工業軍民融合的挑戰與對策

潘毓芹+杭永寶

軍民融合作為國家戰略，已成為持續推進我國國防建設和經濟建設融合發展的重要抓手。其中，國防工業（裝備科研生產）軍民融合是我國軍民融合深度發展的關鍵領域和核心事項。本文從政治經濟學的視角出發，對現階段我國工業領域軍民融合面臨的矛盾和問題進行分析，提出五個方面的對策建議。

一、工業軍民融合存在的矛盾和問題

長期以來，工業領域“軍地”兩大系統以及各系統內部形成的行業壁壘和利益藩籬，使得現階段軍民融合深度發展的相關改革工作困難重重，主要表現在以下幾方面：

思想意識上經濟與國防不相融。由于近幾十年的和平“溫室效應”和以經濟建設為中心的發展戰略，一些地方領導干部認為國防建設是國家戰略，由國家統一規劃部署實施，只要把中央政策和上級要求傳達給基層就行了，缺乏軍民融合國防意識，在推進各項建設過程中，只注重地方經濟發展，忽視國防軍事需要；由于我國軍工企業基本為國有企業，管理模式行政計劃色彩較濃，投入產出都依賴國家計劃，市場開放意識不強，對經濟效益和資源利用效率考慮較少，導致軍地信息不對稱、需求信息對接困難、轉化渠道不暢、缺乏統籌規劃，各自為政現象突出。

法規制度上政策與法律不配套。近年來，國家、地方政府和軍隊出臺了一系列與軍民融合相關的法規，但大多數法規是政策性文件，尚未真正上升到法律層次，沒有形成軍民融合的基本法律，立法層次較低，權威性不高；法規碎片化，政策規章政出多門，權責不明確，軍地雙方分別出臺的現行法律法規條文也存在互相沖突的地方；由于缺乏系統軍民融合專門基本法的統領，法規質量水平不高，法規時效性差，有些政策文件操作程序也較為復雜，執行成本高、效率低，有些法規已經過時，不能體現軍民融合發展最新要求，還有些領域存在法規盲區或空白。

技術標準上軍用與民用不統一。我國軍用產業和民用產業各自獨立發展，界限明顯，生產技術標準也存在較大差異。軍品一向以高精度要求、高質量水平、高可靠性、更強的環境適應性而著稱，其生產技術的要求大部分都高于民品，而民品在民用領域，主要強調經濟性、適用性和通用性。過分強調軍用極限標準，不僅會增加軍用產品的制造成本，造成資源的嚴重浪費，還會形成資質門檻和行業技術壁壘，促進軍工生產相對壟斷和封閉，很多好的民用技術會因此而被拒之門外，減弱了產業軍民融合積極性，軍民產業融合發展難度加大。

軍民轉換上國企與民企不暢通。民企參軍或轉軍方面，目前除了存在高門檻的技術壁壘外，還存在專門協調機構缺乏，系統支持和培育不力，投資補償機制缺失，軍品免稅退稅覆蓋面窄、程序復雜、周期冗長、力度不足，“四證”辦理機制不順，裝備采購信息不對稱，補償機制不健全，民參軍準入申請周期長且維護成本高以及保密政策要求繁瑣，政策操作效率較低等問題，給想進入軍工體系的企業造成了巨大壓力；軍轉民方面，我國目前軍品研制生產的主要任務由國防科工體系內的11大軍工集團承擔，一直都處于國防的保護傘下，軍工集團的思想觀念相對封閉，市場經濟觀念不強，缺乏積極創新求變、開拓開放的動力，不但沒有軍轉民的主動性和積極性，還會為保護自身壟斷“優勢”千方百計為軍民互轉設置障礙。

科工人才上國防與民間不融合。近年來，我國國防科技工業人才隊伍建設在數量和質量上有一定成效，但全國國防科技工業行業內這類人才總體缺乏，人才引進難，留住人才也難，特別是高層次人才和關鍵領域人才總量不足且容易流失的問題突出。其原因除了與國防科技工業內部的人事管理制度、福利待遇以及企業文化等因素相關外，主要還與軍事國防和社會民間人才培養使用體系統籌整合不夠、人力資本通用性不能彰顯緊密相關。在軍事國防人才多元培養方面，雖然我國相關法規已進行了有益探索，但對軍地兩用人才培養利用方面還處于初級水平，總體上層次不夠高、力度不夠大、協同性不夠好。

