高等院校招標采購中串通投標的博弈分析

杜興華

(南京大學 江蘇南京 210008)

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高等院校招標采購中串通投標的博弈分析

杜興華

(南京大學 江蘇南京 210008)

運用博弈分析的基礎理論，分析當前高等院校招標采購活動中各方市場主體的行為動機，在缺乏監督約束的條件下，市場主體選擇圍標串標的可能性大，以此分析個體行為模式和制度發展之間的相關關系，重點關注高等院校政府采購項目負責人在采購招標過程中行為失范的深層次原因，通過政府采購制度設計創新，解決采購人規范化執行招投標制度內在動力不足的問題，提出有效治理腐敗和規范高等院校招標采購市場秩序的措施。

政府采購； 串通投標； 博弈分析

0 引言

采購是商品交換的一個重要環節，最初主要是個人采購和家庭采購。公開招標采購最早起源于英國，隨著經濟全球化的發展，招標采購制度成為一種國際慣例。1979年在關貿總協定(東京回合)談判中制定《政府采購守則》，是一種非強制性規定。后來世貿組織《政府采購協議》等一系列國際協議的簽署，推動了政府采購的發展和國際化進程。如今，招標采購在市場經濟國家的大額采購活動中，特別是使用公共資金進行的采購活動中被廣泛采用，招標采購制度已形成一整套完備的體系和運作方式，成為各國政府和企業共同遵循的國際慣例和規則。我國自1998年高等院校擴招以來，在教育主管部門力促之下，逐步形成了財政撥款為主、多元化投資主體和經費籌措的格局，基本建設規模不斷擴大，改善原有校舍和教學科研設施，以及教材圖書藥品物資等采購需求持續增長，在高等院校實施招標采購活動中出現了很多問題，既有市場發育不夠成熟和市場監管不到位的因素，也有一些高校負責基建和采購工作的黨員干部自身原因，心存僥幸難抵誘惑，鉆政策和法律的空子，濫用權力尋租受賄，給單位和國家造成重大損失。本文選取高等院校招標采購活動中普遍存在的串通投標現象，運用博弈論理論視角對參與市場各方主體行為進行分析，重點提出規范高校招標人行為的對策建議。

1 高等院校招標采購中的串通投標

高等院校招標采購是一個利益爭奪的競技場，各類市場主體都將招投標過程看作是一個競相逐利的舞臺，由于管理體制不順、政策法規滯后和監管制度執行不到位，引發了許多問題，如規避招標、明招暗定、串通投標、強迫中標單位在政府采購中標合同之外滿足項目業主種種不合理要求等。尤為嚴重的是，當前我國高等院校招標采購活動中圍標串標現象時有發生，嚴重違反了公平、公正、擇優的原則，擾亂了政府采購市場秩序，嚴重破壞了招標采購制度競爭機制作用的發揮。

1.1 串通投標的表現形式

串通投標又稱“圍標串標”，是伴隨著商品經濟的發展而出現的一種社會現象，通過不正當競爭的方式進行合謀，以達到中標的目的。我國《關于禁止串通招投標行為的暫行規定》規定：“串通招投標，是指招標者與投標者之間或者投標者與投標者之間采用不正當手段，對招投標事項進行串通，以排擠競爭對手或者損害投標者利益的行為。”在高等院校招標采購活動中串通投標行為的表現形式多樣，主要類型有：①輪流坐莊。多發生在一些特定的交易領域和在一定期限內的多次招標項目中，這種串通行為嚴重侵害了自由競爭的機會。在長期有組織的串通中，通過事前達成協議，根據議定的規則，參與高等院校政府采購投標的各方依次都能成為中標人。②陪標，也稱掩護投標。有些競爭投標人雖然同意投標，經串通后故意使自己的標書不被接受，具體的方法是通過所報投標價格太高，或者包含特殊內容而不被招標人接受，實際是為了制造并呈現出一種競爭投標的假象。③投標人事前達成市場分割的協議。相互之間協商同意在特定的交易領域，或針對特定的產品，彼此間不競爭，只在分配給自己的市場領域范圍內投標。這種做法減少了招標人在市場上擇優選擇的機會，不能達到資源的優化配置。

