司法體制改革下的基層法院經(jīng)費保障制度分析

張華

摘要：在基層人民法院中，經(jīng)費保障是其科學發(fā)展以及履行審判職能的重要物質(zhì)基礎。而通過對基層法院經(jīng)費保障制度進行重新梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前法院經(jīng)費保障制度在確保法院專業(yè)性、法律權(quán)威性、司法公正性等方面仍然存在一些不可忽視的問題。而在司法體制改革的新背景下，需從三個方面，即資產(chǎn)管理、經(jīng)費管理、人員管理等促使法院經(jīng)費保障制度能夠真正脫離地方政府的控制和束縛，并且要采取針對性的措施加強建設法院經(jīng)費保障制度，以確保其實現(xiàn)真正的司法獨立。因此本文對司法體制改革下的基層法院經(jīng)費保障制度做了深入的分析和詳細的闡述。

關鍵詞：司法體制改革；基層法院；經(jīng)費保障制度；分析

針對司法體制深化以及改革工作機制等，黨的十八屆四中全會做出了重大的部署，同時也為基層法院經(jīng)費保障制度的改革和完善指明了方向。基層人民法院擔負著依法懲治犯罪、獨立行使國家審判權(quán)、維護社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展以及社會秩序穩(wěn)定等多重艱巨任務，同時還要保障社會主義現(xiàn)代化建設實現(xiàn)有序的進步。而對于基層法院來說，只有在依法獨立行使審判權(quán)的前提下，才能依法公正審判。而基層法院經(jīng)費保障制度，則是確保其自身實現(xiàn)科學發(fā)展，以及履行審判職能的關鍵物質(zhì)基礎。

一、 基層法院經(jīng)費保障制度概述

基層法院在履行職能的過程中，法院經(jīng)費能夠提供一定的經(jīng)費需求，而法院經(jīng)費主要包括辦案業(yè)務經(jīng)費、公用經(jīng)費、裝備經(jīng)費、人員經(jīng)費以及“兩庭建設”經(jīng)費等五個方面。從建國至改革開放初期，我國訴訟無償時代歷經(jīng)三十多年，而基層人民法院的經(jīng)費主要包括辦公經(jīng)費以及人員經(jīng)費。到了上個世紀八十年代初，我國的最高人民法院頒布了第一個相關的試行辦法，因此基層法院的經(jīng)費中，就多出了訴訟收費這一來源。回顧歷史可以看出，目前基層法院在收支管理訴訟費的過程中，其主要經(jīng)歷的方式為三種：（1）費用分成式。即基層法院根據(jù)財政核定的金額，將訴訟費留存一部分作為辦案經(jīng)費，而其余的訴訟費則根據(jù)一定的比例向上級法院以及地方政府進行上繳。（2）自收自支式。即基層法院留存全部的訴訟費，作為辦案經(jīng)費開支，以補充辦公經(jīng)費存在的不足。（3）收支兩條線式。即基層法院將全部訴訟費上繳給國庫，由相關財政部門進行統(tǒng)籌之后，根據(jù)法院部門預算核定標準以及實際的財政情況，通過預算外收入的方式再返還給基層法院，以將其用作法院的辦案經(jīng)費。而在改革財務會計制度之后，新行政事業(yè)單位將“預算外收入”項目取消了，并將其作為法院返還的預算內(nèi)資金。

在二零零九年，中央對“分級負擔、分級管理”這一實行多年的政法經(jīng)費保障體制實施了一定的改革，使其改革成為了一種全新的體制，即“明確責任、收支脫鉤、分類負擔、全額保障”，這就使得法院在破解制約其進步以及發(fā)展的保障性、機制性以及體制性難題方面獲得了巨大的突破。同時經(jīng)歷中央的這次改革，二零一三年與二零零八年相比，基層人民法院的經(jīng)費收入增長了百分之四十二點一七。而在收入的經(jīng)費中，業(yè)務經(jīng)費的增加使得基層人民法院的辦案效率大大提升，辦案條件獲得了極大的改善，因此表明這一改革對于基層人民法院而言具有積極作用。二零一二年中央財政轉(zhuǎn)移支付給基層人民法院的資金與二零零八年相比，增長了百分之九十一點八，且使得基層法院的辦案條件以及執(zhí)法條件獲得了顯著的改善。另外針對基層法院的“兩庭建設”資金，中央預算內(nèi)的專項投資與二零零八年相比增長了百分之三百七十一點二五，這對基層人民法院的資金缺陷問題，起到了有效的緩解作用，從而有效的保障了法院各項審判工作的順利實施和開展。

