土地供給側(cè)改革：土地執(zhí)法監(jiān)察工作的“困”與“謀”

黃姿瑜　劉新平

摘 要：供給側(cè)改革信號(hào)釋放以來，面對(duì)土地供給矛盾更加復(fù)雜的形勢，執(zhí)法監(jiān)察工作愈發(fā)嚴(yán)峻。文章首先指出土地供給側(cè)改革背景下新疆維吾爾自治區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察工作面臨的五大困境，其次對(duì)當(dāng)前執(zhí)法模式進(jìn)行剖析解讀。以分析執(zhí)法監(jiān)察工作現(xiàn)狀與難點(diǎn)為基礎(chǔ)，提出執(zhí)法監(jiān)察工作創(chuàng)新建議，即機(jī)制上政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)；建立健全激勵(lì)保障制度；技術(shù)上形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“一張圖”、建立四級(jí)巡查系統(tǒng)。以提高執(zhí)法成效，實(shí)現(xiàn)土地資源開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國土執(zhí)法；創(chuàng)新；供給側(cè)改革

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.016

Abstract： Since the release of the supply side of the reform of the signal， in the face of more complex land supply situation， law enforcement supervision increasingly severe. Firstly， this paper points out the five predicaments of the Xinjiang Uygur Autonomous Region land law enforcement supervision under the background of land supply side reform. In order to analyze the present situation and difficulties of law enforcement work as the basis， put forward innovative proposals for law enforcement work， the mechanism of the government， departmental interaction； establish and improve the incentive and security system； technical data to form the basis of the "one map"， the establishment of four inspection system. In order to improve the effectiveness of law enforcement， to achieve sustainable development of land resources development and utilization.

Key words： land law enforcement； innovation； supply-side reform

2015年中央先后四次釋放“供給側(cè)改革”改革信號(hào)，2017年中央一號(hào)文件對(duì)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出調(diào)整方向。土地部門圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在土地供給側(cè)改革方面，提出“盤活存量、靈活供地、去庫存”等重大戰(zhàn)略目標(biāo)，把土地供給方式向更精確、更靈活、更主動(dòng)的軌道推進(jìn)。粗放式、拓展型的供給模式必定向集約、深挖式的土地供給方式轉(zhuǎn)變，面對(duì)新常態(tài)下國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作與土地供給側(cè)改革的要求，勢必給處于用地矛盾消化期的國土工作帶來新的復(fù)雜的問題，需要采取有效的措施進(jìn)行處理和解決[1]。

1 土地執(zhí)法監(jiān)察工作的困惑

1.1 體制建設(shè)缺陷

職能重疊，履職不暢。目前的“雙軌制”使地州國土資源局變?yōu)椤岸魇帧苯巧３霈F(xiàn)信息不對(duì)稱、不準(zhǔn)確、不及時(shí)等執(zhí)法延誤問題，增加上級(jí)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)難度。干部成長空間受限。目前，新疆實(shí)行的垂直管理執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)與國土部門輪崗情況匱乏，優(yōu)秀干部履職得不到激勵(lì)，嚴(yán)重制約干部成長空間，層級(jí)職位晉升“天花板”效應(yīng)明顯。加之基層土地執(zhí)法單位干部職級(jí)思想包袱嚴(yán)重，與當(dāng)?shù)攸h委、政府報(bào)告溝通不及時(shí)，致使基層黨委、政府對(duì)土地執(zhí)法工作重要性重視不夠[2]。

1.2 執(zhí)法隊(duì)伍不足

近些年土地執(zhí)法行為呈現(xiàn)愈來愈隱蔽趨勢，在開展動(dòng)態(tài)巡查時(shí)僅靠執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍人員難以落實(shí)到位，尤其是新疆幅員遼闊，縣鄉(xiāng)點(diǎn)多面廣，縣執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)5～6人，人員嚴(yán)重不足。在執(zhí)法力量比較薄弱的地區(qū)，不少問題難以及時(shí)得到監(jiān)察糾正。隨著近幾年退休人員以及“訪惠聚”抽調(diào)人員較多，地方政府行政協(xié)調(diào)工作繁多，“人少活多”情況突出。面對(duì)國土資源供需矛盾日益突出和復(fù)雜的發(fā)展勢態(tài)，部分執(zhí)法監(jiān)察干部在工作中仍用“老辦法、老經(jīng)驗(yàn)”，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的形勢。

1.3 監(jiān)察后缺乏有力保障

國土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在確認(rèn)違法行為后，只能責(zé)令停止。實(shí)際執(zhí)法過程中，部分違法人員拒不停止，甚至打時(shí)間差，加速違法行為，待立案、會(huì)審、下達(dá)處罰決定、行政復(fù)議及申請(qǐng)法院強(qiáng)制程序下來，違法建筑已經(jīng)建成，“發(fā)現(xiàn)在初始”卻不能“制止在萌芽”。各執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)胤ㄔ簺]有明確的協(xié)作配合機(jī)制和責(zé)任分工，沒收拆除違法建筑、收回閑置土地、收繳行政處罰款項(xiàng)等處罰措施的強(qiáng)制執(zhí)行中，法院出于種種原因不予受理、駁回申請(qǐng)、拖著不辦等，強(qiáng)制執(zhí)行難度較大。沒有形成穩(wěn)定性的、周期性的部門內(nèi)部之間、內(nèi)部與外部之間的國土執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)會(huì)議制度，增加了執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)工作的被動(dòng)性、不確定性、非連續(xù)性[3]。