1.2 串通投標的分類

高等院校招標采購的招標人與投標人串通需要存在主觀意圖和客觀行為。

1)招標人參與串通投標。招標人如果參與串通，往往是在招標人與投標人之間串通，并由招標人起主導作用。招標人(或者中介機構)與投標人串通，一般有以下幾種類型：一是招標人或中介機構與投標人相互勾結，將投標人等有關信息透露給特定的投標人，為其圍標串標提供方便。二是事后變更。在實行低價中標的招投標中，招標人與投標人串通，由投標人超出自己的承受能力以較低價格投標，中標后再由招標人通過設計變更等方式給予投標人額外的補償。目前，政府采購工程建設合同簽訂后實施變更的占很大比例，給投標人惡性競爭留下可乘之機。三是設置障礙。招標人或中介機構在招標公告和招標文件中抬高門檻，對意向中的特定投標人予以量身定做，對投標人的資質、業績等方面提出超高要求，排斥潛在投標人，有的甚至根據投標人的標書設置條件，以使特定投標人中標。

2)投標人串通投標。投標人往往會選擇串通投標，根本原因是許多高等院校招標采購項目招標人都傾向于內定中標人。投標人與招標人之間的關系，一般來說還是招標人占據主導地位。投標人主導的串通投標主要有三種表現形式：一是投標人之間串通。投標人之間約定，用輪流坐莊的方式，或者是陪標補償型的方式，抬高或者壓低投標報價，以撈取超額利潤。由約定投標人中標后，給予未中標的其他投標人以陪標費等。二是投標人與評標專家串通。在現有高等院校招標采購評標模式下，如果有評標專家希望哪一份標書不能中標，只需認真評審想要發現一些問題令其廢標的可能性很大，評委的自由裁量權過大，給評委專家與投標人之間串通創造了條件。三是投標人與招標代理機構串通。在高等院校招標采購活動中，采購代理機構執行采購業務是承接公共財政支出與采購市場的橋梁，招標代理機構能否發揮作用直接關系著公共采購是否能夠實現采購目標的關鍵。招標代理機構可以在招標文件中預先設置好一些陷阱，相關條款含糊不清，針對不同的對象和需要，為以后的操作操縱留下空間。

2 高等院校招標采購中市場主體之間一般博弈分析

從博弈論的視角看，人類行為的背后包含了豐富的博弈關系。因此，高等院校招標采購也同樣充滿了各種博弈關系。博弈論研究方法強調個人理性，不論是“完全理性”假設，還是“有限理性”假設[1]，都強調在給定的約束條件下追求效用最大化。在政府采購市場里，假設有N個人參與投標，在給定其他投標人策略條件下，每個投標人選擇自己的最優策略，所有參與投標人的策略一起構成策略組合。如果把采購過程看作一個博弈，招標人的選擇不僅取決于自己的信息，還取決于對其他可能投標人信息的判斷；而所有投標人的選擇不僅取決于自己的信息和招標人公布的信息，還取決于對其他投標人信息的判斷。

2.1 招標人和投標人的博弈

高等院校招標采購，是招標人通過引入競爭機制，從眾多的投標人當中選出合格能勝任，并且性價比最高的投標人，來承接工程建設或者提供相應的產品，從而實現招標人利益最大化的目標。在此過程中，招標人、投標人雙方都需要面對利益分配的矛盾和沖突，招標人主要考慮選擇何種采購方式更能吸引好的供應商，即具有合理報價、質量可靠、工期較短、信譽較好的投標人。而投標人之間的競爭和博弈更是市場競爭的核心內容。投標人是高等院校政府采購市場最重要的利益主體之一，不但面臨著各個投標人之間的競爭，還要與招標人斗智斗勇。各個供應商在市場競爭中，能否順利中標、能否取得可觀的利潤，既要依靠自身的實力，很大程度上也得依賴投標方面的技巧，需要適時做出是否投標和如何投標等決策。