二、 司法體制改革下基層法院經(jīng)費保障制度的現(xiàn)狀

基層人民法院實行的領導體制，與我國現(xiàn)行體制相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，其是以上級法院領導為輔、地方黨委領導為主的雙重領導體制。實行該體制能夠確保基層法院充分的發(fā)揮出地緣優(yōu)勢，同時還能確保基層人民法院的管理達到一定的有效性以及及時性。而由于與法院以及法官存在密切關系的財權(quán)、人事權(quán)等，大都由地方政府進行掌握，因此導致了基層法院的經(jīng)費保障制度存在一些問題，具體如下：

（一）無法合理維護法院的專業(yè)性

在基層人民法院中，審判是其中心工作，而由于人們的習慣性思維以及行政權(quán)的擴張，使得基層人民法院往往被地方政府看成是一個下屬的職能部門，即綜治維穩(wěn)、民調(diào)、黨建扶貧、計生以及創(chuàng)衛(wèi)等，且無論這些業(yè)務與審判是否有關，都要求基層人民法院必須參加，這就造成了基層人民法院長時間被各類行政事務所困擾，從而難以將其審判職能集中的體現(xiàn)出來。

（二） 無法切實貫徹法律的權(quán)威性

我國行使審判權(quán)的重要代表即是基層人民法院，且法律規(guī)范統(tǒng)一適用，而各方當事人的利益也需基層法院進行平等的維護。但是在這塊塊管理的前提條件下，司法權(quán)地方化的現(xiàn)象十分嚴重，這就使得管理保障上的地方性與司法權(quán)的中央事權(quán)屬性之間存在一定的沖突，針對整體利益與局部利益之間的關系，地方政府如果不能對其進行正確的處理，通常情況下會要求基層人民法院對其局部利益加以保護，這樣一來就無法切實貫徹法律的權(quán)威性以及統(tǒng)一性。

（三）無法有效保證司法的公正性

在現(xiàn)行的體制基礎上，同級政府在一定程度上掌握了基層人民法院的資產(chǎn)購買以及處置、法官的任命、法院經(jīng)費以及人員工資等，這就使得地方利益與基層法院的利益之間形成了依附關系。在對各類與地方利益有關的案件進行審理的過程中，基層人民法院就必須對同級政府的利益進行慎重考慮，甚至在執(zhí)行、裁判、受理一些相關的案件時，還需請示以及匯報給地方政府，導致了司法公正性不能獲得有效的保障。

三、司法體制改革下基層法院經(jīng)費保障制度的管理構(gòu)想

對省以下地方法院的財、物、人等進行統(tǒng)一的管理，是黨在十八大明確提出的重要管理要求，這就使得基層人民法院能夠有效的脫離地方政府的控制和約束，從而實現(xiàn)全面依法治國，維護國家法制統(tǒng)一。因此針對基層法院經(jīng)費保障制度，本文特提出以下三點管理構(gòu)想：

（一）經(jīng)費管理

省高院在對本省的系統(tǒng)經(jīng)費預算進行編制的過程中，其主要依據(jù)的是市、縣編報的部門年度預算以及匯總，并且要在同級人大批準之后，將預算分解成各個指標，然后由省財政廳國庫支付局將其錄入各級法院的賬戶中。通常情況下，部門的預算包括“兩庭建設”經(jīng)費、裝備經(jīng)費、人員經(jīng)費、辦案經(jīng)費、公用經(jīng)費以及其他經(jīng)費等。而根據(jù)各省的具體情況，可將其中的人員經(jīng)費制定為三級階梯工資，即針對一些即將退休的工作人員，可以享受退休前一點五倍的工資待遇。而基建經(jīng)費、裝備經(jīng)費以及辦案經(jīng)費等，則需要結(jié)合各個地區(qū)的實際情況，利用現(xiàn)代化的科學手段，制定出量化、精確的標準。而公用經(jīng)費則要求，基層法院在現(xiàn)行標準的前提下，對其增加適當?shù)谋Ｕ洗胧，F(xiàn)目前，由于地方政府掌握了基層人民法院經(jīng)費的預算、劃撥、分配權(quán)等，其中存在相對較大的隨意性，且審批的相關程序也逐漸變得繁瑣。而在進行改革之后，資金的收取和劃撥則只由財政部門進行負責，而省高院則同監(jiān)察部門以及審計部門共同對資金的使用情況進行監(jiān)督，從而有效的避免了財政部門假借管理的名義，而導致新的地方保護主義重新形成。

（二）人員管理

針對各級基層人民法院的人員數(shù)量，需由省編辦聯(lián)合市編辦以及縣編辦共同進行核定，并且要采取分類管理司法人員的方式，適當提高法官的待遇，要對司法人員的職業(yè)保障進行完善和健全，要通過動態(tài)管理法官員額的管理模式，實現(xiàn)反復淘汰、能進能出、逐漸優(yōu)化。而法官在獨立辦案以及依法行使職權(quán)的過程中，由于其面臨著利益集團以及強大政府施加的共同壓力，所以從基層法院的司法獨立必須從法院獨立做起，直到實現(xiàn)法官獨立。而要想實現(xiàn)有效的獨立，則法官人員必須進行人格轉(zhuǎn)型以及觀念轉(zhuǎn)型，要確保具備現(xiàn)代公民意識以及獨立的人格，這樣才能從真正意義上建成現(xiàn)代化的法治社會。

