國家審計發展戰略研究

陜西省審計學會課題組

隨著我國經濟和政治改革的深入，政府職能模式從干預性向引導性轉變，治國方式的轉變，國家審計工作也隨之顯現出一些與經濟發展不相適應的問題，本文重點研究新常態下國家審計發展的新戰略。

一、國家審計發展戰略目標

（一）總目標。國家審計戰略的總目標是對未來審計工作制度的完善、保障，依法獨立行使審計監督權做出部署和安排，加大改革創新力度，完善審計制度，健全有利于依法獨立行使審計監督權的審計管理體制，建立具有審計職業特點的審計人員管理制度，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制。

（二）具體目標。根據國家審計發展戰略的總體目標，我們可以將總體目標進行進一步的分解為提高政府效能和促進改善民生、維護國家經濟安全、推進廉政建設、促進依法治國、推動透明問責。這樣的目標分解能夠使我們明確今后的審計任務，更好的實現國家審計發展戰略的總體目標。

二、國家審計發展戰略目前存在問題

（一）國家審計覆蓋不全面。我國國家審計覆蓋不全面具體表現在：第一，審計范圍受到一定限制，由于隸屬關系等方面的原因，在具體執行中還存在一定的盲區；第二，審計內容不夠全面，目前國家審計在內容上還局限于財政財務收支審計的傳統審計領域，現在的審計內容與為宏觀經濟管理提供準確有用的決策依據的目標還存在相當大的差距；第三，審計深度不足且形式單一基本上還限于事后審計，國家審計以查錯糾弊為工作目標，缺乏從宏觀上和制度上提出審計的建議。

（二）國家審計法治體系不夠完善。迄今為止，我國由憲法、審計法、審計法實施條例、國家審計準則、地方性審計法規和規章構成的中國特色社會主義審計法律規范體系框架已經形成，但是在獨立性、立法性、執法性、審計程序規范、審計結果公開等方面還存在以下問題。首先，國家審計從組織機構和經費來源上看存在獨立性弱的問題；其次，在國家審計執法方面存在法律體系不健全、審計執法主體的法律授權不明確、多法交叉的沖突、審計程序安排有誤，審前準備工作不到位、審計方案內容不完善和不按法定時間制發審計法律文書，審計復核制度不健全、法律依據適用不當，條文引述不規范等問題。然后，存在審計結果公開與現行審計保密制度相互矛盾和審計機關內部對審計公開的準備不足的問題；最后還存在國家審計機關和審計人員的法律責任的定義過于簡單，明顯不具操作性。

（三）國家審計資源統籌整合不到位。目前，我國審計資源一方面表現出資源不足，另外，還存在審計人員的知識結構不盡合理的問題、審計技術手段落后的問題、審計機關與有關監督部門缺乏溝通與協作的問題、各級審計機關之間在開展業務方面相對割裂的問題、審計機關資金匱乏的問題，審計成果大量閑置的問題，等等。

（四）創新審計技術目前存在的問題。大數據技術對經濟社會發展的影響日益深刻，大數據日益成為重要生產要素、無形資產和社會財富，推動大數據技術在審計領域的順利應用則是一項較為復雜、艱巨的工程和任務。

三、國家審計發展戰略實現的路徑

（一）國家審計全覆蓋的實現路徑

1. 國家審計全覆蓋的目標要求。審計機關要建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，科學規劃，統籌安排，分類實施，注重實效，堅持黨政同責、同責同審，通過在一定周期內對依法屬于審計監督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導干部和國有企事業領導人員履行經濟責任情況進行全面審計，實現審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。通過審計全覆蓋發現國家重大決策部署執行中存在的突出問題和重大違紀違法問題線索，維護財經法紀，促進廉政建設；反映經濟運行中的突出矛盾和風險隱患，維護國家經濟安全；總結經濟運行中好的做法和經驗，注重從體制機制層面分析原因和提出建議，促進深化改革和體制機制創新。

2. 國家審計全覆蓋的內容。主要包括：對公共資金實行審計全覆蓋、對國有資產實行審計全覆蓋、對國有資源實行審計全覆蓋和對領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。

3. 我國審計發展戰略階段模型。不同經濟發展時期，國家審計發展戰略具有不同的模式，我國審計戰略發展經歷了以行政命令為指導的審計發展模式，以依法治國為指導的審計發展模式和以社會責任為指導的審計發展模式。以社會責任為主導的審計發展階段是國家治理逐漸向以民主為主導的發展模式演進。這個階段更加注重對關系人民群眾切身利益領域的審計監督，以推進民主法治、維護民生、推動改革、促進發展作為審計工作的出發點與落腳點。

