水環境質量明顯好轉，河湖生態系統健康得到有效保障。水環境監管是水環境治理工作的基石，水環境治理任務越重，越需要加強水環境監管能力建設，越需要科學的環境監管提供有力的支撐，水環境監管能力是實現水環境治理目標、維護水環境安全、促進經濟社會持續健康發展的重要保障[1]。本研究將針對“十三五”水環境治理的新形勢，基于對江蘇省水環境監管在監測、監察、應急、信息和科技等領域能力建設現狀的調查，分析目前江蘇省水環境監管能力建設面臨的挑戰和壓力，并對江蘇省水環境監管能力建設的戰略措施提出幾點建議。

1 江蘇省水環境監管能力建設現狀

1.1 環境監測能力

在水環境監測網絡體系建設方面，已建成覆蓋全省的各要素環境質量監測網，包括83個地表水國控斷面、478個省控斷面、528個小康社會地表水考核斷面、66個補償斷面等。

在水環境自動監控網絡建設方面，已建成省、市、縣三級水質自動站283個，配備流動監測車超過30輛，大中型監測船艇7艘，自動監測站聯網率達到80%，環境監測預警的自動化、信息化水平進一步提高。

在環境監測站標準化建設水平方面，已于2013年通過環保部標準化站整體驗收。通過標準化建設，全省縣級環境監測站基本設備配置達標率大幅提高。全部儀器均配置齊備的監測站共55家，但尚有15家蘇北地區經濟欠發達的監測站缺少相關儀器設備等。

1.2 環境監察能力

在環境監察體制建設方面，設立省環境監察局，成立蘇南、蘇中、蘇北三個區域環保督查中心和省環境應急中心，全省環境監察機構共126個，全省現有環境監察人員（按持證數統計）3700多人。

在環境監察標準化建設方面，13個省轄市有9個達到了東部二級標準，達標率為69%。103個縣（區）中有86個環境監管能力達到東部三級標準，達標率為83%，環境執法裝備得到有效完善，執法效能不斷提高。

在污染源自動監控建設方面，國控重點污染源自動監控系統已基本完成建設目標，初步構建起國家、省、市、縣及重點企業的四級監控體系。

1.3 環境應急能力

在環境應急體制建設方面，已成立省環境安全應急和事故調查中心專職機構隊伍，并有9個省轄市、8個市縣成立了專職環境應急機構，全省現有環境應急專職人員72名，兼職人員90余名。

在環境應急標準化建設方面，建成全省突發環境污染事故應急處置系統，搭建省級環境應急指揮固定平臺，建立四級環境應急預案管理體系，全省環境應急能力標準化建設加快推進。

在環境應急保障能力建設方面，充實環境應急專家庫，建成環境應急物資庫南京和無錫基地，初步建成淮安基地。

1.4 環境信息能力

在環境信息能力建設方面，已基本完成全省生態環境監控系統“1831”建設項目一期工程建設，實現地表水、重點污染源、飲用水源地、大氣、機動車尾氣、核與輻射、危險廢物和應急風險源8個子系統的初步整合，建成省到縣的環保骨干專網[2]。

1.5 環境科技能力

在環境科技能力建設方面，參與組織實施“十一五”與“十二五”國家重大水專項，積極開展省級環保科技項目管理。加強創新型環保科技隊伍建設，進一步建立健全現代科研院所制度，完善國家和地方環保公益性研究機構，努力搭建起為學術交流服務、為經濟建設服務、為環境決策管理服務的平臺。

2 存在的問題與挑戰

2.1 水環境監測能力與水環境管理新要求不匹配

現有水環境監測斷面布局不合理，監測網絡布點不具代表性。全省727條骨干河流中，設有地表水國控和省控斷面的共有167條河流，其中流域性河道有26條，區域性骨干河道有70條，重要跨縣河道和重要縣域河道分別有30條和41條。設置國控和省控監測斷面的骨干河流占比僅為23%，覆蓋率并不高，大量的重要跨縣和縣域河道沒有設置監控考核斷面，監測斷面布局不夠合理，不能全面反映全省水質狀況。

水環境自動監控網絡覆蓋面低。全省共建成水質自動監測站283個，自動監測站數量偏低，且主要建設在縣級以上集中式飲用水源地、太湖流域以及南水北調沿線重點斷面。其中太湖流域設置的水質自動監測站（112個）約占40%[3]。淮河流域南水北調東線水質自動站（12個）約占4%。其它區域特別是長江流域、淮河流域等重點流域省控斷面、省、市界河主要河流交界斷面、近岸海域等區域地表水自動監測網絡覆蓋面低。

水生態監測能力較弱，無法滿足流域環境與生態管理的需要。目前水環境監測體系監測項目主要包括CODMn、NH3-N、TP、TN等常規化學指標。生物監測方面尚未開展針對各流域特點的生態指標系統性監測，缺乏覆蓋全流域的水生態監控體系，難以反映水生態系統真實的健康狀況。

