論政府主導下的網絡社會治理

王芳

【摘要】網絡社會是信息社會的高級發展階段，多元社會主體借助信息網絡技術聯結成一個復雜巨系統。網絡社會治理是互聯網時代國家治理的有機組成部分。已有的網絡社會治理理論主要討論治理主體多元、主體間平等賦權、靈活溝通與協同等內容，但是各國實踐表明，多主體平等參與的社會治理并不真正存在，過度強調治理主體間的平等會導致公共決策效率低下、政策實施能力不強等問題。本文認為，提高社會問題解決的質量與效率是網絡社會治理的目標，網絡社會治理應當以政府所代表的國家為中心，同時應當發展新的工具與策略提升政府與非政府部門之間在政策規劃與實施過程中的協同與合作，從而有效發揮非政府主體參與社會治理的作用。為此，本文討論了網絡社會治理的目標、對象與主體結構，并提出了由政府主導的多主體協同合作的網絡社會治理結構模型。

【關鍵詞】網絡社會 社會治理 網絡治理 互聯網治理 治理結構

【中圖分類號】D668 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.07.006

隨著技術的突破性創新和生產力的革命性發展，人類社會歷經農業社會、工業社會，進入了后工業社會與信息社會。網絡社會是信息社會的高級發展階段，是由互聯網聯系起來的跨越國界的復雜巨系統。網絡社會以“互聯、開放、移動、共享”為特征，通過即時通信、Web2.0、在線社區、在線交易、在線金融、移動服務等方式，實現資金、信息、觀點、情感、知識、創意的迅速動員、流動、交換和聚集。Castells認為，網絡社會的內涵已經遠遠超越了互聯網，成為政府、企業、協會、非政府組織與個體公民共同構成的網絡①。在這個復雜網絡中，一方面，國家形態及其利益目標依舊穩定；另一方面，各類組織以及個體之間的社會、經濟、政治與文化關系不斷動態演化，在極大釋放信息網絡技術生產力的同時，也出現了諸如網絡犯罪、網絡倫理失范、網絡集群與輿論場失序、數字不平等、價值觀競爭等新的社會現象與問題，原來與工業社會相適應的治理模式逐漸顯得力不從心。信息網絡技術的發展和社會結構網絡化的深化對社會治理模式提出了新的要求，探索與網絡社會相適應的新型社會治理結構、治理方式、治理機制與治理技術顯得非常必要和緊迫。

網絡社會治理的理論基礎

社會是一個復雜、動態、多樣化的巨系統，是共同生活的個體、組織或國家通過社會、經濟、文化、政治等關系聯系起來的集合，包括家庭關系、宗族關系、社區（群）關系、契約關系、交易關系、服務關系、競爭關系、文化關系、階層關系、統治關系、國際關系，等等。從狹義上講，一般將社會與市場相區別，以價格機制與競爭機制為核心的商品交換關系構成了市場，而公共領域、個人與第三部門則構成了社會。社會治理是社會中制定決策、分配資源、確立社會方向的制度體系②。Kooiman認為治理是所有社會、政治與行政主體有目的地指導（guide）、掌舵（steer）、控制或管理社會部門或部分的活動③。其中，掌舵不僅指施加目標導向的影響，而且更意味著把系統從一個狀態帶向另一個狀態④。在進行政策制定與公共事務決策的社會治理過程中，主要從事商品生產的企業、主要提供社會服務與監督的個人與社會組織以及主要承擔監管與服務職能的政府，各自獨立并且具有不同的利益追求。圍繞各社會主體的邊界與應當承擔的社會職責，產生了一系列社會治理理論。這些理論根據社會治理主體的變化與相互關系，將社會治理模式劃分為單極治理（Unicentric）、二元治理、多中心治理與網絡化治理。其中，單極治理是指由政府一極主導、強調統治與控制的治理模式。這種治理模式在現代社會是比較少見的。

