湘江新區“國土規劃一張圖”系統建設

劉娜，李葉軍

(長沙市規劃信息服務中心，湖南 長沙 410000)

湘江新區“國土規劃一張圖”系統建設

劉娜*，李葉軍

(長沙市規劃信息服務中心，湖南 長沙 410000)

近年來，“一張圖”系統在全國各地的國土及規劃管理部門都得到了廣泛的應用，但是將國土與規劃數據進行統一管理的卻不多。本文以法定圖則為核心、以建設項目為主線構建“湘江新區國土規劃一張圖”系統以統籌國土與規劃業務，并通過加強檔案數據化和對“一張圖”系統的動態更新維護，實現現實數據和歷史數據的融合，以期提高新區行政辦公效能。

法定圖則；一張圖；項目化

湖南湘江新區(下稱新區)作為全國第12個、中部第一個國家級新區，承擔著我國中部崛起的重擔。其國土資源管理和城鄉規劃管理作為新區行政管理的兩塊重要審批業務，圍繞著“用地”這一主題展開，通過對土地的合理規劃和利用，推進著城市建設的穩步向前，對新區經濟的發展起著極為重要的作用。

近年來，國內眾多城市都在開展“一張圖”系統建設的相關工作，應用的方向主要為國土和規劃的業務審批，但是很少有將二者進行統一管理的平臺，個別情況如武漢市建成國土資源和城鄉規劃管理綜合“一張圖”[1]。本文重點討論了如何通過法定圖則與數據項目化，在“一張圖”系統中建立國土與規劃數據之間的聯系，實現業務分離而管理集中，同時統籌現實數據和歷史數據，以期為新區國土規劃行政效能的提高提供參考。

1 “一張圖”系統在新區應用存在的問題

1.1 國土與規劃數據彼此獨立，利用效能低

目前，新區分別依托“長沙市國土資源‘一張圖’管理平臺”和“長沙市一站式規劃管理服務平臺”(下稱一站式平臺)兩套系統實現國土和規劃法定圖則的管理，案卷的審批雖然集中在一站式平臺辦理，但是彼此間沒有建立關聯關系。國土數據與規劃數據之間原本較強的業務聯系也因此而變得脆弱，二者數據彼此獨立，共享程度低[2]。項目建設始于國土用地的審批，再通過“一書三證”、批后管理、行政處罰等規劃業務貫穿其始終。在項目的辦理過程中，國土數據和規劃數據聯系的建立主要是通過規劃報建進窗時建設單位提交的材料，主要包括了國土合同、測繪成果、地籍權屬、國土宗地紅線等。該類材料在規劃審批過程中反復出現，但規劃審批系統中查不到國土的相關數據，無法對國土資料進行詳盡的核實，降低了工作效率而提高了技術審查偏差的概率。

1.2 信息組織雜亂，動態維護缺乏

新區國土規劃管理部門信息系統功能齊全，數據種類非常多，信息量非常大[3]。但是，由于業務之間數據缺乏有效組織，系統圖層分列在不同的系統中，面對海量信息時，使用者常常需要分別調用國土和規劃數據。二者沒有直接建立聯系增加了使用者的使用難度，讓人無所適從，難以精準、便捷地進行查找利用數據。另一方面，日常更新的數據缺少統一的標準，更新完成之后沒有進一步形成保障機制，以確保數據更新的及時、準確和齊備，導致數據本身存在滯后和偏差，加劇了數據利用的不便。

1.3 基礎數據量大，應用程度不高

國土規劃業務指導著城鄉建設，推動著現代社會的發展，依靠的是具備極高的經濟價值和社會價值基礎數據。基礎數據主要包括了以國土宗地紅線、規劃用地紅線、定位紅線、竣工沿線地形圖、遙感圖斑等，以圖則數據為主。隨著審批業務的深入，新區國土規劃基礎數據積累量越來越多，早已達到TB級，但是數據受制于信息搭載平臺的不同，沒有得到統一管理，應用程度有限[4，5]。圖則數據有的是基于CAD平臺的*.dwg文件，有的是基于GIS平臺的*.shp文件，還有*.tiff和*.img格式文件，數據格式多樣且缺乏統一的管理軟件，難以做到疊加分析等數據應用，無法清晰表達出不同業務的圖則關系，如定位紅線與用地紅線[6]。數據應用的局限，導致了數據價值的下降。

