依法行政理念下基層央行執(zhí)法監(jiān)察轉(zhuǎn)型研究

蘇靜玲

全面推進依法治國與全面深化改革一并稱為“鳥之兩翼、車之兩輪”，而開展執(zhí)法監(jiān)察是根據(jù)《黨章》等其他黨內(nèi)條規(guī)和《憲法》、《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)賦予的職能和職責(zé)，因此，基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察轉(zhuǎn)型工作必須具有法治思維和依法行政理念。轉(zhuǎn)型過程必須結(jié)合基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作實際，堅持圍繞服務(wù)中心工作開展。

一、基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作現(xiàn)狀與特點

人民銀行系統(tǒng)每年均會開展不同類型，針對不同業(yè)務(wù)的執(zhí)法監(jiān)察工作，從中查找問題、發(fā)現(xiàn)隱患、提出建議、幫助完善，有利于基層人民銀行提升履職水平。同時，基層人民銀行肩負(fù)著貫徹總行相關(guān)政策，維護地區(qū)金融穩(wěn)定，推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要職責(zé)，使得其執(zhí)法監(jiān)察工作又不同于其它地方政府監(jiān)察工作，具有其自身的特點。

（一）基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作的現(xiàn)狀

1.自選項目為主，指定項目為輔。自“三轉(zhuǎn)”后，為有效發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察工作的自主性、多樣性和有效性，立項工作由指定方式逐步向自選方式轉(zhuǎn)變，上級行除指定少數(shù)下級紀(jì)檢監(jiān)察部門開展特定執(zhí)法監(jiān)察項目外，均由紀(jì)檢監(jiān)察部門自主決定執(zhí)法監(jiān)察項目，有效提升了基層執(zhí)法監(jiān)察工作的實效性。

2.同級監(jiān)督為主，下查一級為輔。在選擇執(zhí)法監(jiān)察對象時，通常以同級監(jiān)督為主，少數(shù)業(yè)務(wù)監(jiān)督需要，執(zhí)法監(jiān)察工作會向下延伸，單獨下查一級的執(zhí)法監(jiān)察項目較少。但隨著中央執(zhí)紀(jì)要求越來越嚴(yán)，基層人民銀行的風(fēng)險點又主要集中在基層，執(zhí)法監(jiān)察工作將逐步實現(xiàn)縱向聯(lián)通。

3.業(yè)務(wù)監(jiān)察為主，廉政監(jiān)察為輔。執(zhí)法監(jiān)察內(nèi)容上，往往以業(yè)務(wù)監(jiān)察為主，注重從業(yè)務(wù)合規(guī)性上查找問題、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，通過對每項工作的履職情況，綜合判斷其目前存在的風(fēng)險并提出建議。執(zhí)法監(jiān)察過程中對被監(jiān)察對象黨風(fēng)廉政建設(shè)情況進行監(jiān)察，幫助被監(jiān)察對象全面查找風(fēng)險隱患，也體現(xiàn)出基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作的全面性。

4.批評教育為主，追責(zé)懲處為輔。基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察處理大多以批評教育為主，直接進行責(zé)任追究并懲處的情況較少，即使監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)重大違規(guī)違紀(jì)線索，也會通過專項立案查處。

（二）基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作的特點

1.法定性。基層人民銀行監(jiān)察部門行使執(zhí)法監(jiān)察的權(quán)利來自于《行政監(jiān)察法》和《中國人民銀行執(zhí)法監(jiān)察辦法（試行）》，是法律和規(guī)章所賦予的，具有法定性。同時，監(jiān)察的內(nèi)容主要是“對執(zhí)法監(jiān)察對象貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)和金融方針、政策、規(guī)章制度的情況進行監(jiān)督檢查”，以規(guī)范行政權(quán)利運行為重點，同樣體現(xiàn)出法定性特征。

2.強制性。主要是指監(jiān)察主體之間的非對等關(guān)系，監(jiān)察部門有權(quán)利對被監(jiān)察對象開展執(zhí)法監(jiān)察工作，被監(jiān)察對象必須完全配合，不得無理由拒絕，體現(xiàn)出監(jiān)察要求的強制性。此外，執(zhí)法監(jiān)察工作進入處理階段后，監(jiān)察部門有權(quán)利根據(jù)認(rèn)定的事實，依規(guī)給予行政處分，通過強制力保證執(zhí)法監(jiān)察工作順利開展和落實。

3.內(nèi)部性。基層人民銀行被監(jiān)察對象基本是本級行政權(quán)利部門或下級機構(gòu)，具有較強的層級性和內(nèi)部性特征，在執(zhí)法監(jiān)察成果的運用和共享上，也主要在人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部公開，很少與地方監(jiān)察部門有所交集。