4. 國家審計全覆蓋的實現路徑。以社會責任為指導的審計發展戰略模型的設計，首先考慮了新常態下國家治理對審計職能的要求，然后從高壓反腐、社會治理與民生保障、績效履行和風險防范等方面實現審計監督對象的全覆蓋，具體對所有公共資金、國有資產、國有資源管理使用以及有關經濟活動的真實、合法、效益情況，黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任履行情況，各部門和單位管理財政收支、財務收支及其相關經濟業務活動的計算機信息系統的安全性、可靠性和經濟性進行全面審計。

（二）完善審計法治建設的實現路徑

1. 國家審計獨立性模式的實現路徑。我國理想型的政府審計機構應該不屬于任何國家機構，獨立于政府、人大和法院之外，單獨形成國家政權的一個分支。國家審計機關獨立于三權之外，是具有自治權的部門，只對國家最高權力機關負責。國家審計署既不屬于立法部門，也不屬于司法部門，而是一個獨立的財政監督機構，只對法律負責和作為顧問，為立法部門和政府部門提供幫助。

2. 理想的審計執法模型的構想。隨著我國經濟的高速發展，在不久的將來，國家審計的業務方向會隨著經濟的發展而發生結構調整。理想狀態下的審計執法，將審計單位界定于國家權力機構的顧問和監督者的角色上。審計機關查出的財政違規問題將協同紀檢監督部門共同處置；查出的專項審計問題將協同各部委共同處置；查出的經濟效益問題由審計部門提出改進建議方案，各單位自行消化提高；查出的內部控制問題由審計部門提出改進意見限期責令相關單位進行整改，并通知相關單位復查時間。

3. 規范電子信息系統審計程序。對于電子信息系統審計程序的規范應增加審查的項目，即審計人員必須審查被審計單位的會計信息系統和管理信息系統，評價被審計單位電子計算機信息系統的安全性，如發現安全隱患，審計機關應追查可能出現的違法行為，并有權要求被審計單位采取糾正措施。在這一方面目前我國還沒有出臺相關的操作指南。

4. 建立審計信息公開機制。建議審計機關應該建立信息公開風險處置機制；同時為了滿足社會對審計信息的需求，應建立和完善審計信息公開制度，提高審計的透明度，規范審計信息公開的內容、公開發布途徑和發布形式。另外，審計保密的范圍必須通過法律進行嚴格界定，審計信息公開的保密責任也應進行合理界定，防止隨意擴大國家機密和商業機密的審計信息范圍。

5. 審計人員法律責任方面對策建議。建議將關于審計人員的法律責任條款區分為專業性的法律責任和非專業性法律責任。專業性法律責任規定審計人員未遵循審計程序、審計標準所應承擔的法律責任，非專業性責任規定審計人員濫用職權、徇私舞弊應負的法律責任。

（三）整合統籌審計資源的實施路徑

1. 審計資源統籌路徑分析。針對我國現今存在的審計資源統籌方面的問題，也為了實現上述審計資源統籌整合的要求，我們設計了以下幾方面的實施路徑。一是以“一體化”思維統籌審計項目，實現多專業有機融合、多層級優勢互補、多部門高效協同，實現審計由局部向全覆蓋、由“點”向“面”、由微觀向宏觀轉變，增強審計的整體性、全局性和宏觀性。二是創新審計項目計劃管理，合理調配審計資源，形成審計合力，增強審計監督整體效能，發揮審計監督的整體性和宏觀性作用，更好服務科學發展大局。三是以公共政策審計為統領，統籌跟蹤審計、績效審計、專項審計調查、財務收支審計和經濟責任審計等不同審計方式，實現高度融合和互補。四是通過探索審計結果應用有效方式，將審計信息由審計機關內部共享逐步擴大到與其他黨政重要部門共享，加強審計經驗和方法技巧推廣應用。

2. 審計職業化管理對策建議。根據公務員法和審計職業特點，建立適應審計工作需要的審計人員分類管理制度，建立審計專業技術類公務員職務序列。完善審計人員選任機制，審計專業技術類公務員和綜合管理類公務員分類招錄，對專業性較強的職位可以實行聘任制。健全審計職業崗位責任追究機制。完善審計職業保障機制和職業教育培訓體系。建議進一步推進審計人員后續教育制。詳細規定審計人員的任職條件和后續教育制度。

（四）創新審計技術的實施路徑

審計機關探索和創新工作模式、手段的方法主要是一方面建立起聯網實時審計監督平臺，審計部門就可以通過專用網絡采集聯網單位電子數據，實施日常動態監控，由事后審計問題向事中提示與風險防范結合轉變，實現事后審計與事中審計相結合、靜態審計與動態審計相結合，拓寬審計覆蓋面，及時發現和糾正違紀違規問題，提高審計工作效率。另一方面，創造基于大數據的審計技術創新，具體包括構建國家審計數據系統和數字化審計平臺、建立健全審計數據定期報送制度和加強開發和運用國家審計大數據技術。

（課題組組長：段興民 成員：光昭、王穎、鐘萍、王芹、劉萍）