對招標人而言，高等院校招標采購本質上就是一種能夠充分實現節省資金的定價機制，多個投標人通過以價格競爭為主要手段的競爭，以獲得唯一的中標機會。通過招標采購的機制，實現了從買賣雙方平等的一般市場地位向招標人買方市場地位的轉換，招標人在市場競爭中確立了優勢地位，最終可以擇優選擇合理低價的交易對象。在高等院校招標采購中普遍采用密封價格招標這樣的制度設計，就是為了迫使供應商理性選擇“降價策略”。當然，投標人之間也可以約定都不選擇降價，這要在事先進行談判達成協議，但這種沒有約束的約定不能保證其中的一方不采取措施，而且，現行的制度設計也不允許，因為符合圍標串標行為特征的都是違法的。

2.2 招標方在談判中的主動地位

采購招標就是要設計一個好的制度，解決信息和激勵問題，節省成本，降低交易費用，通過討價還價，實現資源優化配置。競爭還有助于供應商提高技術和管理水平，采用先進的技術和工藝，否則將被迫退出市場。

在高等院校招標采購實踐中，供應商與業主之間進行討價還價。供應商作為投標方都希望能夠從業主招標方手中多得到一些費用，而業主作為招標方則希望盡可能地降低價格。通過進行競爭，從中擇優，最終達成交易協議。供應商的利潤取決于他們的討價還價能力。在完全信息博弈條件下，雙方經過討價還價很快就可以達成協議。而現實世界中的信息是不完全的，業主并不知道供應承包商的實際成本，供應承包商也不知道業主愿意出多大的價格。如果雙方都不肯作出讓步，結果很容易陷入僵局。談判在高等院校采購投標過程中是不可或缺的，招投標雙方客觀上存在此消彼長的利益沖突。雙方經過談判解決利益沖突和分歧，尋找和發現共同的利益。如果談判破裂達不成任何協議，招投標各方都將一無所得。高等院校采購招標人代表，大多的是政府任命的官員和公職人員，而政府官員、公職人員在參與這些談判的時候卻沒有降低工程成本的動力。在定標、簽訂合同時依據中標價格，進行必要的、討價還價的談判時，招標方往往占主動地位。

2.3 投標人數

從理論上講，政府采購招標需要選擇要價最低的供應商中標。假設招標采購采用的是一級密封投標，讓每個投標者獨自進行投標，招標人在規定的時間打開所有投標，選擇最低報價的投標人中標。這時，不同投標人之間就是在進行一場博弈。每個投標者都不知道其他投標者的實際成本，投標人在選擇報價時就面臨選擇困境：自己的報價越低，能夠中標的可能性就大；而以最低的價格中了標，利潤就越小。每個投標人的標價取決于他的生產成本，一般來說，投標報價和成本之間的差值隨著總投標人數的增加而減少。這就是說，在高等院校招標采購活動中，讓更多的企業參加投標，對高校來說是一件有利的事情。

高等院校招標采購現階段仍處于“買方市場”格局，短期內也不可能有根本性的改變。特別是一些高校基本建設工程項目在進行招標時，有不少投標人參與競爭，市場競爭十分激烈。一般來說，投標人越多，招標人能得到的收益就越高。因此，讓更多的人加入競標是招標方的利益所在。投標人數越多，競爭越激烈，對招標人而言，就有可能以一個較低的出價獲得符合要求的工程或產品，最大限度地實現投資收益。對投標人而言，中標可能性就越小，預期利潤也就越少。根據理性經濟人假定，參與投標的投標人是為了實現自身經濟利益的最大化，理性的投標人不會以低于成本的報價去投標。現實生活中，雖然也不排除會發生個別的低價搶標的特殊事例，往往在低價中標后在合同執行過程中高價索賠，這種情形需另當別論。一般情況下可以得出的結論是投標人數的增加對降低招標費用是有效的。