（三）資產(chǎn)管理

在基層人民法院中，其資產(chǎn)可以分為兩類，一是固定資產(chǎn)，二是流動資產(chǎn)。而基層法院在移交資產(chǎn)的過程中，首先需對清查資產(chǎn)的基準日進行確定，清理資產(chǎn)的過程中必須核實存量，同時制定出債權(quán)債務以及資產(chǎn)清單明細表，針對不同的土地區(qū)分情況、多重產(chǎn)權(quán)以及產(chǎn)權(quán)不清楚等情況，需要采取適度支付對價、置換以及處置的方式分別進行處理。同時要在產(chǎn)權(quán)明確之后，向國有資產(chǎn)管理局進行報批，之后才能交由省高院進行統(tǒng)一的管理。

四、司法體制改革下基層法院經(jīng)費保障制度建設策略

（一）明確法院經(jīng)費保障責任

在建設基層法院經(jīng)費保障制度的過程中，首先需對經(jīng)費保障責任進行明確，即基層法院在經(jīng)費保障工作中需明確自身所擔負的責任。而各級黨組織以及相關政府部門，需根據(jù)相關的標準和規(guī)定，對其加大經(jīng)費投入，要采取針對性的措施確保基層法院經(jīng)費保障水平實現(xiàn)良好的提升，從而有效的滿足法院職能履行的經(jīng)費需求。而在司法體制改革的新背景下，各級政府在安排本級預算的過程中，其經(jīng)常性的司法支出需高于改革之前，且要按照基層法院的財力情況以及實際工作需求予以適當?shù)脑黾印１炯壵畱敯才诺乃痉ㄖС觯荒芡ㄟ^中央以及市級安排的資金轉(zhuǎn)移支付進行抵頂，另外要根據(jù)上級政府的要求，對項目補助資金以及轉(zhuǎn)移支付資金等進行嚴格的安排和使用。

（二） 實施法院經(jīng)費分類保障

通常基層法院的經(jīng)費包括基建經(jīng)費、裝備經(jīng)費、業(yè)務經(jīng)費、公用經(jīng)費、人員經(jīng)費以及其他經(jīng)費等，因此在建設基層法院經(jīng)費保障制度的過程中，需要對其進行分類保障。而“分類負擔”則指的是根據(jù)不同地區(qū)政法機關的特點，對法院經(jīng)費項目進行科學合理的劃分，要對各級政府的保障范圍進行明確，同時采取分部門、分區(qū)域、分項目的法院經(jīng)費分類保障制度。另外要建立“以獎代補”的轉(zhuǎn)移支付資金模式，即市級司法部門需按照中央下發(fā)的“以獎代補”資金，對存在困難的基層法院，予以一定的資金支持，并且要側(cè)重對特別困難的基層法院的支持，這樣才能保證基層人民法院設施完好、裝備齊全、正常運轉(zhuǎn)等。

（三） 實行嚴格的收支脫鉤

針對基層法院的經(jīng)費保障，在建立相關制度的過程中，也可通過“收支脫鉤”的方式，即通過對收治兩條線的相關規(guī)定的貫徹和落實，對基層法院的收支管理進行切實加強，以保障按標準全額保障、收支脫鉤。首先基層法院在履行相關職能的過程中，有關的財政部門徐將其所需的經(jīng)費納入財政預算，以確保能夠按照標準對其實施保障。而各個地區(qū)以及相關部門，不能向基層人民法院下達罰沒收入的指標，同時也不能將其訴訟費收入、經(jīng)費支出、罰沒收入等進行掛鉤。其次基層人民法院還需做到應罰盡罰、應收盡收。在國家財政收入中，罰沒收入以及訴訟費收入是重要的組成部分，因此基層人民法院必須建立一個相應的內(nèi)部控制機制，要提出可行的監(jiān)督考核辦法以及制約措施，要有效的避免由于收支脫鉤導致的應罰不罰、應收不收、執(zhí)法不嚴等情況，從而造成罰沒收入以及訴訟費收入非正常減少。

五、總結(jié)

綜上所述，本文通過對司法體制改革下的基層法院經(jīng)費保障制度的研究和分析，可以看出，基層人民法院在履行相應職能、依法行使審判權(quán)的過程中，法院經(jīng)費是其重要的物質(zhì)基礎保障，同時也是法院展開各項相關工作的前提條件。因此健全和完善基層法院經(jīng)費保障制度，既需要提高司法機關的履職能力和水平，同時也需要基層法院加強內(nèi)控和監(jiān)督，這樣才能確保基層法院經(jīng)費獲得充足的保障。

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