基于強化國家治理能力的政策落實情況審計研究

關軍慶

政策是國家根據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的具體情況下的行動指南和行為準則。政策，體現國家意志，是社會利益關系的調節器，是強化國家治理能力的核心要素。政策，只有落實到位，才能發揮預期作用和效力。因此，通過完善政策落實情況審計等監督檢查，可以促進國家一系列重大政策落實，實現對國家各個領域的發展導向和治理，構建良好的科學發展秩序。

一、我國政策落實情況審計的狀況

政策落實中仍然存在問題。在建設中國特色社會主義的道路上，各級黨委政府總體上能認真落實中央和上級的各項政策，使政策發揮了很大作用。但政策落實中的確存在進展不平衡、工作不協調、落實不到位等不可忽視的問題，還沒有充分發揮政策和改革措施對穩增長、調結構應有的更積極的作用，甚至在一定程度上干擾和阻礙了各項政策的落實，影響了我國各項事業的科學發展。比如，一些政策落實者由于理解能力較差、理論水平較低，把正確的政策理解偏了，落實政策時就走了樣、變了形，甚至造成嚴重的后果。又如，一些單位本位主義思想嚴重，實際中顛倒了國家利益和集體利益的關系，凡是對本單位沒有用、沒有利的政策，就不去落實。還比如，一些負責人習慣了地方保護主義，熱衷于搞上有政策、下有對策，用土政策取代、違背國家的經濟政策，嚴重損害了國家和大多數人的利益，嚴重影響了政策有效作用的發揮，等等。

政策落實情況審計也存在不足。近幾年來，為了督促政策落實，審計機關相繼組織實施了經濟平穩較快發展政策措施落實情況審計、扶持中小企業政策實施情況審計調查、農村飲水安全工作審計、貨幣信貸政策審計、城鎮保障性住房政策執行審計調查、地方政府性債務審計、社會保障資金審計等。黨的十八大召開后，根據中央八項規定精神和國務院加強審計工作的意見，普遍開展了穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施落實情況跟蹤審計，定期揭示反映涉及22個方面的政策落實中的主要問題和上季度整改情況，并圍繞政策目標，針對部分重點項目資金下達遲緩、政策執行配合不順暢、工作推進滯后等問題，及時協調相關、督促主管部門整改糾正，為落實政策發揮了重大作用。但我國政策審計，起步晚、模式新、經驗少，確實也存在著不足。

一是審計的方法缺乏靈活性。確定政策審計的時機不應一刀切。應把審計切入點放在每項政策落實相對成熟的過程中，根據政策落實要求、資金安排使用等情況，適時介入、跟進監督、促使到位。審計的方法也不要局限于傳統審計項目常用的方法，應多多了解政策受益方的真切感受，防止審計意見的失當和偏頗。

二是審計質量有待提高。由于部分審計人對政策審計的重要性認識不高，在面對人員少、任務重和政策落實情況審計覆蓋面廣、內容多、現場工作時間長的困難時，往往選擇以完成年度任務為滿足，追求高質量和精品的意識淡漠了；重視傳統審計項目、輕視政策審計的現象還是客觀存在的。

三是審計的建設性作用發揮空間還很大。一方面，在習慣性和本位思想支配下，當審計發現部門單位的一些規定、做法與現行政策相抵觸時，有時會妥協處理，把秉公執法放到一邊，去維護所謂的區域經濟發展大局；另一方面，部分審計人對政策理解不深刻不全面，梳理剖析研究、結合實際更好地落實政策的能力有限，使應發揮的審計作用沒有發揮出來。

二、國外政策落實情況審計對我們的啟示

負責美國政策落實情況審計的聯邦問責公署（原稱聯邦審計公署），執行《政府績效與結果現代化法案》，對重大外交、軍事、經濟政策執行情況進行跟蹤審計，評價政策有效性，提出完善建議。目標是促進聯邦政府全面高效履行職責并實施問責，改進政府治理，提升政府績效，維護國家安全，造福美國公民，捍衛國家利益。每項政策審計都要經過厘清政策審計目標、獲得政策落實背景資料、完善和檢驗審計可行性、確認動用的政策審計資源能否滿足目標要求等嚴格流程。公署審計人員多數有經濟、法律、財務管理、信息技術、自然科學等學術背景。

德國的政策落實情況審計由聯邦審計院和私人審計機構負責監督檢查活動、研究機構負責地區政策實施成效評估、行政機關外的專門經濟機構負責研究政策對經濟的影響。目標是搞清楚政策落實的效力和影響。主要涉及事后特定的政策工具、而非整個政策，擁有持續而一致的資料收集，以確定政策目標是否得到實現。

英國國家審計署根據國家審計法案監督政策落實情況，主要工作包括告知、鼓勵政府做更多的準備工作，以保證它的決策信息更加可靠、全面和具有可比性；更好地理解行政程序、降低程序成本等。目標是通過政策落實情況審計，維護納稅人的利益，幫助公共服務管理者提升績效，花好每一分錢。其政策審計績效，專門由議會下屬的公共會計協會負責監督。

