水利扶持資金績(jī)效審計(jì)研究

陳瑤

【摘要】江蘇省2015年小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持專項(xiàng)資金項(xiàng)目涉及范圍廣、計(jì)劃資金總額較高，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目效益情況予以關(guān)注。但相關(guān)主管部門(mén)尚未對(duì)此開(kāi)展績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)工作。本文擬運(yùn)用邏輯模型和層次分析法等，基于實(shí)踐調(diào)研和文獻(xiàn)資料的成果，建立績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)模型，并設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并最終擬定江蘇省2015年小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】水利 扶持資金 績(jī)效審計(jì)

一、項(xiàng)目背景

一直以來(lái)，由于各種條件限制，江蘇省境內(nèi)的很多小型水庫(kù)都存在有周邊民眾生產(chǎn)生活用水不變、交通出行困難等問(wèn)題，且部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，水庫(kù)淤積情況嚴(yán)重。因此，為了成片逐庫(kù)地解決這些難題，2014年12月省水利廳、省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于扶持解決小型水庫(kù)工程建設(shè)搬遷群眾生產(chǎn)生活困難的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇水移民〔2014〕58號(hào)），決定自2015年1月實(shí)施小型水庫(kù)搬遷群眾政策扶持工作。2015年6月，針對(duì)各地申報(bào)的年度扶持項(xiàng)目資金和計(jì)劃，省水利廳、省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于下達(dá)2015年小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持項(xiàng)目資金和計(jì)劃的通知》（蘇財(cái)農(nóng)〔2015〕109號(hào)）文件。項(xiàng)目的子項(xiàng)目數(shù)共計(jì)312個(gè)，涉及水庫(kù)222座，資金30920.1萬(wàn)元。江蘇省2015年小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持項(xiàng)目資金的支出范圍主要包括水資源整治和庫(kù)區(qū)環(huán)境整治，具體見(jiàn)表1。

表1 江蘇省2015年小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持項(xiàng)目資金的支出范圍

包括道路修建（含道路周邊綠化），路燈建設(shè)，自來(lái)水和污水管網(wǎng)建設(shè)，新建公共設(shè)施，水庫(kù)生態(tài)整治和周邊綠化等。

然而，目前江蘇省水利廳較少開(kāi)展水利工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作，重點(diǎn)水利工程或重大資金項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)工作一般由省審計(jì)廳或省財(cái)政廳績(jī)效管理處完成。水利廳缺乏水利專項(xiàng)資金項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和指標(biāo)數(shù)據(jù)，且在水利和審計(jì)行業(yè)內(nèi)都尚未形成一套完整、科學(xué)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其次，水利發(fā)展資金項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的外部條件不夠充分。即使審計(jì)廳或財(cái)政廳已開(kāi)展不少水利工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，但審計(jì)內(nèi)容還是多以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)和工程竣工決算審計(jì)為主，對(duì)于項(xiàng)目的環(huán)境效益和社會(huì)效益等信息缺乏具體的量化指標(biāo)，實(shí)務(wù)操作中對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏實(shí)際內(nèi)容。

二、理論基礎(chǔ)

（一）邏輯模型

邏輯模型（Logic Model）是美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）在上個(gè)世紀(jì)七十年達(dá)提出并付諸于時(shí)間的一種工具，主要適用于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、計(jì)劃與評(píng)價(jià)工作。發(fā)展至今，邏輯模型已成為項(xiàng)目計(jì)劃、管理、評(píng)價(jià)的主要方法之一。一些國(guó)內(nèi)學(xué)者也開(kāi)始將其應(yīng)用在政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中，評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目成果是否達(dá)到了預(yù)期的效果。

邏輯模型屬于一類全面、系統(tǒng)地探究和剖析問(wèn)題的思維架構(gòu)模式，其核心要素主要包括投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、結(jié)果和外部環(huán)境等五項(xiàng)，而結(jié)果要素又可以根據(jù)其影響劃分為短期結(jié)果、中期結(jié)果和長(zhǎng)期結(jié)果三項(xiàng)子要素。具體見(jiàn)圖1。

我們可以將江蘇省小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)按照投入、活動(dòng)、產(chǎn)出和結(jié)果等四個(gè)維度逐層分解。具體分析如下：

第一，把邏輯模型的“投入”要素的相關(guān)內(nèi)容設(shè)置為第一個(gè)評(píng)價(jià)維度，即為“投入”維度，設(shè)置與之相對(duì)應(yīng)的投入類指標(biāo)，下設(shè)資金到位情況以及以及資金使用情況等兩個(gè)方面的內(nèi)容；

