構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接的法治體系

陳聰++于敏

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有不同的功能定位，但又有一定的協(xié)調(diào)性和一致性。完善中國特色社會主義法治體系，需要將黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接好、協(xié)調(diào)好，實現(xiàn)全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；法治體系

中圖分類號：D262.6 文獻標(biāo)識碼：A

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅定推進全面從嚴(yán)治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，集中整治黨風(fēng)，嚴(yán)厲懲治腐敗，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，黨內(nèi)政治生活展現(xiàn)新氣象，贏得了黨心民心，為開創(chuàng)黨和國家事業(yè)新局面提供了重要保證。在全面從嚴(yán)治黨的進程中，中國共產(chǎn)黨越來越重視運用制度力量加強自身現(xiàn)代化建設(shè)，特別是注重黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與國家法制建設(shè)相結(jié)合相協(xié)調(diào)，構(gòu)建黨紀(jì)國法相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

一、國家法律和黨內(nèi)法規(guī)都是黨治國理政、管黨治黨的重器

十八屆六中全會強調(diào)指出：“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨，從嚴(yán)治黨。”黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要引領(lǐng)。黨不治，則國不治；黨無綱常，則國無綱常。習(xí)近平總書記在建黨95周年紀(jì)念大會上指出：“黨和人民事業(yè)發(fā)展到什么階段，黨的建設(shè)就要推進到什么階段。”黨在國家治理中發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨的治理尤為重要，而黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)治理法治化的制度載體。黨內(nèi)法規(guī)體系既是中國共產(chǎn)黨以黨章為根本，從全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略舉措出發(fā)，著力進行制度建設(shè)，確保從嚴(yán)治黨始終沿著制度化、可預(yù)期、規(guī)范化和程序性的軌道前進，也是對現(xiàn)代國家法律體系的一種制度模擬。

不管是黨內(nèi)法規(guī)，還是國家法律法規(guī)，都是黨與人民意志的反映，從本質(zhì)上看二者是一致的。從理論上看，黨的建設(shè)偉大工程同中國特色社會主義偉大事業(yè)緊密相連，“偉大事業(yè)”推動“偉大工程”建設(shè)，“偉大工程”保證“偉大事業(yè)”發(fā)展，二者相輔相成、相互促進。在實踐中，如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得好，國家法律法規(guī)往往就能得到較好的執(zhí)行；相反，如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力，國家法律法規(guī)的權(quán)威也就難以樹立起來，依法治國就會成為一句空話。因此，在全面推進依法治國的背景下，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

總之，黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨建設(shè)黨的基本依據(jù)和黨內(nèi)治理法治化的制度載體，國家法律是由國家強制力保證實施的具有約束力的行為規(guī)則，兩個規(guī)范體系都是治國理政的規(guī)范依據(jù)，都是中國特色社會主義法治體系的組成部分。這就要求我們在推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)中，既要不斷完善中國特色社會主義法律體系，又要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，科學(xué)把握二者的關(guān)系。

二、科學(xué)把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

國家的法律法規(guī)是適用于全體人民，適用于一切現(xiàn)實法律關(guān)系中的各類不同主體。但是，黨內(nèi)法規(guī)只適用于黨員，是針對黨組織的行為和黨員的行為進行的特定制度安排。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有不同的功能定位，但同時又具有一定的協(xié)調(diào)性和一致性。

一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有一致性。第一，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共存于中國特色社會主義法治體系中，在根本價值指向上是一致的。黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的制度依據(jù)和保障，目的是讓黨更好地為人民服務(wù)；國家法律是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度依據(jù)和保障，目的是讓人民生活得更加美好。一切為了人民，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下。第二，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能具有互補性。在國家治理體系中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)揮著具體而不同的功能。中國共產(chǎn)黨在國家事務(wù)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，在規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)的同時往往還涉及政務(wù)。但是，執(zhí)政黨和國家政權(quán)機關(guān)是兩個性質(zhì)不同的組織，不能把黨的組織和國家機關(guān)的職能完全混為一談。因此，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)，國家法律規(guī)范國家事務(wù)，明確二者在所規(guī)范的事務(wù)上的分野性，可實現(xiàn)二者的功能互補。第三，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都具有規(guī)范性。這種規(guī)范性統(tǒng)一在一些特定主體上。黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是雙重身份：一是黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，二是公民。作為公民，應(yīng)當(dāng)享有公民的各項法律權(quán)利，承擔(dān)公民的法律義務(wù)，受國家法律約束。作為黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，享有黨員權(quán)利，承擔(dān)黨員義務(wù)，受黨規(guī)黨紀(jì)約束。一個人，雙重身份，受雙重規(guī)則約束，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律對其都具有規(guī)范性。