2.2 基層環境監察力量薄弱，監管執法難度大

江蘇省沿江沿海等區域部分化工園區仍然是環境違法問題的“重災區”，環境違法問題嚴重。不少園區污水處理廠長期運行不正常、不能穩定達標排放，有的甚至存在治污設施虛假運行、廢水稀釋排放、私設暗管偷排直排等惡意違法行為。部分企業污染源自動監控運行正常率低，大部分園區環境監測預警體系不完善。而江蘇省部分地市級如徐州、連云港、淮安、鎮江地等地環境監察機構，以及部分縣級基層執法機構裝備標準化建設仍不達標，各種必備的現場執法設備和取證設施還未完全配備到位；另外，縣級、鎮級等基層環保隊伍仍存在人少事多，一人多職，監管力量弱的現象，制約了執法監督工作的進一步發揮和深入進行。

2.3 水環境風險隱患大，應急預警能力保障不足

江蘇省總體上仍沒有邁過高污染、高風險階段，突發性環境事件呈增多趨勢。尤其是沿江地區現有各類化工園片區（含化工集中區）38個，涉及危險化學品的企業7000多家，180多座危險貨物碼頭分布長江及支流兩岸，重大環境風險源點多面廣，風險源類型和數量不斷增加，水環境風險的壓力不斷加劇，迫切需要提高預警應急能力[4]。

而目前江蘇省應急力量整體薄弱，各市普遍存在專職人員數量不夠、技術水平參差不齊等問題。另外，環境風險防范保障條件不夠完備，全省環境應急資源調配網絡尚未建立，各地應急指揮平臺上下互聯互通困難，難以有機銜接，車輛、儀器、裝備不足，個人防護能力較低。特別是基層環保應急能力和水平與當前形勢相比仍然十分薄弱，難以滿足環境管理的需要。

2.4 環境監管的信息化水平有待進一步提高

全省環保系統的信息綜合平臺已初步建立，但各類信息系統分散開發、分散應用，信息資源共享和集成利用程度不高，廣大蘇中、蘇北地區的環境監測、環境監察普遍存在自動化水平低、信息化程度不高等問題，不能有效地對省界、“清水廊道”等重點流域及敏感水域進行監測預警。另外，已建立的信息系統缺乏水生態相關的綜合管理平臺，不能滿足未來水生態目標管理的需求。

2.5 環境科技能力與水環境治理實際需求有所脫節

目前江蘇省水環境污染綜合防治科研成果多，轉化應用的少，社會需求多，有針對性的少，研究計劃與應用結合緊密性不強，眾多環境科技成果難以直接轉化為環境效益，提出的環境污染控制對策無法從根本上解決區域性、流域性重大水環境問題，對環境管理的科技支撐力度不足。

3 江蘇省水環境監管能力建設發展戰略措 施建議

3.1 加強水環境與水生態監控體系建設，提升水環境監測能力

優化全省地表水環境監測網絡。對地表水環境功能區劃中尚未納入監測體系的區域性骨干河道、縣域重要河道及跨縣重要河道等水體，合理規劃和設置代表性監測點位，實現全省地表水環境功能區內水環境質量的全面監控；對重點環境風險源和存在重大環境風險隱患的化工園區下游、地市級以上重要飲用水源地上下游、“清水廊道”沿線、省、市界主要河流交界斷面的出入境斷面、區域補償斷面等環境敏感區斷面加密監測，為保障水質安全和跨區域水環境矛盾處理提供技術支撐；根據近年來沿海三市工業園區的建設情況，優化近岸海域水環境監測布點，加強31條主要入海河流、直排海污染源的監測與監控，全面反映沿海陸域開發對海洋水環境質量的影響程度。

逐步健全江蘇省水環境自動監測體系。總結太湖流域水環境自動監測站建設、運行以及管理的成功經驗，逐步健全江蘇省長江流域、淮河流域、近岸海域水環境自動監測體系。優先開展地市級以上集中式飲用水源地、國家流域考核斷面、跨省斷面、重點區域補償斷面以及12條入海河流水質自動監測站網的建設，逐步實現省控斷面、所有主要入海河流、跨界斷面和補償斷面水質自動監測的全覆蓋。

強化飲用水源地環境監測能力建設。各地級以上市環境監測站必須具備飲用水源全指標分析能力，縣級環境監測站具備常規水質指標監測能力。提高地級以上城市集中式飲用水水源地全指標監測頻次，全面開展鄉鎮以上集中式飲用水源水質常規監測，逐步開展農村集中式飲用水水源監測工作。有條件的地區開展集中式飲用水源地持久性有機污染物、內分泌干擾物和湖庫型水源藻毒素監測。

在太湖流域先試先行、在長江和淮河流域逐步構建基于流域水生態功能分區的水生態監控體系。重點構建覆蓋主要河流、省轄市飲用水源地、重點湖泊的水生態監測點位體系與生態觀測站站點體系；完善流域水生態遙感監測、在線自動監測等現代化技術、方法和手段；建立一系列水生態系統綜合監測與評估指標體系，科學評估江蘇省水生態環境質量和狀況、水生態系統健康狀況、生態建設工程生態成效等狀況。