2 國土規劃一張圖構建

2.1 國土與規劃數據一體化管理

(1)平臺一體化

要實現國土規劃數據的統一管理，需要構建統一的數據管理平臺，主要包括“一網”、“一庫”、“一平臺”的架構。

“一網”指的是統一的政務內網，網絡內部國土數據和規劃數據擺脫了物理網絡的限制，可以充分實現數據的共享；同一網絡中，不同數據的使用者可以根據彼此的需求和權限，訪問到過去難以獲取的數據，加快了數據獲取速度。

“一庫”指的是統一的數據庫管理，所有的數據按照同一套數據標準進行入庫，不同格式、不同坐標的數據經過標準化處理后，可以存在于同一個數據庫中，減少數據冗余，提高數據利用效率。

“一平臺”指的是面向使用者的統一軟件平臺，該平臺提供了多種格式數據訪問的接口，并且可以在平臺上實現數據的深入分析。不同的用戶通過同一平臺實現數據的查詢和利用，簡化了數據調用的操作，縮短了獲取數據的時間，提高了獲得數據的準確性。

通過平臺一體化，改變多平臺數據管理及調用難的現狀，為真正實現數據的一體化管理奠定基礎。

(2)數據項目化

要實現數據的一體化管理，需要建立國土與規劃數據之間的有機聯系。“建設項目”可以定義為基于建設用地范圍的全部建設活動的總和，這一概念貫穿了整個國土規劃管理的全過程，可以作為國土與規劃數據聯系的紐帶和主線。建設項目在國土審批管理的階段可以并不能完全體現出項目的有關信息，但是項目的建設活動最終是在部分或全部同一權屬的國土宗地范圍內產生的，可為國土將國土數據以宗地范圍為基礎編入一個臨時項目編號下，在項目信息明確后，將國土數據歸并到正式的項目下。規劃數據在初期也無法明確項目信息，可以后期通過規劃審批程序的內部流程判別項目的歸屬，例如在進行建設用地選址或建設用地規劃許可證審批時，項目可以命名為D-10-1地塊，在進行報建圖審查時，通過該地塊實現業務案卷間的關聯，同時為項目進行更名替換掉原有的以地塊命名的項目名稱。依托于用地的范圍，地籍、地形數據和用地規劃、定位竣工數據都可以通過項目進行關聯。數據的項目化，使得國土規劃數據得到了統一管理成為可能。2.2 現實數據和歷史數據的融合

現實數據主要以規劃行政管理部分日常產生的審批及辦公類管理數據為主。該類數據依靠數據管理平臺實時產生，指導著城市建設時間活動，是項目最基本的數據來源。行政審批數據主要是指規劃審批過程中產生的案卷數據，包括了國土土地管理數據、執法監察數據、土地交易數據、規劃編制數據、一書三證數據、規劃修改數據、批后管理及行政處罰數據、決策支持數據等，并通過項目進行相互關聯，將不同時間、不同空間的信息交匯到一處，共同服務于建設項目審批的需求。

歷史數據指的是較長時間內，以紙質文檔的形式存在的檔案數據。該類存在著查閱不便、安全等諸多問題，且隨著年月的流逝，紙質文檔本身所處的環境影響著檔案的保存質量，或多或少產生著檔案自溶的現象，不利于檔案的保存。近年來，隨著檔案數字化工作的開展，大批規劃檔案實現了由紙質檔案向數字化檔案轉化的過程。檔案數字化是將檔案轉化為數字圖片，難以直接利用，需要將數字圖片轉換為可以查詢分析的數據。加強國土規劃檔案的數據化建設，提高檔案數據的利用效率，是數據建設的核心工作之一。