4.金融性。基層人民銀行的中心任務(wù)主要還是圍繞金融管理和服務(wù)工作展開，在管理對象上，主要是銀行類金融機構(gòu)和參與金融活動的機構(gòu)或個人；在服務(wù)內(nèi)容上，主要是提供基礎(chǔ)金融技術(shù)服務(wù)支持等，均具有很強的金融行業(yè)特性。因此，受職能和行業(yè)特性決定，在執(zhí)法監(jiān)察工作的內(nèi)容和方式上，不可避免的也具有金融性。

二、當(dāng)前基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作中存在的問題

基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作十余年不斷發(fā)展，始終圍繞服務(wù)中心工作，查找風(fēng)險隱患，完善制度建設(shè)，但受固有觀念僵化和機制建設(shè)不完善等因素制約，工作仍存在一些問題，阻礙了其轉(zhuǎn)型升級。

（一）短期效益問題

受基層監(jiān)察力量薄弱、思想畏難等影響，部分監(jiān)察部門容易出現(xiàn)追求短期效益問題，存在對有些部門幾年不查，而對有些部門一年幾查的現(xiàn)象，浪費了大量的監(jiān)察成本，使得部分風(fēng)險難以暴露，形成風(fēng)險“盲區(qū)”和“死角”。

（二）定位模糊問題

執(zhí)法監(jiān)察與業(yè)務(wù)檢查和內(nèi)部審計之間存在交叉，但又有區(qū)別，容易使監(jiān)察主體出現(xiàn)定位模糊的問題。監(jiān)察主體對執(zhí)法監(jiān)察一旦定位不清，將直接影響執(zhí)法監(jiān)察效果。

（三）力量薄弱問題

基層人民銀行監(jiān)察部門普遍存在人員結(jié)構(gòu)老化，監(jiān)察力量薄弱的問題。隨著執(zhí)法監(jiān)察工作要求越來越高，業(yè)務(wù)操作越來越專業(yè)，現(xiàn)有監(jiān)察力量難以高效完成。同時，特定執(zhí)法監(jiān)察項目中，監(jiān)察部門的獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性上存在一定局限性，獨立實施執(zhí)法監(jiān)察項目也難取得良好效果。

（四）方式單一問題

目前，執(zhí)法監(jiān)察工作主要采用“聽、看、查、談”的方式開展，其中以查為主，實施主體以上級監(jiān)察部門或同級監(jiān)察部門為主，監(jiān)察方式較為單一，無法滿足各類執(zhí)法監(jiān)察項目要求。如，開展窗口服務(wù)質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)察，應(yīng)突出“訪”的作用；或基建項目工程造價執(zhí)法監(jiān)察，專業(yè)性較強，應(yīng)引入專業(yè)第三方開展監(jiān)察。

（五）標(biāo)準(zhǔn)不清問題

對執(zhí)法監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)的問題，突出定性評價，標(biāo)準(zhǔn)模糊，被監(jiān)察對象間的差異性不明顯，同質(zhì)項目執(zhí)法監(jiān)察工作容易出現(xiàn)共性問題多，個性問題少的情況，加之同事間礙于情面，逼得執(zhí)法監(jiān)察現(xiàn)場淪為“走過場”，使執(zhí)法監(jiān)察結(jié)論實效性大為削弱。

（六）追責(zé)困難問題

執(zhí)法監(jiān)察工作往往出現(xiàn)查找問題易，追究責(zé)任難的現(xiàn)象。一方面是“好人”思想嚴(yán)重，監(jiān)督和問責(zé)難以到位；另一方面執(zhí)法監(jiān)察工作缺少明晰的責(zé)任認(rèn)定體系，相關(guān)規(guī)章問責(zé)部分較為模糊，難以對失職行為作出清晰的界定。

三、基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察轉(zhuǎn)型路徑選擇

為適應(yīng)新常態(tài)下依法行政的工作要求，基層人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作進行轉(zhuǎn)型升級是必然選擇，而如何成功轉(zhuǎn)型則需全面考慮人民銀行執(zhí)法監(jiān)察工作的特點，消除現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)察工作中的缺陷和不足，保證有效執(zhí)法監(jiān)察要素齊全，模塊化式的開展轉(zhuǎn)型工作。