如果一項工程所有投標人的投標費用之和大于投資節省的效益，對于全社會而言也是一種社會資源和財富的浪費。因此，既要保證合理適度的市場競爭，發揮招標采購配置資源和節省投資的優勢，又要將投標人數控制在合適的水平，不至于使招標采購的社會成本過高，超出一定的界限反而會造成社會資源浪費。

3 高等院校招標采購中串通投標背后的利益交易

一般來說，博弈可分為靜態博弈和動態博弈。靜態博弈是指參與人同時選擇行動，或者參與者的行動雖然有先后順序，但后行動者不知道先行動者采取什么行動，因而可視作為同時行動。動態博弈是參與人行動有先后次序，并且后行動者能觀察到先行動者的行動。許多高等院校在組織招標采購的實踐中，招標采購項目有的是一次性的，也有的是成系列的。因此，招標采購中的博弈有的是一次性靜態博弈，但更多的卻不是一次性的，有些時候靜態博弈也可以轉變成為動態博弈，投標人之間可以通過協商結成同盟或合謀。在市場監管不力的情況下，這種合謀會進一步發展成為陪標和圍標。

3.1 串通投標行為的博弈分析

招標采購市場主體之間的博弈，包括招標方與投標方的博弈，也包括投標方與評委之間的博弈和市場監管方與招投標市場主體之間的博弈等，可以用囚徒困境模型來簡要分析說明其中一些現象。

第一種情況：投標人之間的博弈(以價格作為定標的唯一因素的最低價中標法為例)。

假定在某一高等院校政府采購招投標活動中只有兩個投標人的情況下，招標公告及評標細則可以明示：如果兩人都出低價，都可能中標，但由于低于成本，投標人的實際效用為(-8，-8)；如果一個報合理低價，一個報高價，報合理低價的一方中標，投標人效用分別為(10，0)或(0，10)；如果兩方都報高價，則可能都不中標，由于存在投標成本，投標各方的效用為(-1，-1)。見表1。

表1 兩個投標人A、B投標報價的策略空間

根據模型，在給定A出價為合理低價的情況下，B的最優策略也應當是合理低價。這樣，每個投標方都將選擇合理低價。這不僅是一個納什均衡，而且是一個占優策略，對招標人是理想的結果。因此可以得出的結論是，對于招標人來說，設計出一種好的高等院校招標采購制度安排，就應當是一種納什均衡，這樣才能自動實施并真正發生效力。對于投標人來說，不管對方報高價，或者是報合理低價，占優策略都是選擇報合理低價，如果市場上所有的投標人都競相壓價，結果肯定對投標人全都不利。在高等院校招標采購活動中，投標企業面對競爭激烈的買方市場，為了求得生存，投標人之間串通投標往往會成為行業內約定俗成的“潛規則”。如果出現投標人互相串通的情況，在投標前達成一致，統一報高價，招標人受損。招標人為了實現自己利益最大化，就有必要在招標信息等方面，控制投標人互相串通。

第二種情況：投標人與評委之間的博弈(以評委作為中標的決定因素為例)。誰取得評委的支持，誰中標，評委支持率相同時，均有中標可能。投標人實際效用如表2。

表2 兩個投標人A、B爭取評委支持的策略空間

據此得知，投標人越是取得評委的支持，越有利于自己。投標人合理的行為選擇是與評委串通。因此，招標人需要采取措施，在確定中標前，隔離投標人與評委之間的聯系。

第三種情況：招投標監管機構的尋租博弈。按現有管理體制，高等院校招標采購過程會受到招標人主管部門、市場交易管理部門、財政審計和紀檢監察部門等各個方面的監督監管。在招投標各方主體與市場監督者之間存在許多尋租空間，監督者與被監督者之間的行為，也是一種博弈[2]。

