重大自然災害防災減災成本分擔機制的建構路徑

胡尹慧

（重慶城市管理職業學院，重慶401331）

重大自然災害防災減災成本分擔機制的建構路徑

胡尹慧

（重慶城市管理職業學院，重慶401331）

將成本分擔機制引入防災減災工作的目的，一方面是為了控制防災減災總成本，降低災害可能造成的損失；另一方面是為了加強各個社會主體在防災減災工作中的合作關系，提高災害應對的有效性。防災減災成本分擔機制不僅要解決由誰來負責防災減災投入的問題，還要解決以何種方式、以多大比例來分擔防災減災成本尤其是災前的成本投入。這將有助于把防災減災工作由被動變為主動，最大限度地提高災害應對的效率和效益。

防災減災；成本分擔；風險分擔

近年來，隨著我國經濟與社會的發展，人口與資源環境的矛盾越來越突出，加上受全球氣候環境變化的影響，各種自然災害，包括地震、洪澇、臺風、干旱、冰雪災害等開始頻繁襲擊我國大部分地區。自然災害的頻發既是對人們生存發展能力的挑戰，也是對政府減災工作的嚴峻考驗。將成本分擔機制引入減災工作的目的，一方面是為控制自然災害管理的總成本，降低自然災害造成的損失，另一方面也是為了進一步加強各個社會主體在災害突襲時的協作能力，提高防災減災工作的效率。事實上，為提高防災減災效益，科學控制災害成本，西方一些發達國家已經開始嘗試將市場化的成本分擔機制引入重大自然災害的管理中來，比如，巨災保險制度就是把自然災害損失在政府、商業保險公司以及個人之間進行的合理分擔。有鑒于此，本文從分析防災減災成本構成出發，通過分析防災減災成本分擔的必要性，進一步探討防災減災成本分擔機制的建構路徑。

一、防災減災成本的構成分析

成本（cost）一詞最初來源于會計學，指為生產一種產品所需的全部費用，包括設備、原材料、人力等的投入費用。而根據馬克思的政治經濟學原理，成本在實質上是價值消費和補償的有機統一體。在災害經濟學中，災害成本的定義是：為預防災害的發生所支付的一切費用和因災害的發生所造成的一切損失。根據防災減災工作的特性，本文所指的防災減災成本，是與防災減災工作有關的各項費用總和，包括為預防災害發生而投入的資源、費用、時間、人力等（簡稱災前成本），和因災害造成的損耗（包括災后損失和為減少這些損失而支出的相關費用）（簡稱災后損耗）。這兩者就是構成防災減災成本的一級指標，具體構成參見表1防災減災成本的指標體系。

表1 防災減災成本的指標體系

在防災減災總成本中，災前的成本投入非常重要，它可以帶來很高的經濟和社會收益，表現為災后各種損失明顯減少。雖然由于災害種類不同，以及成災機理的復雜性，每次防災減災工作的災前投入所產生的可見效益（即災后損耗的減少）可能不同，然而未雨綢繆，通過加大災前的投入來減少災后的損耗尤其對避免重大的人身傷亡就成為當然之選，而這就需要建立防災減災機制來把災前的投入責任加以落實。另一方面，對于災后造成的巨額損失，以及高昴的災后救助成本，任何單獨的社會個體都無法承受，即便有強有力的政府，如果大災頻發，也會不堪重負，面對這種情況，同樣需要通過建立防災減災成本分擔機制來將災害造成的巨額損失和由此產生的救助成本在全社會各個主體間進行有效分擔。

二、防災減災成本分擔的必要性分析

（一）我國防災減災的成本投入不合理，災前成本投入相對不足

天災雖然難以避免，但與災后“亡羊補牢”式的應急救助相比，災害預防做得好,是能夠大大減少災后損失的。如同戴維.奧斯本所說,一個有預見的政府，應該側重于預防而不是治療。然而現實情況卻往往恰好相反。由于災前預防投入具有花費高、周期長、收效具有不確定性等特點，加上在以往以GDP為導向的行政績效評估模式下，為快速獲取政績，各級財政投入的重心大都偏重于那些周期短、見效快、可以帶來現實可預期收益的項目，對于災前預防投入則缺乏積極性。而災害應對的事實證明，如果災前做好預防，比如儲備充足物資,有意識地開展自救互救培訓，以及加強基礎設施建設，做好防災減災工程的設計和規劃等，往往很少的投入就能大量降低突發災害造成的人員傷亡和財產損失。比如，2008年5月12日爆發的四川大地震中，正是由于那些位于地震帶上的房屋絕大多數沒有達到抗六級以上抗震設計標準，才使得無數同胞被埋于廢墟之下。而2012年7月21日北京所遭遇的那場百年難遇的特大暴雨，以及2008年、2016年長江流域遭受的洪澇災害，則是由于基層水利建設投入不足以及城市管網和排水設施建設相對滯后所導致，這也從另外一個角度暴露出我們在城市發展建設規劃中對于災害預見性的缺失。上述事實再次證明了“未雨綢繆”對防災減災工作的重要性，同時也警示我們必須建立科學合理的防災減災成本分擔機制，以解決災害管理成本投入的不合理。