3.2 著力充實環境執法力量，強化環境監察能力建設

充實環境監察執法力量，加大環境執法監管力度。一是建議組建由公安部門和環保部門聯合組成的環保警察隊伍，探索聯合執法合作方式，并充實一線執法力量，壯大基層環境監察執法隊伍，重點增加基層執法機構、重點鄉鎮、園區的環境執法力量。二是建議深入開展環保專項行動，更大力度地打擊環境違法行為，將國控省控重點污染源的穩定達標排放，作為日常監管的重中之重，進一步規范污水集中處理設施環境保護監督管理。

完善基層執法裝備標準化建設，提高縣級環境監管能力。根據《全國環境監察標準化建設標準》和《江蘇省環境監察現代化建設方案》，為蘇北、蘇中等基層環保執法機構重點添置環境監察執法車輛、取證設備、通訊設備、辦公設備、信息化設備以及應急裝備等，要通過執法裝備的標準化建設，從根本上改變執法裝備制約執法工作的不利局面，有效提高執法工作效率，推進科學執法、專業執法和高效執法。

推進重點污染源自動監控建設，提高污染源現代化監管水平。進一步推進國控、省控重點污染源在線監控系統建設，實施污染源的“末端監控、工況過程監控、流速流量污染物排放總量監控”三位一體的最新監控思路，加強新增主要污染物自動監控能力建設，實現不同地區污染源自動監控系統的聯網運行，提高污染源自動監控數據的有效率和傳輸率，促進污染源自動監控數據的廣泛應用。

3.3 加強環境風險防范和控制，提升環境應急能力

加強飲用水源地環境安全保障工作。全面摸清江蘇省集中式飲用水源地環境風險狀況，開展全省飲用水源地抗風險能力調查與評估，確定抗風險能力薄弱的飲用水源地名單，探索建立飲用水環境安全防控機制，提高其抗風險能力。

推進應急能力標準化建設。建議所有省轄市成立專門的環境應急機構，加強省、市、縣三級應急防護、救援、處置、調查裝備配置，重點加強應急車輛配置，著力解決環境應急管理工作發展的硬約束。加強各級環境應急監測能力建設，配備環境應急監測儀器、設備，提高環境應急監測時效性。

科學規劃環境應急保障體系。探索建立全省環境應急物資庫網絡，進一步推進南京、無錫、淮安環境應急物資儲備基地建設；針對不同類型的突發環境事件設立專家組，調整和完善專家庫；在“1831”生態監控平臺的基礎上，積極推進各級環境應急指揮平臺建設，加快優化升級環境應急指揮移動平臺，形成覆蓋省、市、縣三級的突發環境事件應急指揮系統。

3.4 建設江蘇省水環境與生態綜合管理平臺，全面提升水環境管理信息化水平

結合江蘇省“1831”環境監控系統工程建設，整合集成基于GIS的太湖流域（江蘇）水生態管理子平臺，逐步建設服務江蘇省水生態目標管理需求的水環境與生態綜合管理平臺，全面提升水環境管理的信息化和精細化水平。一方面繼續完善“1831”全省生態環境監控系統建設項目，建立完善全省環境信息資源網絡，并與有關部門實現信息接口兼容，實現省、市、縣間、部門間信息更新、資源共享。另一方面集成江蘇省“十二五”太湖流域水專項成果，構建水生態健康管理平臺、水污染物排放許可證管理技術平臺、水生態監控系統建設與業務化運行平臺、主要水污染物總量監控與風險預警平臺、跨界水環境綜合管理平臺等子平臺，形成與“1831”平臺的信息交流和銜接機制，最終完成江蘇省水環境與生態綜合管理平臺建設，全面提升水環境管理科學決策水平。

3.5 加強科技成果的推廣與應用，提升環境科技支撐能力

以重點流域水質改善和支撐環境管理為目標，精心組織實施淮河與長江流域水生態功能分區研究、水環境質量基準與標準制定、容量總量控制模式、排污許可證有效實施等一批重大課題，并建立環保科技創新和成果轉化的長效機制，大力推動產、學、研、政、用相結合，切實把科研成果轉化為現實的治污能力。

4 結語

“十三五”水環境治理的新形勢和新需求對江蘇省水環境監管能力建設提出了新的要求，監測、監察、應急、信息和科技等各領域能力建設仍有不小差距，需要在新時期調整能力建設戰略，從單純注重水質監測體系建設向水質與水生態監控體系建設并重轉變，并大力加強環境監察執法、環境應急預警、環境信息與科技等領域在水環境治理方面的硬實力與軟實力建設，為未來水環境治理工作與水環境管理提供有力支撐。

參考文獻

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[3]唐夢涵，司蔚，郝英群.簡述江蘇省環境監測能力建設的發展[J].蘇鹽科技，2013（3）：13-15.

[4]鄧文英，李雯香，范秀娟.長江常州段飲用水源地環境風險等級評估及防范對策研究[J].江西化工，2013（3）：13-18.