加拿大審計長辦公室是專司政策落實情況審計的機構，其審計長依《審計長法案》、《評估政策與標準》履職，有權檢查政府是否良好地完成了工作、政策方案是否得到良好的執行。該機構通過財務和績效審計、專業檢查實現立法審計，監督政府的開支和績效；在各部長、議員、媒體參加的秘密報告討論、質詢會的基礎上，審計長向議會聽證會報告政策落實、提升政府管理和會計責任情況、接受質詢；通過質量保證評估、計劃與績效、季度財務、客戶和職員調查、信息獲取等系列責任報告，檢測審計工作的成功程度，追求以更高標準要求自己，使行動在各個領域取得不斷進展。其審計人員包括會計師、工程師、律師、管理專家、信息技術專家、環境專家、經濟學家、歷史學家和社會學家，專業背景和工作經驗非常豐富。

以上外國政策落實情況審計，為我國提供了有益的啟示。

一是探索科學的政策落實情況審計方法。應汲取外國重視政策審計方法與制度設計的科學之處，盡可能在法律上對政策審計的內容、標準、方式和程序進行規定，列入上審下、交叉審項目；盡可能把內部審計與外部審計、專家評估與民眾參與、定量分析與定性分析相結合，提高政策審計的針對性、有效性。

二是著眼提高政策落實情況審計質量。歐美國家審計機構堅持搜集政策信息、突出重大政策審計、擴大民眾參與率、通過系列責任報告檢測自己工作、接受質詢和外部績效監督等，都非常有助于政策審計的質量。如讓更多的議員、民眾參與政策審計的過程，有利于政策對象充分行使權利和義務，真正實現政策落實過程的責權利相統一，保證政策審計客觀公正、質量提升。

三是加強政策落實情況審計人才隊伍建設。上述四國都屬西方發達國家，長期以來，非常重視審計機構的組織化、專業化建設。對此，我們應特別留意學習。不僅要設法把政策審計所需的經濟社會各領域專家吸納到審計隊伍中來，還應在實踐中大力培養職業道德好、專業技術精、創新能力強的政策審計人才。

三、完善政策落實情況審計的實現路徑

（一）把握四個切入點，跟蹤審計政策落實情況

1. 把握政策落實的總體狀況。政策落實首先體現在總體狀況上，從總量、總的狀況切入，跟蹤審計政策落實過程中產生的經濟效果和非經濟效果是否符合政策要求，是否存在執行偏差，政策本身有無問題，有沒有架空政策、曲解政策、不及時正確落實政策的情況；對政府運作高效廉潔服務化、社會法治化、政治民主化、國家治理現代化的影響程度；對社會文化價值取向、縮小差距、人民受教育、醫療衛生、居住出行、安全就業、生活改善、提高社會保障水平的影響程度，從而確認政策落實情況對經濟發展、政治進步、社會公正、文化繁榮、生態文明的效應。

2. 把握政策落實的執行成本。落實政策、實現政策目標的過程是管理和控制的過程，是政策主體與客體之間的博弈，都必須付出代價。包括所投入的人力、財力、物力、信息、時間等。倘若落實政策的成本，比政策設置的標準高出許多或者非常的低，就應格外的重視。必須從政策落實的成本入手，跟蹤審計反映政策對象獲得政策支持，需要向負責落實政策者支付的成本，或者落實政策者為獲得政策支持，需要支付的成本。通過執行成本的經濟分析和成本效益的效率分析，來掌握政策落實中是否存在管理控制漏洞、投入不足和配套措施跟不上等情況。

3. 把握政策落實的實施機制。政策落實是一個系統工程，需要各個階段、各個環節、所有參與者聯合起來，相互作用、彼此影響，必須從政策落實實施機制切入，審查政策落實是否按預期計劃實施，政策宣傳、與社會溝通是否充分，實施過程是否具有一致性和連續性；綜合分析不同階段、不同環節落實政策單位的履職情況和各階段、各環節的聯合程度，科學判斷反映政策落實的傳導途徑是否順暢，篩查出阻礙、影響政策貫徹落實的主要環節和重點參與單位，有的放矢地提出整改和完善的建議和意見，彌補和調整沒有發揮應有作用的地方，強化政策落實的整體功能。

4. 把握政策落實的典型問題。必須從政策落實典型問題切入，審查政策落實單位的權力是否運用得當、關進了制度的籠子里，是否存在“權力尋租”和權責不對稱以及經濟責任主體的缺位；要推進政策審計公開，讓群眾及時知曉政策落實最新動態，以政策對象的切身感受發表意見，防止政策“惠”而不“普”的現象；要區分政策執行期限、范圍、導向、層次，抓住配套資金產生的現金流，分析政策落實中的主要問題，根據其性質、數額、發生的具體環境，判斷問題的嚴重性，適時運用審計處理處罰、審計移送手段，嚴厲打擊故意違反法律法規和政策禁止的問題，提出建設性的預防舉措，維護政策的權威性、正義性、嚴肅性。