二元治理指在政府與市場或個人（社會組織）交換過程中形成的國家—社會兩極治理結構。國家與社會的關系是社會治理的核心問題。西方政治社會學中的國家與社會關系（The State-Society Relations）理論認為，與二元對立的國家和社會相對應的兩個極端是“國家中心型社會”（state-centered society）與“社會中心型國家”（society-centered state）。前者單純強調國家對社會的安全保障、利益整合和福利供給，后者片面強調社會與國家的分離與對立，倡導社會的自主和自治⑤。處于二者之間的自由主義既承認政府作用，又相信社會力量，從個人權利的目的性與公共權力的工具性出發，主張對國家權力進行有效制約與監督⑥。在國家與社會二元分析框架下，權力在政府和社會之間的分配被簡單歸納為四種模式：強國家—弱社會、強社會—弱國家、強國家—強社會和弱國家—弱社會⑦。亞當·斯密主張政府只是市場經濟的守夜人，為弱國家—強社會的治理模式提供了注腳。馬燕敏認為，我國市場經濟時期的現代化社會是強國家—強社會模式，計劃經濟時期是強國家—弱社會模式，而中國傳統的宗法社會則屬于弱國家—弱社會模式⑧。

然而，國家與社會之間并非只有對立關系。Bell與Hindmoorm認為在國家中心與社會中心之間或者在政府與治理之間二選一是錯誤的，以國家為中心的治理也強調國家與社會之間的聯系⑨。徐祖瀾認為，我國明清時期鄉紳與國家權力之間存在共生關系。鄉紳作為一種非正式權力，與正式的官僚權力相互補充、合作與制約，在縣級以下的鄉村社會治理中發揮了重要作用⑩。王先明認為：“在中國傳統權力體系中，不存在社會獨立于國家，并獲得不受國家干預的自主權利的觀念和理論?！?

無論是單極治理模式還是兩極治理模式，都存在種種弊端和不穩定性?。以奧斯特羅姆為代表的學者提出反對管理主義范式中內含的政府單極中心論，提出通過自治組織管理公共物品的途徑?，主張政府是各參與者中“同輩的長者”，主要承擔建立共同行為準則及確定大方向的任務，但是不具備絕對的最高權威?。這種思路是美國民主治理思想的延伸，早期的公民參與理論認為：“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮。”?Bená?ek也認為，在全球化的后工業社會中，除公司與企業、國家與政府兩極之外，還需要將個人的作用、道德、團結與正義納入社會治理，將公民與社會組織引進社會政治體制之中，并認為這種基于社會目標的三極治理結構才是平衡的?。支持多中心（Multicentric）治理模式的學者認為，這種自發形成的多中心式治理結構可以通過市場的力量最大程度地遏制集體行動中的機會主義?。

隨著互聯網技術的快速發展，大眾社會（Mass society）轉型為網絡社會（Network society），呈現出個體互聯、異質、單元間高度關聯、低密度、多元社群、橫向結構以及媒介交流等特征?。網絡社會不僅改變了公共話語和意見形成的本質，而且也改變了決策制定、政策發展與實施的形式和內容?。二元或多中心治理模式已經難以適應網絡社會治理的需要，學者們開始探索多極（Pluricentric）或網絡治理模式?。網絡治理更適應網絡社會多元、去中心、互聯的特點，在各個層次上向著更交互、更自反以及更善于溝通的掌舵與協同治理轉型，并且參與主體間的相互依存關系也得到了加強。網絡治理的一個典型案例是美國加州水供應政策的制定。1999年，在美國薩克拉門托水論壇上，一群存有爭議、相互獨立的利益相關者，包括環保組織、企業、地方政府與農業部門，經過五年時間的對話，就在加利福尼亞半沙漠地帶對有限水資源供應進行管理的策略與程序達成共識，對話的結果是互惠、關系、學習與創造，合作規劃最終實現了系統的適應性。

比多中心治理模式更為激進的是，一些網絡治理模式的倡導者認為應由公民、企業、非營利組織共同承擔治理責任，并享有平等地位，極端的觀點甚至主張有時可以不需要政府權威，實現無政府治理。但是，Bell與Hindmoorm對此持相反觀點，他們認為政府被邊緣化而由非政府部門追求共同價值的政策目標的實例是非常少見的，由政府以及一系列公共機構構成的國家在治理過程中仍然應該占據中心地位，國家不僅要通過增強自身的制度與立法能力來提高治理能力，而且還要密切與非國家主體的聯系。其他大部分觀點主張基于共同掌舵（co-steering）與網絡邏輯的社會協調機制，認為政府有責任指引和協調治理主體間的協商、交流、信任乃至團結。除了關注治理主體及其關系之外，被看作網絡治理政策解決方案的善治模式還強調賦權與創新潛力，以應對全球網絡社會的風險與政策制定過程中產生的問題，其政治議題包括反恐、金融危機、毒品、就業政策、健康、教育等。Bang與Esmark認為，在全球化進程中，善治的靈活、溝通與網絡化模式及社會轉型密不可分，將政策—政治模型的重點從民主治理轉向善治，也就是將在一致決策中相互沖突的需求轉向旨在為人類謀福利的網絡社會政策價值的實現。