二、工業軍民深度融合的對策與建議

軍民融合的本質要求在于打破軍民界限，高效實施國家和地方政府調控措施，科學運用市場機制，不斷改革創新，最大程度凝聚發展合力，實現資源利用和國家建設效益最大化。

完善宣傳教育體系，強化融合發展意識。根據新時期經濟建設和國防建設高水平融合發展的需要，進一步明確軍民融合意識教育的內涵外延、責任體系、實施主體，結合國防教育要求，具體制定軍民融合意識教育規劃及其實施計劃方案，形成健全完善的地方領導、部隊官兵、民營企業、軍工集團、社會公民等各級各類群體專業教育體系，在面向社會民間廣泛深入地開展愛國主義和國防使命教育的同時，面向軍事國防和軍工企業領域重點開展市場開放意識、集約融合意識教育，在全社會形成“寓軍于民、以軍代民、以民促軍、全民皆兵”氛圍，切實做到在思想認識上軍民融合。

完善法律法規體系，強化融合根本保障。從世界發達國家的發展經驗看，突破軍民深度融合發展瓶頸、促進國防工業軍民融合的關鍵在于從國家層面進行立法。從中國軍民融合發展實踐經驗出發，健全完善軍民融合發展法律法規體系，對軍民融合發展戰略進行系統引領，是解決軍民融合發展過程中存在的突出問題、引導和促進軍民融合深度發展的根本保障。具體而言，一是盡快制定出臺規范軍民融合發展的綜合性法律（如軍民融合促進法），從國家法律層面對軍民融合發展的基本原則、領導體制、主要制度、法律責任等方面做出框架性的頂層設計。二是針對國防工業軍民融合的不同領域，完善專項法，如國防科研生產法等。三是與時俱進修訂現有法律法規，如盡快完善國防知識產權制度，盡快完善國防專利條例，強化國防知識產權保護力度，構建合理的國防知識產權轉移利益分享機制，提高兩用技術轉化率和產業化率。

完善技術服務體系，強化互通互換基礎。建立健全并不斷優化技術服務體系，拓寬軍民技術雙向轉移渠道、清除軍民技術雙向轉移制度障礙，是實現軍民互通互換的基礎。一是提高軍民技術標準通用化水平，設立軍民融合技術標準委員會，盡快實現軍民技術標準國內外統一，提高兩用技術標準通用性、時代性和先進性。二是深化軍工企事業單位產權改革，盡快建立產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。三是完善軍品科研生產準入制度，將軍品科研生產保密級別分為絕對保密、相對保密和開放等層級，按保密級別決定民營企業參與許可程度和范圍，通過負面清單方式管理，簡化“四證”審批手續。四是建立軍民融合工業園區，鼓勵可公開的軍工企業和具有合作可行性的民用企業規劃進入同一工業園區，吸引第三方中介服務機構進入園區為軍民融合產業發展提供投融資渠道，提供市場信息和信用擔保，以確保軍民融合產業有充足的資金支持和發展動力。

完善組織管理體系，強化軍地統籌協調。軍民融合發展基本要求就是提高軍民資源配置效率和利用效益，健全完善科學而權威的組織管理體系是提高效率和效益的關鍵。一要健全軍地聯合領導機制。建立由地方黨委政府牽頭，同級軍事機關和黨委政府相關職能部門參加的聯合領導小組，結合本地區實際，按照軍地建設需求，堅持雙向納入，科學制訂計劃方案，按照各自職責分工，抓好工作落實。二要健全溝通協調機制。發揮軍地各職能部門的業務作用，建立溝通協調工作制度，形成軍地之間常態化的溝通渠道、工作程序和協調方法，及時掌握融合式發展的新情況、新變化，積極做好軍地供需對接。三要建立獎懲機制。各級黨委政府和軍事機關要堅持把融合發展納入領導干部年度考核體系，制定督查考評辦法，充分調動各級各部門抓融合發展的主動性和創造性。

完善培養使用體系，強化融合人才支撐。軍地人才融合是軍民融合發展的基本支撐。我們要借鑒國際經驗，按照軍地聯合、創新發展、共育人才的思路，加強軍地優質教育資源共享合作，拓寬軍地人才教育培訓渠道，增強國民教育和社會資源對軍事人才培養的支撐帶動作用。一要優化完善國防生培養管理體制，將軍地通用專業的軍官、士官和特殊專業文職人員納入國防生培養體系，在更大范圍、更高層次上依托普通高校提高軍事人才數量和質量，盡快構建地方教育資源向軍事人才全方位開放的制度體系。二要進一步擴大從大學生中征兵的比例，充分依托普通高校、武器裝備研制單位儲備新興專業人才，暢通特殊人才發現培養和輸送渠道，完善軍事后備人才培養體系。三要通過在職培訓教育和軍地任職經歷，拓展和豐富軍民融合型人才職業生涯，培塑深層次的軍民融合理念，實現軍地人才的人力資本的增值。四要加強軍工文化建設，弘揚“兩彈一星”、“載人航天”等軍工精神，激發社會愛國熱情，吸引和激勵更多的能人志士投身軍民融合事業。

（潘毓芹：常州工程職業學院教師；杭永寶：常州市教育局局長，河海大學兼職教授）

責任編輯：高 莉