WTO體制下我國可再生能源補貼合法性研究

吳振龍

摘要：補貼，作為政府發展經濟、調整經濟結構的一種激勵政策，其在世界范圍內被普遍使用。在可再生能源產業，補貼對促進其產業發展有著重要意義，但其正當性和合法性也受到了諸多質疑。此外，由于可再生能源補貼而導致的國際貿易爭端也屢見不鮮。本文將以可再生能源補貼本體為視角，分析其存在的正當性和必要性，然后在WTO的視角下分析我國可再生能源補貼存在的問題以及如何完善我國可再生能源補貼制度。

關鍵詞：可再生能源；補貼；WTO；《ASCM》

近年來，全球化石能源市場波動異常，能源短缺，價格上漲，世界各國也越來越關注氣候變化的問題。在此背景下，可再生能源由于其清潔、污染低、可再生等特性越來越受到關注，各國也紛紛大力推進可再生能源的利用，我國在“十三五”規劃中也列明了加大可再生能源的利用，以求在2020年和2030年可再生能源占一次能源消費比重的15%和20%。隨之而來的可再生能源補貼問題也愈發引人注目。

一、可再生能源補貼正當性分析

（一）補貼的定義

在學理上，“補貼”迄今尚無統一的定義。不同學科對補貼的理解各有側重。就法律層面上說，布萊克法律詞典將“補貼”定義為：政府為了支持某一企業、事業、或者政府期望參與的某項改善或者其他被認為需要政府提供援助的目標而提供的資金，其目的大多是為公眾謀利益。[1]關于補貼的法定解釋，主要出自國際貿易法律規范中，根據《補貼與反補貼措施協議》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures ，ASCM）第1條規定：“補貼”是指成員方的政府或者公共機構向某一企業或某一產業給予財政上的捐助或對其價格上或收入上的支持，結果直接或間接地增加了從其領土范圍內輸出某項產品或減少向其領土范圍內輸入某項產品，或者由此損害了其他成員方的合法利益的政府行為或措施。[2]據此可知構成補貼需要三個要件。1.必須存在財務資助或是GATT第16條列明的價格或收入支持，該支持由政府、公共機構或者兩者委托的私人機構提供。2.必須存在財政資助而獲得的利益，該利益可以體現為直接資金投入或間接的財、稅收優惠。3.因此而得被給予了某種利益。

可見，補貼是國家用于發展其本國經濟，為了實現某種目標而給予的財政支持，很多人認為補貼將會造成不平等的競爭，影響市場規律，使企業無法在競爭中優勝劣汰，從而影響整個社會的資源配置和發展，因此補貼也一直受到很多人的質疑。但是，“補貼”在當今世界各國各業也都大都存在，而且在某些行業已經成為一種慣例。對于補貼的保留和廢除問題，我們應該保持一種態度：如果沒有非常充分的理由，保持現有的慣例的是唯一的選擇。因為慣例就意味著穩定和合理。即“訴諸既存之實物者，無須證成，只有改變者才需要證成”。所以，補貼之所以存在必有其正當性。[3]

（二）可再生能源補貼之正當性分析

1.國家責任原則與可再生能源補貼

國家是治理社會的統治工具，一方面要對其國民生存、發展、安全、健康負有保障責任，同時，又要保證在其管轄范圍內或控制范圍內的活動不影響、不損害其他國家或個人的利益，即國家責任。根據1992年簽署的《環境與發展的里約熱內盧宣言》規定：國家環境責任作為國家責任的一部分。我國《可再生能源法》也以“國家責任和社會支持相結合”作為可再生能源法的原則之一。[4]