（二）災害成本補償過度依賴政府，風險分擔的社會意識不足

災害說到底是一種公共風險，防災減災的成本分擔實質是對風險的分擔。根據現代風險管理與控制學的研究，應對風險最有效的機制無非兩種：一種是規避，即以一定的措施降低不利情況發生的概率；另一種是分擔，即事先約定不利情況發生時損失的分配方案，通過聚集眾多的經濟力量，來分擔個別意外事件所造成的風險損失。對于自然災害這種風險而言，現有的科學技術條件還很難實現風險的有效規避，因此風險分散（risk diversification）或風險分擔就成為必然選擇。在一個成熟的市場經濟社會中，災害的成本分擔主體依次應當為保險、社會援助，最后才是政府，即政府應當是最后的兜底和屏障，而不是被推到最前端。我國在風險分擔方面的社會意識還較差，相關機制建設相對滯后。在防災減災投入上，高度依賴政府及其財政投入，其次則是社會捐助，而災害保險體系的發展則十分緩慢，對損失的補償十分有限。比如，在1998年我國長江流域發生的特大洪災中，直接經濟損失高達2000多億元，國內保險公司共支付水災賠款為30億元左右，占總損失的1%多點。而到了2016年，當長江流域再次遭遇自1999年以來最嚴重訊情后，全流域5608萬人受災，直接經濟損失達1661億元，而保險賠付的金額仍僅有10億元，占比不到2%。通過這一組對比數據不難看出，在災害等級相同的情況下，通過加大防災減災的投入力度災后的損失已有較大幅度降低，但在災害保險方面仍面臨著保險覆蓋率低、保險深度不足的困境。在一些發達國家，自然災害保險賠付的比例平均可達36%。早在98年洪災之后，我國就已經將巨災保險體系的建立正式納入了保監會的研究課題中，但在此后的十余年時間里，災害保險的普及率卻并未得到較大提升。比如，2008年年初的南方雪災經濟損失超過千億元，保險賠款僅為16億元，占總體損失的2%－3%；而在損失超過萬億的“汶川大地震”中，國內保險行業賠付的總額也只有112億元。保險賠償缺位，不僅使災后的損失補償成為難題，更對災后重建、經濟恢復帶來了巨大壓力。究其原因，一方面是由于公眾的風險意識不足，投保意愿不強，尤其是農業險投保率更低；另一方面則是因為公民個人尤其是貧困農民對保險費用的負擔能力仍然很弱。有鑒于此，民政部從2012年起開始提出要運用金融和保險手段來提高國家和公民個體的防災減災能力，并會同財政部、保監會聯合發布了《關于進一步探索推進農村住房保險工作的通知》，開始在全國逐步開展農村住房保險的試點工作。此后的一年多時間里，在民政部的推動和支持下，全國共有5300萬間農房購買了專項保險，同時農房保險保費補貼也被正式納入到中央財政農業保險保費的補貼范圍內，這對提高參保農戶抵御自然災害的能力，有效發揮保險機制在經濟補償、資金融通和協助社會管理方面的功能具有重要意義。盡管我國在建立自然災害成本分擔的保險機制上已經邁出了重要一步，但就此次2016年洪災發生后的保險理賠情況來看，自然災害保險制度的普及程度還很不理想，社會在災害風險成本分擔方面的意識仍亟待加強。

（三）社會總體的災害抗御能力較低，涉災主體分工合作關系不明確

在應對災害這種具有極強的不確定性、突發性甚至可變性的非常態現象時，社會總體的災害抗御能力很大程度上決定了防災減災工作的成效。然而毋庸諱言，從我國歷年遭受的重大自然災害看來，社會總體的災害抗御能力并不高。表現在：第一，社會資源配置不合理，減災所需資源分散于政府各部門、社會團體、慈善組織以及工商企業手中，這些資源災前沒有形成有效的管理和調度機制，災后也就不能被及時調派到救助和救援的第一線；第二，政府、社會與市場之間的協作關系還未形成，這使得防災減災工作主要依靠政府的孤軍奮戰，一旦災害頻發，政府往往疲于奔命，財政不堪重負，而換個角度來說，沒有協作就沒有監督和制衡，防災減災的效率、防災減災的成本控制當然也就無從談起；第三，責任劃分不明確，將防災減災成本進行分擔的目的之一就是要對責任進行劃分，缺少責任分擔就意味著防災減災工作的責任劃分不明，就容易發生責任推諉和扯皮，提升防災減災能力和降低減災成本也就無從談起。

三、防災減災成本分擔機制的建構路徑

防災減災成本分擔機制建構的要點就在于要逐步打破原有的“災害大鍋飯”狀態，明確各個主體在防災減災工作中的成本責任，在政府與政府（包括中央與地方，政府部門之間），政府與社會、政府與市場、政府與個人之間建立起互助合作、風險共擔的成本分擔制度框架。

