城市公共停車場商業化運營的法律規制

呂來明

內容摘要：本文指出，在城市公共停車場商業化運營過程中，應當考慮準公共物品的屬性，不應完全實行市場化。在此前提下，應明確不同層面的法律關系及其基本內容。

關鍵詞：城市公共停車場 商業化運營 法律規制

城市公共停車場的范圍界定及運營模式

（一）城市公共停車場范圍的界定

城市公共停車場（位），是于城市公共空間的土地上設置的向不特定的社會公共開放的機動車停放場地。包括在城市道路范圍內統一規劃的臨時停車泊位（路內停車位）和在道路外的城市公共土地上建設的停車場。雖然從使用范圍的角度來看，公共停車場包括所有向社會開放的停車場。但從法律屬性上講，小區或單位配建、購買的車位，是該單位或小區業主基于已經取得的建筑物所有權和相應的土地使用權而享有獨立所有權的不動產，并非屬于公物，該車位并非面向社會公眾服務的財產。業主或單位配建的停車場向社會開放，屬于私人財產使用租賃關系，并非公共停車場使用。因此本文所指的公共停車場主要包括政府利用國有土地建設的、面向公眾使用的獨立公共停車場和道路上的臨時占道停車位。這兩類停車場的共同點除了面向公眾服務外，還有就是在設置停車場（位）前，國有土地所有權與所有權并沒有分離；也就是說，該土地上不存在他人的用益物權，而只是專門為了建設面向公眾服務的停車場時，才可設置經營者的用益物權。

（二）公共停車位商業化運營的主要模式

一是政府主導經營模式。在這種模式下，對于路外公共停車場，政府需先以財政收入投資建設城市公共停車場，而對路內停車位，政府無需建設只需在施劃停車位以后，政府作為委托人將城市公共停車場經營權委托以特許經營等方式給特定企業經營。經營期間企業取得的收入全部上繳財政，政府再從收入中按一定比例，以資產管理費的形式支付給受托企業。

二是政府與市場結合模式。在這種模式下，對于路外公共停車場，政府以土地使用權或特許經營權出資，與一家或多家企業共同組建公共停車場經營管理公司，政府與企業按各方投資所占股份比例進行利潤分配。

三是市場化主導經營模式。在這種模式下，對路外公共停車場，政府通過一定程序將公共停車場的土地使用權進行出讓，由競得的企業作為公共停車場的投資主體，根據政府規劃對公共停車場進行建設與經營；對于路內停車位，政府將一定時期內的道路停車收費權有償轉讓給特定企業經營管理，典型方式有收費權拍賣等。

城市公共停車位商業化運營存在的問題及應遵循的原則

當前國家及各地政府推進公共停車位商業化、市場化運作，2015年8月，國家發改委等七部委聯合發出《關于鼓勵社會資本參與機動車停車設施建設的指導意見》，提出堅持市場運作，按照市場化經營要求，以企業為主體加快推進停車產業化。筆者認為，設置公共停車位是解決城市停車難的重要途徑，而為了解決城市公共空間資源有限性和需求不斷擴大的矛盾，運用市場手段，讓社會資本參與停車設施建設，能夠高效彌補公共投入不足的短板。但城市公共停車場的市場化運營，應當遵循服務公眾需求和民生福利、公法和私法雙重規制的原則，不應當完全市場化。理由如下：

首先，公共停車場都對所有公眾公開提供服務，任何公眾都可在公共停車場上停放車輛，因而其具有公益性。但由于停車資源有限及停車需求“無限”的矛盾，城市公共停車設施也常常通過收費等手段來限制排除部分公眾對其的利用，因此從經濟學的屬性來講，城市公共停車設施屬于“準公共物品”。城市公共停車場土地屬國家所有的“公物”，當進行商業化運營時，國家讓渡了空間使用權，實現了“公物”向“私物”轉化，此時的城市公共停車設施應受到公法與私法的雙重管制。公法保障公共停車場服務的公益性，私法保障經營者和消費者的權利。