我國是世界第一大能源消費國，煤炭大約占據了我國能源消費總量的65%左右，其帶來了嚴重環境污染的同時，煤炭存儲量的不斷下跌也成為我國能源安全的一個重要問題。發展可再生能源，是解決我國目前嚴重的空氣質量問題、環境問題和能源安全的重要途徑。在國際社會，中國作為世界上負責任的大國，其應當承擔一定的溫室氣體減排的國際義務（當前我國碳排放量位居世界第一，并且人均碳排放量同比超出世界平均水平的40%），加強可再生能源的發展利用則可以向世界各國表明我國在節能減排方面的堅決姿態。所以，無論從國內還是國際，發展可再生能源，降低化石能源消耗量，達到減排目標，都是為了我國和不損害別國的利益。而為了可再生能源產業的發展，政府使用財政資金對可再生能源領域的企業和個人進行財政上的補貼支持則有其一定的合理和正當之處。事實上，我國近十多年來一直在大力發展可再生能源，到目前為止，我國可再生能源規模位居世界首位。截止到2016年，全國水電裝機發電為3.2億千瓦，風電光伏并網裝機發電分別為1.29億千瓦和4538萬千瓦，太陽能熱利用面積達到4.0億平方米，其應用規模、產量均居于世界首位，可再生能源發電總量達到1.38萬億千瓦時，大概占據全社會電力消費的25%。而且，2017年1月5日，國家根據《可再生能源法》的要求和“十三五能源規劃”制定了《可再生能源發展“十三五”規劃》（以下簡稱“《規劃》”），在《規劃》可以看到，在十三五期間，我國將投入約2.5萬億人民幣資金用于發展可再生能源產業，力求完成到2020年和2030年非化石能源消費比例占一次性能源消費比重15%和20%的目標，從而改變我國目前的能源消費結構，擴大可再生能源利用比例，節能減排，保護環境。

國家責任原則為可再生能源補貼提供了國內法和國際法上的支撐，使其在法律上具有了正當性和可行性。同時，法律又通過其效力來保障政府對可再生能源補貼這一行為，當然，對于不合理的補貼國內法和國際法都會對其進行制裁。在國內法上，如果補貼觸犯了法律禁止性規定，則可追究違法分子的法律責任。在國際法層面上，如果成員方違反了WTO禁止的得妨礙貿易自由化的補貼，則成員方可對其提出反補貼調查或者訴訟。當然，根據作為國際法基本原則之一的國家主權原則，國家在其國內所采取的的合理性的補貼措施，任何其他國家無權干涉。

2.幼稚產業保護理論與可再生能源補貼

在18世紀末，政治學家亞歷山大·漢密爾頓提出了保護幼稚產業理論（Infant Industry Theory）。其核心內容是：國家的某項產業在發展初期，由于其屬于新生產業，在國際上可能經不起競爭，如果可以對其采取適當、合理的保護措施，給予其一定的發展時間，以提高其競爭能力，在未來能夠擁有相對的競爭優勢，對其國家經濟具有促進作用，對其可以進行適當的保護。而這種保護措施主要是關稅和補貼。該“幼稚產業保護理論”對于論證我國可再生能源補貼合法性和正當性有著重要意義。[5]

能源產業對一個國家的經濟和安全至關重要。目前我國雖然大力發展可再生能源用以解決日益緊張的能源供應環境、環境污染問題，并且已取得了一定的成就，但從世界范圍來看，我國的可再生能源產業整體上相比歐美等發達國家在技術上還存在很大的差距。早在20世紀七八十年代，歐美等發達國家便開始對可再生能源進行開發利用，相比我國近十年來的發展而言，其產業發展成熟，產業鏈完備，技術水平高，競爭力強，具有相當大的市場優勢。例如，我國雖然在風電設備制造、太陽能光伏等產業發展極為迅速，也取得了一定的發展成果和技術上的突破，但不爭的事實是，我國可再生能源電力產業整體上技術含量不高，還處于整個產業鏈的裝配環節，產品附加值和技術含量均不高，主要關鍵設備還是依賴進口，關鍵技術尚還是沒有全面掌握。因此在國際可再生能源市場競爭中處于劣勢地位。可能會有人指出，我國是太陽能光伏電池出口大國，以此來反駁我國可再生能源競爭力低的論斷，但是，我國太陽能光伏電池主要核心零配件大部分需要依賴于歐美國家，自主研發能力較弱，而且整個產業鏈技術含量較低，并伴有較高的環境污染。

目前來看，我國可再生能源產業仍處于發展初期，雖然總量位居世界前列，但是在技術上仍然和發達國家有很大的差距，所以需要像幼稚產業那樣對其采取相應的政策保護。而且，可再生能源對一個國家的經濟、環境、能源安全有著重要意義，所以，我國對可再生能源進行補貼則有其正當性和合理性。