1.4 基層執(zhí)法難度大

縣級(jí)土地管理部門多以縣政府領(lǐng)導(dǎo)的建設(shè)發(fā)展意愿為中心，在協(xié)調(diào)和推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展和引導(dǎo)鼓勵(lì)投資方面身份被動(dòng)，難以發(fā)揮科學(xué)供地、監(jiān)管的作用，在操作過程中多表現(xiàn)出“政府意愿，違規(guī)綠燈操作”的普遍現(xiàn)象。基層執(zhí)法存在“情感缺口”，基層土地執(zhí)法部門執(zhí)法對(duì)象多以普通老百姓為主，有時(shí)為照顧家庭經(jīng)濟(jì)條件不殷實(shí)，需要發(fā)展，對(duì)“分戶建房”、“開荒致富”等情況都給予差別化對(duì)待，這就在基層形成了違法缺口、情感缺口；此外，新疆是少數(shù)民族聚集地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，其思想還禁錮于“人有多大膽，地有多大產(chǎn)”的粗放利用觀念，考慮到社會(huì)問題以及落后少數(shù)民族地區(qū)，致使土地執(zhí)法工作停滯，擱淺情況大量存在，執(zhí)法形勢嚴(yán)峻[4]。

1.5 地方政府角色與執(zhí)法目標(biāo)的錯(cuò)位

執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣嬖陔[性“對(duì)立”現(xiàn)象。地方政府掌握社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等全方位信息方面處于優(yōu)勢地位，對(duì)所監(jiān)管任務(wù)進(jìn)行“妥善”的分解，如地方政府為完成耕地動(dòng)態(tài)平衡指標(biāo)，最常用的方法就是將被占用的基本農(nóng)田補(bǔ)劃到荒山上、池塘中，以此來完成土地監(jiān)管的稽查；在保護(hù)土地資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙重訴求下，地方政府更傾向于付出部分土地資源為代價(jià)來優(yōu)先保民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就在保護(hù)土地資源的目上出現(xiàn)偏差；一般考核地方政府多以GDP、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等為指標(biāo)，易引起當(dāng)?shù)毓賳T以土地財(cái)政為動(dòng)力形成土地各項(xiàng)違規(guī)違法行為[5]。

2 供給側(cè)改革下的現(xiàn)土地執(zhí)法監(jiān)察工作模式的解讀

2.1 “雙規(guī)”現(xiàn)行執(zhí)法模式

自國土系統(tǒng)改革以來，省級(jí)層面保持著國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察處和國土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)兩套執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)。地區(qū)國土部門內(nèi)部存在科室，外部存在總隊(duì)分支機(jī)構(gòu)的“雙規(guī)”執(zhí)法體制（圖1）。兩系統(tǒng)各有側(cè)重并存在交叉和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，前者側(cè)重自治區(qū)級(jí)執(zhí)法監(jiān)察工作指導(dǎo)，后者側(cè)重系統(tǒng)內(nèi)垂直領(lǐng)導(dǎo)下的具體執(zhí)法監(jiān)察職能；前者對(duì)重大違法案件有監(jiān)督檢查職責(zé)，后者對(duì)重大違法案件負(fù)責(zé)具體的調(diào)查、取證和現(xiàn)場勘驗(yàn)工作，并提交調(diào)查報(bào)告和查處意見。基層業(yè)務(wù)方面，縣（市）執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)（支隊(duì)）在業(yè)務(wù)、人員編制、機(jī)構(gòu)建設(shè)方面受上級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)，工作上受同級(jí)國土部門委托負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)違法情況調(diào)查、巡查、核查、查處意見等具體內(nèi)容[6]。

2.2 “衛(wèi)片”式執(zhí)法滯后性引致尷尬局面

“衛(wèi)片”執(zhí)法模式為以國土資源部對(duì)各省區(qū)每年2次衛(wèi)片拍攝為底圖，將數(shù)據(jù)庫報(bào)批文件、變更情況進(jìn)行比對(duì)。然而，衛(wèi)片拍攝的月份為3月和9月，違法用地和疑似違法用地圖斑在來年6月份下發(fā)，長達(dá)6個(gè)多月的圖斑解讀時(shí)間跨度增加了執(zhí)法監(jiān)察難度。以新疆為例，主要違法季節(jié)在春末至秋初，第二次衛(wèi)片比對(duì)恰在違法高峰季之后，不能給執(zhí)法工作提供及時(shí)警示信息和執(zhí)法依據(jù)。將執(zhí)法工作推至更加復(fù)雜、拆除成本更大的尷尬局面。