招投標監督尋租博弈的局中人包括廣義的監督人和尋租人雙方。監督人的策略是監督或不監督，尋租人的策略是尋租或不尋租。假設只要監督人實施監督，尋租就會被發現，其中，A為所尋租金，B為監督成本，C為尋租成本(包括被發現后的罰金)。策略空間如表3。

表3 監督人與尋租人的策略空間

假定市場參與各方、監督機構的監督人員均為有限理性的經濟人。在這個博弈中，尋租成本越高，尋租人尋租的概率越小；監督成本越高，尋租人尋租的概率就越大。產生的租金越多，監督人越重視，實施監督的概率越大，被查處的可能性也就大，尋租人就不敢尋租了。因此，在高等院校招標采購實踐中，越是重點工程或采購項目，招標就相對比較規范，而一些小的采購項目，則更容易搞假招標。

監督人是否會選擇與尋租人合謀，取決于監督人的違規成本，也就是他所能感受到的威脅。比如，紀檢監察機關會通過對高校基本建設項目和物資采購的招投標實施情況檢查來考核行政監督部門監督人的工作。在監督人履職過程中，尋租人是否會尋租，監督機關是否派監督人進行監督，紀檢監察機關是否會對監督的工作進行檢查考核，這些都可以看作是同時行動情形下的靜態博弈。因此，政府有關部門需要不定期地對高校基建項目開展招標稽查和對政府采購項目進行審計，發揮監督的威懾作用。

3.2 政府采購市場監管部門與市場主體之間串通的產權分析

高等院校招標采購活動中監管部門作為監督人，是否會采取合謀策略也需要具體分析。在現有產權約束的制度安排下，實際上監督人具有雙重身份，既代表監督機關，又是具體的執行者個人；既是經濟人，又是社會人，因此，監督人客觀上具有合謀而獲利的可能性。經常可以聽到一種論調，說高等院校招標采購工程絕對不能采用最低價中標法，否則將會導致工程質量得不到保證。試問，高價中標又如何保證工程質量優良？一些建設行政部門和采購監督機構負責人也持上述觀點，其實是代表了所在行業的企業利益，也是為了能夠維護現有體制并分得相應的好處。他們在制訂行業管理辦法和選定評標方法和標準時，傾向于保護相關利益集團的利益，規范高等院校政府采購和招投標市場同樣面臨此類問題[3]。

4 高等院校招標采購中串通投標的危害與治理

高等院校招標采購活動中的串通投標至少包含兩個以上的行為人之間的溝通，只有在各方達成一致意見的情況下，串通才有可能實現。串通投標的行為是共謀的結果，需要各個方面按照事先商量確定好的分工配合協作才能完成。通常情況下，由發起人根據招標公告，選擇確定好投標項目，然后去尋找陪標人，與陪標人達成合作意向，串通投標發起人、陪標人根據議定好的方案，串通好投標報價等，編制多份投標書以一般投標人身份參與招標人組織的招標，最終走完法定的程序中標。串通投標成功以后，發起人會按事先的約定給予陪標人投標費用補償和合作報酬等。在串通投標的掩護下，高等院校政府采購和工程招投標變成使權錢交易合法化的重要手段。

1)串通投標隱蔽性強，危害性大。表面上看起來，串通投標似乎是投標企業的正常的經營性行為，是市場主體理性地采取措施規避競爭帶來的不利因素的策略。事實上，串通投標背后是權錢交易。在串通投標的利益鏈條上，既有提出采購要求的招標人，又包括招標代理機構，既有投標供應商，又包括評標專家，為了確保串通取得成功，這幾個方面的當事人一個不能少。在高等院校政府采購和工程招標中，各方主體分別扮演著不同角色，朝著共同的目標努力，串通投標一旦成功，對招標采購造成的消極影響是無法挽回的。我國的《招標投標法》《政府采購法》《反不正當競爭法》等法律法規對串通投標明文禁止。串通投標實質上違反了法定的不作為義務，導致其他投標人無法以公平公正的方式贏得中標，是一種典型的違反法定義務的侵權行為[4]。對串通投標侵權損害需要作出的賠償進行規定，才有利于對損害賠償責任的追究，也會促進反壟斷的執行[5]。