另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律又有所區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是各司其職的關(guān)系。黨規(guī)黨紀(jì)的一些要求與內(nèi)容，與國法的要求與內(nèi)容不同，黨規(guī)黨紀(jì)中可以提出要求，而國法中則不會提出要求。同時，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律。在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更加嚴(yán)格。比如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，黨員遇到國家財產(chǎn)和群眾生命財產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時，能救而不救，情節(jié)較重的，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。這就對嚴(yán)重違反社會主義道德的行為進行了相應(yīng)規(guī)范。與此相比，國家法律對一些純道德行為并不干涉。再如，在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中，對領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項的報告義務(wù)加以明確規(guī)定，但國家法律卻對普通公民個人事項的報告問題并不作特殊要求。應(yīng)該看到，黨內(nèi)法規(guī)這樣的制度設(shè)計是與黨的先進性、純潔性直接相關(guān)的。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，肩負著領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的歷史使命。申請加入中國共產(chǎn)黨，面對黨旗宣過誓，就意味著主動放棄普通公民享有的一部分權(quán)利和自由，就必須對組織對社會多盡一份義務(wù)，就要在政治上講忠誠，組織上講服從，行動上講紀(jì)律。如果執(zhí)政黨連自己的黨規(guī)黨紀(jì)都守不住，執(zhí)行不下去，依法治國、依法執(zhí)政就是一句空話。當(dāng)然，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，不是說黨規(guī)黨紀(jì)高于國家法律，凌駕于國家法律之上，而是要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接。黨規(guī)黨紀(jì)應(yīng)更加著重規(guī)范黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律，而不是規(guī)范一般性的社會義務(wù)。

三、實現(xiàn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間的無縫對接

要想完善中國特色社會主義法治體系，需要黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接好、協(xié)調(diào)好。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，圍繞“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家”這一全面推進依法治國的總目標(biāo)，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入“中國特色社會主義法治體系”之中，強調(diào)既要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，還要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。在這之中，黨內(nèi)法規(guī)體系必須同其他四個部分相協(xié)調(diào)，特別是要同國家法律相協(xié)調(diào)。目前，還存在銜接不夠、協(xié)調(diào)不夠的一些問題。比如，部分黨紀(jì)規(guī)定與法律重復(fù)，有些黨紀(jì)規(guī)定需要轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，等等。要從完善中國特色社會主義法治體系的高度，注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，合力推進依法治國的進程。

（1）實現(xiàn)立法上的有效銜接。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”制定黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)遵守這樣的原則。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的規(guī)范，國家的憲法和法律為黨內(nèi)法規(guī)提供制度意義上的托底。因此，要以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一；同時以黨章為根本，按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作。是否能做好這項工作，這不僅關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律是否相銜接，而且關(guān)系到黨的主張和人民共同意志是否相統(tǒng)一。對于黨規(guī)黨紀(jì)中雖有規(guī)定但可以由法律法規(guī)加以規(guī)范的，盡量通過法律法規(guī)來體現(xiàn)；對于法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的事項，應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)逐步實現(xiàn)全面覆蓋；對于與實踐要求不相適應(yīng)的黨規(guī)黨紀(jì)，應(yīng)及時修訂或廢止；對于《中華人民共和國立法法》明確規(guī)定應(yīng)由國家法律規(guī)定的事項，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)進行規(guī)定；對于那些經(jīng)過實踐檢驗應(yīng)轉(zhuǎn)化為法律的黨規(guī)黨紀(jì)，應(yīng)及時通過法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國家法律，逐步形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的立法銜接機制。

（2）建立有效的執(zhí)法銜接機制。法律的生命在于運行。執(zhí)政黨必須確保黨內(nèi)法規(guī)、國家法律在現(xiàn)實中的高效運行，尚法而治，杜絕“超法”而治，所有黨紀(jì)和法律規(guī)范平等地適用于一切公共權(quán)力分配與運行環(huán)節(jié)。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的階梯性處置原則和懲治標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，不能以紀(jì)代法，更不能以罰代刑。對于違反法律的行為，不能僅僅是黨紀(jì)處理了事，還應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的法律來處置，應(yīng)該追究行政責(zé)任的要追究行政責(zé)任，應(yīng)該追究刑事責(zé)任的就要追究刑事責(zé)任。實踐中，還必須明確紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的職責(zé)分工，建立起協(xié)調(diào)順暢的案件查處機制。此外，還必須根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律運行程序建立銜接制度，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)的前端治理功能，實現(xiàn)國家總體治理能力的提高。

（3）形成備案審查銜接聯(lián)動機制。在實踐層面上，由于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的調(diào)整范圍不好精準(zhǔn)把握，在現(xiàn)實運作中不可避免地會出現(xiàn)交叉疊加現(xiàn)象，同時由于規(guī)范制定技術(shù)和經(jīng)驗的欠缺、外部客觀條件變化等因素，出現(xiàn)調(diào)整范圍越界、具體規(guī)范沖突以及各自體系內(nèi)部沖突的可能性仍然存在，需要進行必要的制度準(zhǔn)備。在這方面，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查聯(lián)席會議制度應(yīng)當(dāng)是一項硬制度。聯(lián)席會議制度的成員除包括黨和國家兩套備案系統(tǒng)的相關(guān)部門外，還要吸收黨務(wù)、法律及其他綜合部門參加。黨內(nèi)審查機構(gòu)在行使審查權(quán)的同時，要合理吸納國家法律法規(guī)相關(guān)制定單位的意見建議，實行黨內(nèi)審查加聯(lián)席會議制度模式，并且通過完善聯(lián)席會議制度程序設(shè)計，使其對黨內(nèi)法規(guī)審查結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響，從而真正促進兩套系統(tǒng)的有效銜接。

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