（二）突出三個重點，確保政策落實情況審計質量

1. 審查重大政策落實情況。新常態下，審計機關要全力以赴助推不折不扣落實中央部署和政策，尤其要集中優勢力量，從政策執行、資金使用、資源利用和行政效能等方面加大對重大政策落實情況的審計監督。例如，對增加合理有效投資、擴大消費需求、促進外貿增長、國企穩增長和體制增效、推進新型城鎮化建設等政策落實情況審計，為確保經濟穩定健康發展護航；對深化行政體制改革、推進財稅體制改革、促進金融服務實體經濟發展等政策落實情況審計，為激活市場活力給力；對產業結構優化升級、大氣污染治理、創新驅動建設、農業現代化等政策落實情況審計，協力促進經濟邁向中高端水平；對促進創業就業、構建職業教育體系、健全醫療衛生制度、依法加強社會治理等政策落實情況審計，為增進人民群眾福祉做貢獻。

2. 審查政策的執行力。政策的效應是不是充分發揮，以政策是不是充分有效執行落實為前提。要關注各地區各部門是否圍繞中央重大政策，及時出臺聯系實際的配套措施和實施細則，特別要直接征詢企業和人民群眾的意見建議，主動通過社會監督力量，客觀查實政策落實不平衡、不配套、不銜接、有偏移的問題；要著重分析政策措施中禁止或不應當等方面的規定要求，對比衡量、檢查實際執行政策措施的標準、范圍、時間、進度是不是到位，并以事實判斷不到位是屬于不執行、或是部分執行、還是執行力度達不到規定、或者存在違反中央政策自定政策問題；要通過財務數據、業務數據、調查政策配套資金鏈，認真核查政策受益群體的真實符合性，實打實做好糾正政策執行中問題的基礎工作。

3. 審查政策的科學性。要從宏觀上關注政策落實中可能出現的政策相抵觸、不協調、前后矛盾等問題，厘清因果關系，深入分析落實的諸多政策是否具有連貫性、協調性、穩定性、配套性、可操作性，是否有利于提質增效、強化管控，促使經濟穩步健康發展、社會團結和諧、生態文明環保，與中央治國理政方略合拍；出臺的新政策是否有利于幫助市場克服“失靈”，有效配置資源，支撐戰略性新興產業、扶持先進生產力、限制高污染高能耗企業、淘汰落后產能。要跟蹤審計預算編制、執行、調整、決算各環節是否有利于推動財政資金合理配置、高效使用；核查各群體、各地區標準、尺度差異的合理性，是否相對公平、實現資源均衡化、能有效縮小貧富差距、城鄉差距、地區差距。

（三）注意兩個問題，科學強化政策落實情況審計

1. 慎重選擇政策落實情況審計項目。受人員、專業等條件限制，審計機關難以對所有與經濟相關的政策都進行審計，也不可能對所有政策適時不間斷地跟蹤審計，至少近幾年完成是不現實的。這就要科學選定政策項目進行審計。凡是關系國家基礎性、全局性、長遠性，社會影響大、發揮作用大、價值高的政策，與科學發展、加快轉變經濟發展方式相關聯的財稅、金融、投資、環保、產業、自主創新等政策，具有明確調控指標、目標對象和具體執行標準的政策，只要審計機關具備實施審計的基本條件，就應聚焦、作為監督檢查的重中之重、優先審計。這其中要格外注意政策生效時點問題。對政策目標明確，與人民群眾利益密切，而又起效快的政策，如房地產政策，可以盡快立項實施審計。但對于事關國家建設發展大局的中長期經濟政策，其顯現需要一個過程，那么什么時候立項審計、審計什么內容，就需要慎重、綜合考慮各種因素才行。

2. 高度重視政策落實情況審計的特殊性。常規審計只關注政策目標的實現程度，其審計程序、內容、范圍受約束。專項審計著眼反映情況、為領導提供決策信息，通常對經濟社會領域中重點、難點、熱點問題進行審計。而政策落實情況審計具有鮮明的績效審計特征，會通過分析政策目標存在的嚴重問題質疑政策科學性，需要掌握政策背景、意圖、理論基礎、經濟社會環境及其具體措施和各區域政策實施效果，明確政策發生作用的傳導機制、基本原理；客觀上要求突破審閱、觀察、查詢、復算、核對、函詢等傳統審計方法，更多地采取訪談、分析、民意測驗、網絡調查等調查式、分析式、開放式的方法，并從經濟發展、社會發展、人民生活、生態環境等方面確立審計評價指標。還要深刻把握不同類型政策措施的特點，采取與之相適應的審計監督技術方法。這就提高了政策審計人員的資格門檻。既要具備審計專業素養，還要有豐富的分析研究政策的相關知識，在審計中能夠對政策落實過程中不同階段的效果進行比較，得出科學嚴謹的結論。應借鑒發達國家經驗，引進一部分亟須的專業人才；多管齊下，在實踐中嚴格培養錘煉。建立與立法和政策實施機關的溝通機制，緊跟重點資金管理部門信息化步伐，打造政策跟蹤審計的網絡信息平臺，及時掌握政策落實的基本情況，進行針對性、專業性審計分析，提出合理建議意見，及時將審計發現、揭示的問題反饋，以完善政策落實措施。

（此文2016年被中國審計學會評為優秀審計論文三等獎）