綜上所述，可以將西方網絡社會治理理論的主要內容歸納為：治理主體多元、主體間平等賦權、靈活溝通與協同、問題導向、機制創新五個方面。這五個方面適應網絡社會的結構，強調決策機制的網絡化與協同性，但是過度強調治理主體間的平等關系也可能導致決策效率低下、政策實施能力不強等問題。本文認同Bell與Hindmoorm的觀點，認為網絡社會的治理仍然應當以國家為中心，但是應當借助互聯網加強政府與非政府部門之間在政策規劃與實施中的合作。網絡社會治理不僅應當關注治理結構的網絡化，也應關注社會問題的隱蔽性、復雜性、關聯性與動態性，將問題解決的質量與效率作為治理的導向。為此，本文擬采用筆者提出的國家治理理論模型作為基本的分析框架。在這一模型中，治理環境、治理主體、治理對象、治理目標、治理策略、治理技術與治理效果七個相互影響的要素共同構成了國家治理系統。由于網絡社會治理是現代國家治理的子系統，包含國家治理的所有要素，因此該模型基本適用于網絡社會治理的分析。但是，由于治理環境與效果評價所涉問題廣泛，而治理技術在實踐應用中發展迅速，這兩方面均需要專門撰文探討，因此本文不做具體分析。另外考慮到網絡社會治理主體間關系的復雜性，增加了對網絡社會治理結構的分析。綜上，本文主要分析網絡社會治理的目標、對象、主體及其結構三個方面。

網絡社會治理的目標

作為一種規范性的社會活動，社會治理旨在實現以特定價值觀為基礎的社會目標?，F代社會基本的價值追求包括社會絕大多數成員的平等權利與福祉、基本的倫理道德規范、主權國家的獨立與發展等。為此，本文將網絡社會治理的目標概括為安全、自由、秩序、平等、公正與創新六個方面，與傳統社會的治理目標并沒有實質性區別，但是其實現卻面臨著新的挑戰。

網絡技術的快速發展使社會面臨新的安全風險。網絡社會的安全目標包括網絡空間的國家主權安全、信息安全、意識形態安全、文化安全、財產安全，等等。其中，信息安全對其他目標具有基礎性影響，如虛假信息、黑客入侵、個人隱私信息與國家及商業秘密信息的泄露會帶來各種安全問題。除此之外，互聯網信息流動的無國界性也使得特定國家的意識形態面臨安全風險，如價值觀滲透、輿論場操控等。另外，網絡信息傳播對于語言的解構與重構作用明顯，甚至影響到傳統文化的傳承與變遷。安全是國家與社會治理的基本目標，為實現這一目標，需要完善法律法規與網絡安全管理制度，充分利用信息網絡安全技術，有效保障互聯網內容與技術兩個方面的安全。

自由是公民的基本權利。國家憲法中明確規定，公民自由包括政治、宗教、人身、經濟、文化等方面。技術進步使得人類不斷突破自身體力與腦力局限，從而獲得更大的自由?；ヂ摼W自誕生之日起就是一個信息自由流動的虛擬空間，網絡身份的匿名性與隱蔽性更是使個人自由達到了最大限度。事實證明，不受約束的自由會帶來許多社會問題，如網絡欺詐、網絡暴力、黑客入侵、語言粗俗極端等。在網絡空間中，一部分人對自由權利的濫用損害了其他人享受互聯網帶來的人類文明與進步成果的權利。如何在公民的信息自由權利與互聯網的健康發展之間保持平衡，成為網絡社會治理的重要議題。經過一段時期的探索，一些國家采取了網絡實名注冊制度，另一些國家則加大了法律懲處力度。