其次，商業化、市場化運營，利潤追求是基本價值取向。社會資本投入停車場建設，逐利難免會成為第一選擇，價格完全放開容易造成停車價格上漲，可能加大公眾負擔，形成對民生的擠壓，使公共停車位的準公共物品屬性喪失。另外，出于效益考慮，社會資本投入公共停車場往往選擇中心城區、商業區、重要景區等，而這會進一步導致車輛增多，加劇這些地段的擁堵。因此，公共停車場實行市場化運營，應受城市建設規劃、交通控制規劃的制約，同時價格機制上也應考慮不同類型和不同地段的特點，合理確定定價模式，而不應簡單一放了之，放棄政府應當履行的公共服務決策職能，使準公共產品成為純粹的營利性財產。

城市公共停車場商業化運營的法律關系

第一，政府設置公共停車位或規劃公共停車場產生的法律關系。城市道路以及城市公共用地屬于公共空間范疇，行政法上屬于公物，公物分為普通的一般使用和特定用途目的的使用，前者一般以自由使用為原則，例如在城市廣場休息、道路上通行等。特定目的的使用雖然并不限制使用人，但限制使用用途和方式，一般需要經過許可才可使用。政府在公共道路及空地上規劃設置停車位或停車場，屬于對公物的特定許可使用。也就是說，道路通行是一般使用，道路上劃線或空地上設場地供公眾停車，屬于對城市土地的特定目的使用。但規劃設置公共停車位、停車場并非針對某一具體的主體，而是具有普遍約束力的、針對不特定公眾未來使用道路或空地停車的規制，因而總體上符合抽象行政行為的特征，屬于抽象行政行為關系。

第二，政府通過一定的模式將公共停車場交給某個特定的商業組織予以收費運營產生的法律關系。道路公共停車位劃定或公共停車場規劃設置后，政府通過一定的模式將公共停車位交給某個特定的經營者進行建設、運營，存在兩個不同層面的法律關系：

一是政府針對特定企業的申請，就某個停車場項目的建設立項、規劃、土地劃撥、經營等手續予以批準或備案產生的法律關系，以及政府行使監管職能，對經營單位使用停車場的監督、管理行為，這些屬于行政法律關系，是具體行政行為。

二是政府部門與公共停車場的經營管理單位簽訂的與公共停車場建設、經營有關的協議所產生的法律關系。這些協議的目的與基本內容是明確經營者私法上的權利義務，因而屬于民商事法律關系，除土地使用權出讓合同外，其它屬于新型的合同關系，可以稱之為公共停車場建設經營合同關系。

需要明確的是，市場化運行下政府部門與公共停車場經營者形成的民事關系中，經營者對停車場享有何種權利。發改委等部門的《指導意見》第九條規定“鼓勵利用公共設施地上地下空間、人防工程等地下空間建設停車設施。相關部門分層辦理規劃和土地手續，投資建設主體依據相關規定取得停車設施的產權”。這里的產權具體是何種權利？實踐中有兩種做法，一種是建設單位取得公共停車場所有權，辦理所有權登記；另一種是所有權與經營權分離的模式，政府擁有所有權，投資主體取得經營權。筆者認為，應當根據以下不同情形確定經營者對停車場的權利性質：

其一，投資主體以出讓方式取得土地使用權，實行完全市場化經營的公共停車場，土地上已經形成獨立的用益物權，建成的停車場如同房屋一樣成為獨立的不動產，雖然用途為公共，但財產權利屬性上已經完全轉化為私人擁有的財產，因此應當確認投資建設主體對停車場的所有權。但法律另有規定的除外，例如在人防工程建設的停車場等。

其二，如果投資主體并未通過有償出讓的方式取得土地使用權，停車場本身也沒有經過投資建設成為獨立存在的專有空間，只是在規劃的停車位范圍內收費經營，土地使用權并未分離出來，則停車收費經營者取得的經營權，并不享有停車場的所有權，例如道理劃線停車場，經營者基于與政府之間合同的約定享有特許經營權，不享有物權。