由于可再生能源產業有投資大，技術強、回報周期長等特點，很多企業難以有實力獨自對其進行研究開發，并且會承受巨大的風險。在2011年，太陽能電池板制造商Solyndra宣告破產，其證明了可再生能源產業補貼的必要性。正如美國學者Cory所言，如果沒有長效的投資支持，可再生能源項目將難以為繼。

二、可再生能源補貼合法性分析

可再生能源也稱清潔能源。根據《可再生能源法》第2條：本法所稱可再生資源是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源。根據上述，可再生能源與傳統能源相比具有可重新獲得、污染較低的特征，各國也紛紛對可再生能源進行財政支持促進其發展。

（一）我國可再生能源合法性分析—從形式合法性角度

我國在風能領域主要是針對風力發電設備進行補貼，根據中央財政部2008年出臺的《關于印發<風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法>的通知》及其附件《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。根據《暫行辦法》的規定，國家設立專項賬戶對風電設備進行財政支持，據于此，我國風電設備產業存在國家資助。該項補貼是為了引導企業研究和開發新型產品，主要對風力設備產業化研究性企業進行補助。接受補貼的企業之后享有了一定的利益。因此，其符《ASCM》中關于補貼的定義。

《暫行辦法》中還規定，產業化資金主要用于企業新開發的并實現產業化的首50臺兆瓦級風電機組以及配套的零部件，補助金額按照裝機容量和規定的標準確定。該條規定將補貼對象做了一定的范圍限制，因此具有補貼“專向性”的嫌疑。另外，《暫行辦法》第4條更是明確規定：補貼只授予中資及中資控股企業。其明顯的違反了WTO中的國民待遇原則，所以符合《ASCM》中所禁止的進口替代補貼的特征。另外。《暫行辦法》第6條規定了申請產業化資金的風電設備制造企業的條件，其中包括“風電機組配套的葉片、齒輪箱、發電機由中資或中資控股的企業制造，鼓勵采用中資或中資控股企業制造的變流器和軸承”以及“在國內完成風電機組生產、安裝、調試、無故障運行240小時以上，并通過業主驗收”。該條也明確的把補貼限定于中資或中資控股的企業，即屬于禁止性補貼中的進口替代補貼。[6]

此外，從《可再生能源建筑應用專項資金管理暫行辦法》可以看出，國家設立可再生能源建筑專項資金用以來促進可再生能源在建筑工程方面的應用，但嚴格來說，其中大部分屬于《ASCM》意義上的補貼。此外，在“太陽能屋頂計劃”、“金太陽示范工程”、“秸稈能源化利用”等中，國家做出的鼓勵措施也很容易被定義為《ASCM》中的補貼。

（二） GATT第20條的適用性與否

《ASCM》將補貼分為三類，即禁止性補貼、可訴性補貼和不可訴性補貼。不可訴性補貼包括“研發補貼、落后地區發展補貼和幫助企業適應新環境規章而進行設備升級的補貼”，本來，對可再生能源的補貼可以盡可能的使其符合不可訴性補貼的要求，但其在1999年各成員方并未對其作出延長決定，所以該不可訴性補貼則成為了歷史。除此之外，WTO對可再生能源也并無像“農產品”類似的特殊例外。那么GATT第20條的一般例外條款是否可以適用于可再生能源補貼呢？