秩序是社會正常運轉的基本前提。受互聯網的快速動員能力、自媒體傳播、行為主體隱蔽、網上網下行為相互激發與轉化等因素的影響，網絡社會的秩序不時受到網絡謠言、網絡集群、網絡暴力、情緒極化等問題的干擾，有時甚至引發線下的無序行為與群體性恐慌。比如2011年日本福島核泄露事件發生之后，受網絡傳言的影響，我國發生了大范圍的“搶鹽風波”，社會恐慌情緒的波及面之廣遠遠超出預期?？梢?，社會秩序與極端的個體自由之間存在矛盾。為了維護網絡社會的秩序，需要公民讓渡部分個人自由權利。網絡社會治理的目標之一就是選擇適當的治理策略，在最大限度地保證公民信息自由的前提下維護網絡社會的穩定有序。

社會平等是現代社會的基本特征與價值取向。具體來說，指的是社會成員在政治、經濟、文化等方面處于同等地位，享有同等權利，涉及教育平等、公共文化與信息服務均等、收入分配合理、數字化平等等內容。從理論上講，成熟的網絡社會比傳統的官僚科層體制更加平等，絕大部分社會成員可以平等接入互聯網。但是從信息的獲取、傳播、理解與利用能力來看，社會的網絡結構卻并非是均勻的，而是具有明顯的中心性。相比于中心結點，處于邊緣的結點由于先天稟賦或后天教育的不足，在信息獲取與利用方面處于劣勢，這導致他們在機會與社會資源分配上的劣勢。可以說，網絡社會的平等更多地取決于社會網絡中邊緣結點獲取信息的能力與質量。為實現網絡社會的平等，需要推進社會成員在接入基礎性、公共性信息資源方面的機會均等，普及信息素養教育，提升義務教育水平，盡最大可能縮小社會成員在信息獲取與利用能力上的差距。

社會公正是現代社會追求的首要價值。具體來說，包括實質公正與程序公正，涉及成員基本權利的保證、機會平等、社會分配以及再分配的公正等。其中，程序公正是實質公正的必要條件。在網絡社會，一方面，信息公開與決策過程的透明促進了政策制定與公共事務決策的程序公正；另一方面，受社會網絡信息獲取與利用能力分配不均勻的制約，機會平等與社會分配公正也面臨新的挑戰，數字鴻溝依然存在。網絡社會治理一方面要加大公共行政與政策制定中的信息公開與社會監督力度，促進社會的程序公正；另一方面，也要加強公共領域信息、教育與文化資源的建設與均等服務，通過信息的公平利用提升社會的實質公正。

創新與創造是網絡社會治理的高級目標。信息網絡技術在信息處理、傳播、利用方面的巨大優勢極大地釋放了人類的創新與創造能力，開放、共享、互聯、移動的互聯網技術催生了WEB2.0、云計算、大數據、智慧眾籌、智能制造、個性化定制、電子商務、OFO等新的思維、生產制造、研發與商業模式。但是，基于互聯網的分布式創新模式也面臨著版權保護困難、創新規模較小等問題。針對這些問題，需要加大執法力度、創新政策體系、借助信息技術予以規制、引導與協調。

網絡社會治理的對象與策略

從宏觀上講，社會治理的對象是社會系統或其子系統，主要由社會行為主體、社會活動、社會問題與社會關系等構成。其中，社會行為主體有社會組織、社區、家庭與個人；社會活動包括社交、集群、結社、志愿等活動；社會問題主要有犯罪、倫理失范、文化沖突、信息不平等，等等；而社會關系則包括社會階層的分化、流動、融合以及家庭與社群的演變等。在網絡社會，社會系統出現新的變化，使得社會治理的對象也有所變化。

社會行為主體治理。網絡社會的行為主體具體可以劃分為：企業，包括互聯網企業，如BAT（百度、阿里巴巴、騰訊）、網絡銀行、網絡媒體以及傳統企業；借助于互聯網開展活動的社會組織及團體，如志愿者、慈善團體、基金會、宗教組織等；各類在線社區，如博客、微博、微信圈群、BBS等；利用自媒體進行信息交流與傳播的個人；政府機構，主要指利用網站、微博、微信等互聯網平臺行使職能的政府機構。