無論現實數據或是歷史數據，都可以歸類到建設項目這一主線，通過項目實現現實數據與歷史數據的聯系和比較，促進二者的融合。

2.3 國土規劃一張圖系統體系結構

(1)功能模塊體系結構

國土規劃一張圖的功能體系結果主要包括了五個部分：圖層管理與維護模塊、項目材料支撐模塊、審批案卷辦理模塊、檔案調閱模塊和信息采集模塊，詳細如圖1所示：

圖層管理與維護模塊：幫助使用者定位項目，并通過圖形的疊加查詢，充分掌握項目的相關圖則信息。

項目材料支撐模塊：使用者通過對項目材料的查詢和更新，全方位的把握項目信息。

審批案卷辦理模塊：國土和規劃的日常行政審批業務都通過該模塊進行審批流轉，最大程度實現審批流程電子化，提高工作效率。

檔案調閱模塊：在案卷辦理或查詢時，便于隨時調閱檔案數據，進行現實數據與歷史數據的比對。

信息采集模塊：用于保障圖則、案卷、材料和檔案數據的及時動態更新，并通過信息采集將各數據圍繞項目進行關聯。

(2)數據體系結構

作為一張圖系統的核心，數據體系主要包括了圖則數據、案卷數據、材料數據和檔案數據四個大類，各類數據具體內容如圖2所示：

圖1 系統功能模塊結構圖

圖2 數據體系結構圖

3 結論與展望

打破過去國土資源管理與城鄉規劃管理分離的模式，通過以建設項目為紐帶，以法定圖則為基礎，融合現實數據與歷史數據的國土規劃一張圖系統，實現國土與規劃業務的一體化管理。“一張圖”系統的構建，為新區日常業務辦公提供了可靠、全面、便捷的數據支撐，能大幅提高行政審批辦公效率，最大程度上減少由于數據不全而產生的問題。隨著數據量的積累，數據類型的不斷增多，未來“一張圖”系統將向更深層次的數據應用與分析方向完善和發展，成為新區發展的基石。

[1] 彭明軍. 大數據助力城市國土規劃管理——武漢市國土規劃的大數據應用[J]. 中國建設信息，2014(3)：29～31.

[2] 趙毅，蒲云貴. 貴州省遵義市級國土資源一張圖和數字地理空間框架核心數據的統籌應用[J]. 國土資源信息化，2013(1)：46～49.

[3] 劉全波，劉曉明. 深圳城市規劃“一張圖”的探索與實踐[J]. 城市規劃，2011(6)：50～54.

[4] 李華，孟憲素，翟剛，王莉莉. 基于國土資源“一張圖”的綜合監管與共享服務平臺建設研究[J]. 國土資源信息化，2011(4)：27～31.

[5] 張玲. 市級國土資源“一張圖”工程建設思路[J]. 北京測繪，2011(4)：77～78.

[6] 徐德軍. 復雜系統理論視角下的國土資源“一張圖”系統設計與實踐[D]. 武漢：武漢大學，2013.

The“Homeland-Planning One Map” System Building of the Xiangjiang New District

Liu Na，Li Yejun

(Changsha City Planning Information Service Center， Changsha 410000，China)

Recently，“One-map” system has been used widely in homeland and planning management department in all across the country. The uniform management of the data with homeland and planning does not see more. This paper uses the statutory plan as the core and construction project as the main line. Trying to build the Xiangjiang new district’s “homeland-planning one map” system，to co-ordinate homeland planning business. Meanwhile，according to strengthen file data-intensive and update “One-map” system，realizing real date and historical date confusion，in order to increase the efficiency of the new district administrative.

statutory plan；“One-map”；projectized

1672-8262(2017)02-55-03

P208.2

B

2016—10—10

劉娜(1985—)，女，工程師，主要從事地理信息數據分析研究工作。