第二，把邏輯模型的“活動(dòng)”要素的相關(guān)內(nèi)容設(shè)置為第二個(gè)評(píng)價(jià)維度，即為“管理”維度，設(shè)置與之相對(duì)應(yīng)的管理類指標(biāo)，下設(shè)財(cái)務(wù)管理情況和項(xiàng)目管理情況等兩個(gè)方面的內(nèi)容；

第三，把邏輯模型的“產(chǎn)出”要素的相關(guān)內(nèi)容設(shè)置為第三個(gè)評(píng)價(jià)維度，即為“項(xiàng)目產(chǎn)出”維度，設(shè)置與之相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)，下設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量以及項(xiàng)目進(jìn)度等三個(gè)方面的內(nèi)容；

第四，把邏輯模型的“結(jié)果”要素的相關(guān)內(nèi)容設(shè)置為第四個(gè)評(píng)價(jià)維度，即為“效益與可持續(xù)影響”維度，并相應(yīng)地設(shè)置效益與可持續(xù)影響指標(biāo)。通過(guò)江蘇省小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金項(xiàng)目計(jì)劃表，我們可以得知該項(xiàng)目幾乎不涉及經(jīng)濟(jì)效益。因此，我們?cè)谛б媾c可持續(xù)影響指下設(shè)環(huán)境效益、社會(huì)效益與可持續(xù)影響三個(gè)方面的內(nèi)容，而不涉及經(jīng)濟(jì)效益。

（二）層次分析法

層次分析法由美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家匹茨堡大學(xué)教授T.L.薩蒂創(chuàng)建于上個(gè)世紀(jì)七十年代，其原理是將與總體目標(biāo)相關(guān)的所有要素依照一定的標(biāo)準(zhǔn)分化為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層與方案層等多個(gè)層級(jí)，強(qiáng)調(diào)層次性與系統(tǒng)化分析。小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金項(xiàng)目的復(fù)雜性決定了其指標(biāo)體系必然具有多層次、多元素、綜合性等特點(diǎn)，因此采用層次分析法的益處就體現(xiàn)了出來(lái)：即賦分簡(jiǎn)單、運(yùn)算過(guò)程簡(jiǎn)明可理解。因此，本文采取層次分析法來(lái)確立江蘇省小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。通過(guò)廣泛調(diào)研、采取層次分析法最終計(jì)算出各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，運(yùn)用層次分析法來(lái)確定江蘇省小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)各評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的具體步驟見(jiàn)表2。

表2 運(yùn)用層次分析法確定權(quán)重的具體步驟

三、江蘇省小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金績(jī)效指標(biāo)體系

江蘇省小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中既涵蓋定性指標(biāo)，又涵蓋定量指標(biāo)。本文通過(guò)參考有關(guān)文獻(xiàn)和績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，結(jié)合江蘇省小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金項(xiàng)目管理和批復(fù)的有關(guān)文件，設(shè)計(jì)各指標(biāo)組合的判斷矩陣，運(yùn)用層次分析法確定各自的權(quán)重；再按照百分制進(jìn)行賦分，結(jié)合江蘇省水利廳審計(jì)部門(mén)的相關(guān)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)整、設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如表3所示。

四、結(jié)論與啟示

本文基于系統(tǒng)論和邏輯模型等理論，確立了設(shè)計(jì)小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的整體思路，并參考了小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金項(xiàng)目的實(shí)際情況以及層次分析法的相關(guān)理論，確定了評(píng)價(jià)維度和評(píng)價(jià)指標(biāo)；通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)和實(shí)地調(diào)研的成果最終明確了各評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

然而，一方面由于國(guó)內(nèi)對(duì)于專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的研究仍然處于探索階段，對(duì)于開(kāi)展專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作，相關(guān)理論和實(shí)踐尚不成熟。此外，我國(guó)目前開(kāi)展專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的主體大多是是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，獲取數(shù)據(jù)和資料的途徑很少，可獲得的相關(guān)審計(jì)案例比較有限，這對(duì)研究的科學(xué)性產(chǎn)生了一定的影響。另一方面，由于小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)扶持資金項(xiàng)目數(shù)量較多、種類繁雜、地區(qū)性差異較大，具有碎片化、部門(mén)化、區(qū)域化等特點(diǎn)，對(duì)其開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的調(diào)研實(shí)踐較為有限，因此設(shè)計(jì)形成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可行性和可靠性，尚需接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，并需要不斷的調(diào)整和改進(jìn)。

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基金項(xiàng)目：本文得到江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目資助（SJLX16_0402）。