關于政府對其他社會行為主體的治理，Bell與Hindmoorm劃分了五種模式：官僚或自上而下的模式、勸說模式、市場模式、社區參與模式與聯合或網絡治理模式。其中，聯合（associative）或網絡治理模式指國家與公司、私營協會、利益團體一起發展并實施政策，政府通過公共政策內容來換取公共支持、信息采集以及政策實施過程中的直接協助。從中國的實踐來看，上述五種模式均有應用，近年來政府對社區參與及網絡治理模式的運用不斷增多。本文認為，就當前的網絡社會治理而言，針對各類行為主體的治理手段主要包括三類：一是及時制定法律，依法約束各主體行為；二是建立政府監管機構，指導、協調、監管各主體的行為，使之合規、有序開展活動；三是在政府與各行為主體之間建立有效的溝通合作機制，提高政策制定與執行的質量與有效性，并取得互惠與相互學習的效果。

社會活動治理。在網絡社會中，各行為主體的社會活動可以劃分為以下幾類：經濟活動，如企業的營銷或廣告活動；政治活動，如政治組織、團體或個人的招募、選舉、集會、宣傳或觀點傳播活動；文化活動，如社會組織、在線社區或個人以互聯網為平臺進行的文化集會或傳播活動；社會活動，如社會組織、在線社區或個人借助互聯網進行的輿論監督、志愿服務、慈善捐贈、行為規約等活動；信息活動，除上述各類活動所包含的信息活動之外，還包括組織、在線社區或個人出于興趣或學習目的所從事的信息獲取、發布、共享與傳播活動。

從合法性角度來講，上述活動可以簡單劃分為合法活動與違法活動。其中，合法活動又可以劃分為合乎倫理道德與違反倫理道德的活動。在網絡社會中，借助信息網絡技術手段，一些違法犯罪活動變得更加復雜和隱蔽，出現了一些新的形式，如網絡欺詐、電商偷稅漏稅、黑客入侵、網絡病毒、網絡傳銷、侵犯知識產權以及借助互聯網從事毒品交易、賭博、色情、買賣人口或器官、組織恐怖活動等。治理網絡違法犯罪活動需要加強執法力度，提高案件偵破與情報分析水平。近年來，我國互聯網立法進展較快，2016年出臺的《中華人民共和國網絡安全法》對危害國家安全與社會公共利益、侵犯個人隱私等活動提出了明確的界定與懲處措施，使得相關案件的判決有法可依。但是在某些領域立法依然滯后，如互聯網兒童保護、網絡色情等，致使一些犯罪活動尚難以得到有效制裁。針對這類活動，需要加快立法進程，盡快完善相關的法律法規體系。

除違法犯罪活動之外，出于追求經濟利益、知名度、價值觀優越感等目的，網絡社會中還存在大量尚未觸及法律但卻違反企業倫理與個人道德的行為，大致可以劃分為以下幾類：第一，虛假信息類，如編造虛假新聞、造謠傳謠、推送或傳播錯誤知識等。2014年淘寶假貨幾乎引發電子商務的信任危機。2016年騰訊微信公眾平臺累積處理謠言文章20多萬篇。第二，信息使用不當類，如泄露或非法使用個人隱私信息，進行人肉搜索等。2016年京東因內部管理不善致使顧客個人信息大量泄露，面臨財產安全與金融欺詐的風險。2008年因北京女白領之死引發的人肉搜索嚴重侵害他人名譽權，最后被定性為網絡暴力犯罪。第三，語言使用不規范類，如網絡媒體通過制作聳人聽聞或者媚俗、低俗、庸俗的標題吸引注意力，達到增加點擊量、謀取商業利益的目的。第四，政治傳播類，指的是一些受到境外資金支持的個人或組織有目的地進行顛覆主流價值觀、矮化傳統文化、煽動輿論等活動。第五，網絡暴力類，如網絡誹謗、網絡欺凌、網絡群體暴力等。2015年7月22日，山東威海文登青年侯聚森因為在網上發表愛國言論，引來意見不合者的群毆，致使網絡暴力演變成現實暴力。第六，信息騷擾，如流氓插件、植入廣告、未經許可的信息推送等。