（一）執(zhí)法監(jiān)察項目由碎片模式向整體模式轉(zhuǎn)型

加強對執(zhí)法監(jiān)察立項工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，尤其是行政“一把手”，要切實肩負(fù)執(zhí)法監(jiān)察工作的“主體責(zé)任”，對風(fēng)險情況有整體掌控和預(yù)判，將有效的監(jiān)察資源效益最大化，切實發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察工作的預(yù)防和糾正作用。同時，對執(zhí)法監(jiān)察項目做長遠(yuǎn)規(guī)劃，著重加強要害部門、要害崗位、要害人員的執(zhí)法監(jiān)察力度，實現(xiàn)周期性監(jiān)察，避免項目碎片化帶來的風(fēng)險防控漏洞，利用監(jiān)察項目的廣泛性達到風(fēng)險排查全覆蓋。

（二）執(zhí)法監(jiān)察主體由單獨監(jiān)督向聯(lián)合監(jiān)督轉(zhuǎn)型

要善于借力，強化監(jiān)察力量，補足知識短板，對于開展一般專項執(zhí)法監(jiān)察工作或監(jiān)察部門難以獨立完成的監(jiān)察項目時，由監(jiān)察部門牽頭協(xié)調(diào)，通過內(nèi)部借力，抽調(diào)相關(guān)人員或聯(lián)合相關(guān)監(jiān)管部門業(yè)務(wù)人員開展監(jiān)察工作；對于專業(yè)性較強，超出系統(tǒng)內(nèi)能力范圍的執(zhí)法監(jiān)察項目，可以外部借力，邀請該領(lǐng)域?qū)I(yè)人士或機構(gòu)參與監(jiān)察項目，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提升執(zhí)法監(jiān)察質(zhì)量。

（三）執(zhí)法監(jiān)察內(nèi)容由業(yè)務(wù)監(jiān)察向綜合監(jiān)察轉(zhuǎn)型

打破目前以業(yè)務(wù)監(jiān)察為主要內(nèi)容的常態(tài)模式，在開展專項執(zhí)法監(jiān)察工作的基礎(chǔ)上有效開展綜合執(zhí)法監(jiān)察工作，充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察綜合作用，做到既要查清業(yè)務(wù)操作過程中存在的違規(guī)問題，也要排查出人員管理、思想教育等方面存在的風(fēng)險隱患，切實幫助監(jiān)察對象履職水平的整體提升。

（四）執(zhí)法監(jiān)察方式由單一手段向多種手段轉(zhuǎn)型

探索異地執(zhí)法監(jiān)察或外部執(zhí)法監(jiān)察，不同分支機構(gòu)間交叉開展執(zhí)法監(jiān)察工作，能避免同級監(jiān)督下的情面問題，減少“發(fā)現(xiàn)問題多，反映問題少”的情況；研究外部執(zhí)法監(jiān)察，借力系統(tǒng)外的監(jiān)察力量幫助自身查找風(fēng)險隱患，提升執(zhí)法監(jiān)察水平。

（五）執(zhí)法監(jiān)察結(jié)論由定性評價向定性定量兼顧轉(zhuǎn)型

在定性評價的基礎(chǔ)上應(yīng)加以定量評價，使得執(zhí)法監(jiān)察結(jié)論更為直觀具體，也能對同類監(jiān)察項目或同一監(jiān)察對象進行橫縱向比較，通過圖表就能直接反映出相應(yīng)的風(fēng)險等級變化，有利于針對性的開展風(fēng)險排查工作。

（六）執(zhí)法監(jiān)察處理由問題認(rèn)定向責(zé)任追究轉(zhuǎn)型

應(yīng)鼓勵相關(guān)職能部門開展責(zé)任追究，通過認(rèn)定責(zé)任主體，倒逼監(jiān)察對象改進工作方式、完善相關(guān)制度，防止風(fēng)險“堰塞湖”的產(chǎn)生。同時應(yīng)建立制度追責(zé)體系，用制度管人，通過規(guī)范有效的責(zé)任追究機制，降低人為對責(zé)任追究的干擾，逐步實現(xiàn)責(zé)罰相適應(yīng)的公正處理模式。

（七）執(zhí)法監(jiān)察報告由述事為主向述險為主轉(zhuǎn)型

執(zhí)法監(jiān)察報告綜合體現(xiàn)出執(zhí)法監(jiān)察工作水平和成果，建議要突出執(zhí)法監(jiān)察的建言獻策功能，透過所發(fā)現(xiàn)問題及風(fēng)險的表象，加強風(fēng)險產(chǎn)生根源的剖析，闡明風(fēng)險種類、風(fēng)險級別和防控手段，能夠通過執(zhí)法監(jiān)察報告厘清風(fēng)險管理思路，夯實風(fēng)險防控手段，消除風(fēng)險滋生土壤。