3 土地供給側(cè)改革下的執(zhí)法監(jiān)察工作創(chuàng)新

3.1 機(jī)制創(chuàng)新

3.1.1 黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé) 針對(duì)土地違法情節(jié)輕重、損害后果、影響程度大小確定一般責(zé)任、重大責(zé)任和特別重大責(zé)任，根據(jù)其所承擔(dān)的責(zé)任確定為直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。將衛(wèi)片執(zhí)法檢查上升為政府行為，地州、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)都成立由政府領(lǐng)導(dǎo)任組長，有關(guān)部門參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步推動(dòng)建立國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制[7]。

3.1.2 部門協(xié)同，上下聯(lián)動(dòng) 國土資源主管部門與相關(guān)部門建立共同制止和處置國土資源違法行為的合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。國土資源主管部門發(fā)現(xiàn)違法行為后，一方面責(zé)令違法當(dāng)事人停止并改正違法行為，一方面聯(lián)合相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)共同形成執(zhí)法合力；對(duì)未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)展改革部門拒絕辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，規(guī)劃建設(shè)部門不得發(fā)放規(guī)劃、施工許可證，電力和市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請(qǐng)，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)拒發(fā)貸款，工商部門不得登記。

國土資源主管部門建立與法院、檢察院、公安、紀(jì)檢監(jiān)察等部門建立協(xié)作配合機(jī)制。國土資源部先后與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、監(jiān)察部等部門，就國土資源領(lǐng)域違法案件的查處、移送等工作中加強(qiáng)協(xié)作配合聯(lián)合下發(fā)文件，與刑事司法機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)緊密配合，建立執(zhí)法監(jiān)管協(xié)作配合機(jī)制[8]。

3.2 激勵(lì)創(chuàng)新

3.2.1 行政首長目標(biāo)激勵(lì) 各級(jí)地方政府嚴(yán)格推行首長土地監(jiān)管目標(biāo)，將建設(shè)用地指標(biāo)管理、閑置低效率土地利用、耕地保護(hù)、土地監(jiān)管等納入首長政績考核指標(biāo)體系。鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與土地違法監(jiān)管，采用多渠道靈活方式，如舉報(bào)熱線、網(wǎng)站舉報(bào)、信件舉報(bào)、微信公眾賬號(hào)、微博、QQ等方式。對(duì)及時(shí)提供土地違法信息的社會(huì)自發(fā)團(tuán)體或個(gè)人給予物質(zhì)和名譽(yù)，如新聞報(bào)道、獎(jiǎng)?wù)陋?jiǎng)狀、獎(jiǎng)金等[9]。

3.2.2 基層工作激勵(lì) 對(duì)大學(xué)生村官、西部計(jì)劃人員、土地管理信息員和協(xié)管員等基層執(zhí)法人員執(zhí)法工作進(jìn)行考核，土地執(zhí)法工作表現(xiàn)突出，成績優(yōu)秀的基層人員進(jìn)行媒體、報(bào)紙、專欄、會(huì)議等方式宣傳，崗位調(diào)換提拔，生活補(bǔ)助等方式激勵(lì)。

3.2.3 干部晉職晉升激勵(lì) 積極推動(dòng)各級(jí)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入國土資源局黨組班子。加大執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)干部與國土資源局干部的輪崗交流力度，暢通干部任用渠道。積極協(xié)調(diào)地方黨委、政府和組織部門，推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)與地方黨委、政府及其他部門干部互相交流輪崗，拓展干部晉職晉升渠道，激發(fā)干部活力[10]。

3.2.4 保障激勵(lì) 努力改善執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的工作條件，在執(zhí)法監(jiān)察所必需的硬件設(shè)施建設(shè)資金投入方面要給予傾斜。國土部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)努力為一線執(zhí)法監(jiān)察工作人員爭取物質(zhì)和非物質(zhì)支持，滿足工作需求的同時(shí)保障人生價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。比如為違法重災(zāi)區(qū)一線執(zhí)法監(jiān)察工作人員辦理人身和意外傷害險(xiǎn)，保障執(zhí)法工作人員的人身安全和降低執(zhí)法工作安全顧慮，維護(hù)執(zhí)法正義感[11]。

3.3 技術(shù)創(chuàng)新

積極開發(fā)國土資源違法行為在線查詢系統(tǒng)，以現(xiàn)有信息化成果為基礎(chǔ)，開發(fā)集外業(yè)巡查、實(shí)地核查、信訪舉報(bào)、指揮調(diào)度等為一體的國土資源移動(dòng)執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)，努力把握?qǐng)?zhí)法監(jiān)察預(yù)防先機(jī)，形成數(shù)據(jù)基礎(chǔ)一張圖，以國土執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)為突破口，以“集成一個(gè)平臺(tái)、整合一套數(shù)據(jù)、打造一個(gè)中心、使用一個(gè)終端”為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“大數(shù)據(jù)、大平臺(tái)、大監(jiān)管”目標(biāo)任務(wù)。建立四級(jí)動(dòng)態(tài)巡查系統(tǒng)，省級(jí)國土資源動(dòng)態(tài)巡查系統(tǒng)旨在建立一個(gè)覆蓋地州、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)國土資源管理部門，全天候?qū)崟r(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管土地違法行為（圖2）[12]。

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