其三，對于按照政府出地、市場出資的公私合作模式（PPP），往往是在城市綜合交通樞紐、公交場站、城市綠地等地下空間以及城市邊角地建設的公益性停車設施，采取劃撥方式供地。此種情形下，停車場已經經過建設成為一個獨立的專有空間，可以成為不動產客體，一般也應當確認建設單位對于停車場擁有所有權。只是此種所有權與市場化運行下的停車場所有權相比，受到更多限制，例如期限、收費等。

第三，公共停車場的經營人與使用車位停車的民事主體之間的法律關系。經營單位取得經營權，停車人使用公共停車場與經營者之間的法律關系屬于民商事合同關系，此時政府部門與停車人間并不產生直接法律關系，這一點并無歧義。但是停車人與經營者建立何種合同關系則存在不同認識。一種認為是雙方成立場地租賃合同關系，停車公司不承擔車輛保管或安全的義務。另一種主張是雙方成立保管合同關系，經營者應當對因自己過錯未盡到合理的保管義務導致的全部損失承擔責任。筆者認為，對此應當區分情形而論，對于并未完全實行市場化經營，收費及用途仍屬于政府管理，僅由經營單位具體實施的情形，仍屬于公物的使用，并未完全轉化為私人財產，原有公物的狀態和屬性未根本改變，經營單位提供的實質上是一個場地，應當認定為占地租賃合同關系，例如道路劃線停車位等。對于經營單位取得土地土地使用權投資建設，實行完全市場化運行的公共停車場，土地物理狀態和原有用途發生改變，停車場接受停車服務的經營場所，經營者提供的產品是停車服務，既包括使用車位，也包括車輛保管、停車設施的安全保障等，此種情形下應當認定停車人作為消費者與經營者建立了停車服務合同關系，經營者應當承擔一定的安全保障義務，不應單純理解為租賃關系或保管關系。

公共停車場商業化運營的約束機制

（一）對道路公共停車位的設置應規定具體條件和程序

城市道路設置停車位并收費會產生巨額的經濟利益，政府部門在規劃和設置道路停車位時可能為了部門利益的需要，超出需要和道路通行必要承載量設置停車位，這就需要對道路停車位的規劃、設置的條件和程序予以明確規定，對政府行為進行必要限制，通過城市道路的通行功能和停車這兩種用途之間的權衡和合理分配，控制道路停車位設置的數量和比例。

（二）完善公共停車場經營權取得的制度

城市公共停車設施商業化運營客觀上要求將公共停車設施交予特定的市場主體負責經營，那么到底哪些企業有資格經營公共停車場，這些企業應具備哪些條件，對此目前并無明確的法律規定。市場準入條件與主體資格規定的法律缺失賦予政府在授予經營權過程中過多的自由裁量權，可能導致標準“因人而定”，極易導致政府部門與企業勾結，滋生腐敗，也可能導致政府在確定經營權主體時以競爭者的出價高低為評判標準，忽視對其經營資質的考察，導致公眾利益受損。因此應當制定相關法律法規，明確城市公共停車位商業化經營的市場準入條件與主體資格。

（三）保證信息的及時公開和公眾參與權

一是在商業化運營的籌備中，對于城市公共停車場商業化運營的對象、方式、步驟、時間、申請人的資格條件等內容應當及時以公告的形式向社會發布。二是經營權的取得方式、獲取過程與結果、政府與取得經營權的企業簽訂的協議中事關停車人權益的內容應當公開。三是保障公眾的廣泛參與。在確定公共停車場商業化運營前，為了保證政府決策的科學性，應當開展民意調查、健全現有的聽證制度，切實保障公眾參與。在商業化運營過程中，政府應積極受理社會公眾的投訴，督促經營企業積極履行合約義務及社會責任，確保公眾利益不因商業化運營而受損；四是對公共停車場的收費機制根據市場化程度的情形作出明確規定。對于政府主導、企業經營的情形，完善停車收費的定價機制以及費用收取的流向、用途等制度。

參考文獻：

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