由于《ASCM》并未明確是否可以援引WTO的一般例外，所以其能否適用在實踐中存在巨大爭議。但是由于可再生能源的特殊性，其在保護環境和能源安全方面有著巨大的積極意義，GATT第20條的一般例外中關于環境保護的為（b）和（g）兩項。（b）項“necessary to protect human，animal or plant life or healthy”即“為保障人民，動植物的生命或健康所必須實施的措施”；（g）項“relating to the conservation of exhaustible natural resources if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption”即“為保護可用盡資源有關的措施，如果該措施與限制國內生產或消費一同實施”。根據（b）項，只為了保障人民，動植物的生命或健康所必要措施為一般例外，雖然可再生能源能夠對保障人民，動植物的生命或健康有一定的積極作用，但是稱之為必要措施則稍顯牽強。根據（g）項中為了保護可用盡資源實施的有關措施，該項看起來可以用于可再生能源補貼的一般例外，因為可再生能源的發展的目的之一就是避免化石能源的枯竭，但是該項的適用要求“該措施與限制國內生產或消費一同實施”以及相關判例，其（g）項主要是針對進出口限制的一般例外。很難理解為：一國政府為了石油等可用盡資源，一方面限制國內生產消費，一方面對可再生能源的發展進行補貼。所以，無論GATT第20條是否能夠被援引適用，其在可再生能源補貼方面都難以給予一個充分的規則支撐。

三、完善我國可再生能源補貼制度之構想

（一）擴大新能源補貼主體的范圍

目前，我國的新能源補貼主體只包括了兩類：政府和一定范圍的公共機構，而在世界貿易組織體制下，補貼的主體包括了政府授權的私營機構。目前，我國的國有銀行正在朝著市場化道路發展，與其僅僅把我國國內的補貼主體限定為政府和公共機構，倒不如就和世界貿易組織接軌，把包括商業銀行在內的私營機構納入到補貼主體的范圍。[7]一方面可以減少成為反補貼審查對象的幾率，另一方面也可以擴大補貼渠道，為新能源產業的資本募集擴大渠道。所以，把私營機構納入可再生能源補貼的主體之內是我國可再生能源立法的一個方向，其對我國可再生能源發展有著積極地作用。

（二）明確新能源補貼的類型

在立法上根據WTO對補貼類型的劃分來進行分類，而不是根據補貼的授予主體來分類，應避免如進口替代補貼和出口實績補貼等禁止性補貼，如上文在風電設備補貼中提到的把補貼的范圍嚴格限制在中方及中方控股企業。同時靈活運用WTO中關于可訴性補的規定，如避免《SCM》協定第6條列舉的嚴重損害情形，包括實質性損害和實質損害威脅。同時在補貼過程中盡量不要超過第6條中關于補貼比例的限制，把補貼控制在5%內。

（三）強化和細化補貼規則

從國內的有關新能源立法方面來說，目前關于新能源補貼主要以國家政策為主，其量大且繁雜，執行力較弱。雖然有《中華人民共和國可再生能源法》這一全國人民代表大會制定法律，但是其規定過于框架。所以我國應建立一套統一的有關可再生能源相關的法律體系，樹立可再生能源利用意識，同時明確職權分工，增強其穩定性和執行力，同時在該法律體系之下靈活的運用國家政策，加快我國可再生能源產業的發展。

四、結語

中國作為能源消耗大國，可再生能源的發展和利用對我國經濟發展乃至國家安全都有著至關重要的作用。在國內，如何正確合理地對可再生能源進行補貼，使可再生能源產業快速發展并且保持積極的競爭，為我國能源和環境問題分憂。在國際上，如何合理且合法地運用補貼來促進可再生能源產業發展，避免我國陷入國際貿易爭端。如何正確地解決這兩個問題是我國可再生能源產業發展的關鍵一步。

參考文獻：

[1]Black，Henry Campbell，Garner，Bryan A .ed.Blacks Law Dictionary，9th edtion，West Group，2009：1565 .

[2]沈四寶，王斌乾著.中國對外貿易法[M].法律出版社，2013：224.

[3]這就是佩雷爾曼提出的“慣性原理”，參見〔德〕羅伯特·阿歷克西：法律論證理論[M].舒國瀅譯，中國法制出版社，2002.

[4]溫慧卿著.中國可再生能源補貼制度研究[M].中國法制出版社，2016：42.

[5]曹新，陳劍，劉永生著.可再生能源補貼問題研究[M].中國社會科學出版社，2016：22.

[6]黃世雄，羅嫣.中美可再生能源貿易爭端的法律問題—兼論WTO綠色補貼規則的完善[J].法商研究，2011（5）.

[7]龍韶.中國新能源政策在WTO取消禁止性補貼義務下的合規性研究[J].湖南大學學報，2012（3）.

（作者單位：南京財經大學法學院）