在高等院校政府采購和工程建設中引入招投標的競爭機制，能夠使合同的訂立變得更為公平和有效，但由于串通投標和尋租活動的蔓延，具有惡性循環的趨勢[6]，改變了招投標制度的本質，破壞了市場競爭的公平性，使人們對市場機制的合理性產生懷疑[7]。我國現階段的串通投標屢有發生，原因就在于尋租成本低。串通投標涉及多方當事人，影響廣，危害大。串通投標規避了招投標應有的市場競爭機制，還會損害公共利益，使服務于公眾的招標產品達不到應有的質量，留下許多安全隱患。與此同時，串通投標還侵害了國家工作人員公務行為的廉潔性。

2)努力破解串通投標查處難，著力規范招標人行為。圍標串標具有一定的隱蔽性，極易規避監管，加上現有法律法規不健全，行政監管手段有限，實際工作中對圍標串標行為查證難、認定難、處理難。根據實踐經驗，認定圍標串標可重點關注以下幾個方面：在價格分析方面，投標供應商出現總報價相近，而分項報價不合理，部分項目價格雷同，甚至部分單價完全相同，卻提不出計算的依據，有串通投標的嫌疑；在標書制作方面，如果僅有一家投標供應商標書做得比較認真，其他供應商的標書都明顯屬于應付性的，此類情形串通的可能性極大；在投標行為方面，投標供應商當中如果有幾個關系密切，同來同往，甚至同吃同住，一起來投標，一起商量議論，也能確定為“疑似串標”。應綜合運用上述診斷方法，進行判斷和評價，才能得出相對客觀的結論。

治理高等院校政府采購和工程建設招投標領域的腐敗問題，一方面要通過嚴格執紀執法，加大查辦案件力度，對串通投標形成震懾；另一方面，更要強化制度建設，規范制約權力，探索建立高校投資人共同基金，履行出資人職能，從產權約束方面規范高等院校政府采購和工程建設招投標中招標人行為。

[1] 謝識予.有限理性條件下的進化博弈理論[J].上海財經大學學報，2001(5)：3-9.

[2] 張瑩.公共采購招投標過程尋租行為的博弈研究[J].中國招標，2004(1)：10-15.

[3] 陳平.中國道路的本質和中國未來的選擇[J].經濟社會體制比較，2012(3)：1-23.

[4] 王利明.違約責任和侵權責任的區分標準[J].法學，2002(5)：45-52.

[5] 李國海.反壟斷法損害賠償制度比較研究[J].法商研究，2004(6)：24-30.

[6] 盧現祥.尋租經濟學導論[M].北京：中國財政經濟出版社，2000：18.

[7] 楊燦明，李景友.政府采購問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2004：69.

[責任編輯：李娟]

Game Analysis on Collusive Bidding in College and University Procurement

DU Xinghua

(Nanjing University， Nanjing 210008，China)

Based on the theory of game analysis， this paper analyzes all parties' activity behavior motivation in the current colleges and universities bidding procurement. In the absence of supervision， there is a large possibility of together-conspired biding of main market players' choice. Based on this， this paper analyzes the relationship between individual behavior pattern and the system development， focusing on the reasons of purchasing managers' improper behavior. The design innovation of government procurement system can help solve the problems of insufficient internal power. Besides， this paper also puts forward some suggestions to avoid corruption and improper behaviors in colleges and universities.

government procurement; collusive bidding; game analysis

2017-03-20

杜興華(1972-)，男，博士，主要研究方向：政府管理

G 647.4

A

1672-2434(2017)02-0046-06