（一）要明確中央與地方、政府各部門之間各自的防災減災成本責任

自1994年以來，我國一直實行的是分稅制和以此為基礎的公共財政分級管理體制。因此，首先需要明確中央與地方政府的自然災害成本責任以及具體的分擔比例。具體可以參考美國的作法，暨根據自然災害的損失情況將災害成本支出劃分為三個等級。等級最低的小型自然災害成本可由地方完全承擔；中間等級較大的自然災害的減災成本可以中央和地方各承擔50%；最高等級的自然災害成本由中央承擔主要責任，如75%甚至更多，而地方則承擔25%以下的成本責任。其次，要解決政府部門之間的職能交叉問題。當前，負責減災工作的職能部門主要是民政部下設的國家減災中心。但防災減災工作所涉及的職能部門卻是多方面的，包括民政、財政、市政工程、建設規劃、水利、園林綠化、環保、消防、電力等多個職能部門。因此，應當建立一個能統籌各職能部門的綜合性的減災部門，來指揮協調全國的自然災害應急管理工作。徹底改變分散化的管理模式，打破條塊分割，明晰各部門責任和分工，根據自然災害發生的領域和自然災害的規模來落實主管部門和主要責任者，并在此基礎上進一步開展災害管理績效評估與行政問責。

（二）要明確政府與社會的成本分擔責任

要讓社會公眾了解自然災害管理的成本分擔規則，什么時候應由政府投入，什么時候應由個人埋單，什么時候需要大家共同出力。政府的責任更多應在宏觀層面，如制定法律、健全社會保障體系、成立專業管理機構、制定應急預案等，這些由國家財政撥款來支持。而在微觀層面，公民個人也應當承擔一定的責任和支付一定成本。如提高個人自然災害意識、積極參加各種應急培訓以及購買各種涉災保險等。同時政府要大力扶持各種非政府組織（如基金會、慈善會等）、社區自治組織的發展，支持鼓勵它們參與到自然災害的管理中來。要發動社會力量來擴大自然災害管理的籌資途徑，尤其要為自然災害的預防、預警和預控管理籌集資金。同時加強對基金會、慈善會等組織的監管，將募集的資金、物資交由中間部門統一進行管理和調配。

（三）要明確政府與市場的成本分擔責任

主要辦法就是加快巨災保險體系的建設。國際經驗已經證明，保險對于轉移或降低重大自然災害的損失具有重要的作用。但由于一些重大自然災害造成的損失十分巨大，僅憑保險公司的商業運作往往無法承擔，因此對開展這些巨災保險業務的商業保險公司政府可以給予一定補貼。同時，政府也應當設立一個有財政支持、由專業機構管理的國家巨災保險基金。所有國內保險公司在承保巨災保險業務之后，要分保給國家巨災保險基金，然后由該基金對巨災業務進行處理，將其中一部分業務回分給直接保險公司，另一部分業務轉分保給其他再保險公司，其余自留。此外，還可以考慮充分利用國際國內保險市場和資本市場的力量來分散巨災風險。比如，可以研究巨災保險證券化的措施、開發巨災債券等金融衍生工具、打通保險市場、貨幣市場和資本市場的互動渠道以及向國際大型保險公司進行再保險等。

（四）構建減災成本分擔機制還需明確劃分各個主體分擔風險的比例

在鼓勵公眾參與成本分擔的同時，還可以按災害損失的不同程度劃分一下等級，對于不同層次的損失采取不同的風險分擔比例。比如，可以參照日本家庭地震保險體制的做法，初級巨災損失的100%由參與該機制的保險人和再保險人承擔；中級巨災損失由參與該機制的保險人和再保險人承擔50%，政府承擔50%；高級巨災損失由政府承擔95%，被保險人承擔5%。如果單次地震、洪水等巨災所致總損失超過了總限額，巨災保險可以按照總限額與實際應付索賠總額之比進行比例賠付。

注釋：

[1]劉小微.保監會發布提示運用保險手段提高防災減災能力[N].金融時報，2016-07-12.

[2]毛曉梅,王文帥.巨災之損“呼喚”完善風險轉移分擔機制[EB/OL].新華網，2008-02-15.

[3]謝歡.巨災損失分擔機制：理論研究與國際經驗[D].山東大學，2007：37-38.

[1][美]戴維．奧斯本,彼德．普拉斯特里克,譚功榮等譯.摒棄官僚制政府再造的五項戰略[M].北京：中國人民大學出版社,2002.

[2]埃米特.J.沃恩,特麗莎．M．沃恩,張洪濤等譯.危險原理與保險[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[3]鄭功成.災害經濟學[M].湖南人民出版社,1998.

[5]尹佳璇，阮景平.試論巨災風險轉移的眾籌創新方式[J].上海保險,2015,（5）：14-17.

[6]李騰飛.國外巨災風險轉移機制對我國的啟示[J].商，2016,（27）.

D632.5

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1671-5136(2017)01-0014-04

2017-02-20

胡尹慧，女，重慶城市管理職業學院講師。