基于農地綜合價值的土地增值收益分配框架構建

張澄++吳群

【摘要】本文從農地綜合價值的角度出發，研究在征收-出讓過程中產生的土地增值收益內涵和形成過程，將土地增值收益分為人工增值Ⅰ、Ⅱ和自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ，并在此基礎上提出土地增值收益的理論分配框架。由此得出研究結論，被征地農民（集體）應獲得人工增值Ⅰ，自然增值Ⅰ的社會保障價值部分和自然增值Ⅱ；政府應該獲得自然增值Ⅰ的糧食和生態安全價值部分，人工增值Ⅱ和自然增值Ⅲ。

【關鍵詞】農地綜合價值 土地征收 土地增值收益

一、引言

黨的十八大報告明確指出，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。然而，長期受城鄉二元結構的影響，“低成本”的城鎮化卻是以被征地農民未享受城鎮化的“土地”紅利為代價的。國務院發展研究中心的一份調查顯示，征地之后土地增值部分的收益分配，開發商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村級組織留下25%到30%，而農民拿到的補償款只占整個土地增值收益的5%到10%。（劉守英，2013）因此，對征收過程中的土地增值收益的形成機理和分配問題進行研究十分有必要。但是，目前土地增值收益研究尚不能突破既有的分析范式，理論創新不夠。基于此，本項目嘗試從農地綜合價值角度，深入探討土地征收增值收益的內涵及其形成機理，并構建土地增值收益的理論分配框架。

二、土地增值收益形成機理

（一）土地增值收益內涵

土地增值的本質是一種社會勞動貢獻及資源稀缺性增值的結果，本文研究的土地增值收益的內涵是放在征地-出讓環節中理解，從未經人類使用時的農地的初始價值到土地出讓價值的這一過程的土地價值增加過程。是一種廣義的土地增值。

本文從自然增值和人工增值的角度來詳細介紹土地增值收益構成。自然增值指由于城市基礎設施和公共服務等配套設施的不斷投入，投資環境的完善，其產生的擴散效應相應地提高了土地價值。隨著城市經濟的不斷發展和城市化進程的加快，城市土地成為一種稀缺資源，嚴重的供需矛盾使得城市土地價值上漲明顯。因此，一旦農用地流轉為城市建設用地，其價值將大大提高。對應的就是按照具體增值原因的不同，可分為以下三類：一是由土地用途管制、土地用途變換而導致的用途轉換價值：農用地非農建設發展權增值——農地發展權價值，也稱之為土地用途轉變增值；二是農地稀缺性產生的供給無彈性而導致的供需矛盾引起的增值，也就是市場供求性增值；三是外部投資輻射性增值：基礎設施建設，可理解為政策性增值，也稱之為間接投資性增值。（周誠，2003；黃俊南，2004；張俊，2007）

如圖1所示，為便于本文研究，根據三種自然增值發生的環節不同，將其進一步區分：市場供求增值和間接投資性增值在產生上是相互耦合的，共同形成自然增值，不易區分，且在農用地狀態下和建設用地狀態下都會產生這種自然增值；而土地用途轉變增值是只發生在征地結束后的出讓環節的自然增值。再按照產生的前后順序不同，最終將自然增值區分為自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ，依次為發生在征地環節的供求增值和間接性投資增值，發生在出讓環節的用途轉變增至和發生在出讓環節的供求增值和間接性投資增值。

人工增值對應的就是直接投資性增值。在征收環節，主要體現在農民對農地的長期和短期投資，如開墾平整農地、灌溉水渠的修筑、農田道路的建設、肥力的增加等，本文將其定義為人工增值Ⅰ。在出讓環節，要進行土地平整等一系列工作，投入成本較大。此外單位建設用地上投入的資本、勞動力等非土地要素明顯高于在農業用地上的投入量，即因土地資本的投入和積聚導致土地價值增加而產生的，定義為人工增值Ⅱ。

（二）農地綜合價值與土地增值收益形成過程

結合上一小節對土地增值收益構成的分析，本小節從邊際效用價值理論出發，綜合土地征收—出讓的兩個環節，結合農地的不同價值表現形式、價格種類、產權性質發生的變化，系統梳理土地增值收益的形成過程。

從邊際效用價值理論，外部性理論和土地產權理論出發，分析了農地作為資源具有的功能效用，歸納起來，農地（綜合）價值是包括有農地經濟產出價值、社會價值、生態價值和農地發展權價值。其中農地的非市場價值主要表現為社會價值和生態價值，其中社會價值細分為社會保障價值和社會穩定價值；市場價值是農業用途下的農地經濟產出價值和非農業用途下的農地發展權價值，農地發展權價值就是實際上就是農地由農業用途轉變為建設用地用途之后的土地價格與農業用途利用方式下的土地價差。

如圖1所示，從價值表現形式來說，農地價值主要表現為征地環節農地農業用途下的四類價值和出讓環節非農用途下的農地發展權價值。其中，農地價值對應人工增值Ⅰ，社會價值和生態價值對應自然增值Ⅰ，農地發展權價值對應自然增值Ⅱ。從價格類型來說，農用地到建設用地征收—出讓的整個過程中，不同用途的土地分別對應產生了農地價格、生地價格、熟地價格、出讓成交價格幾種價格類型。而不同價格之間的差額就是我們本篇文章要重點討論的自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和人工增值Ⅰ、Ⅱ。其中，農地價格可通過分別計算各部分農地農業用途下的價值，即經濟、社會、生態價值，然后簡單加和，大小等同于為人工增值Ⅰ和自然增值Ⅰ的價值之和；基準地價和出讓地價可以通過相關數據搜集直接獲取。在此基礎上，自然增值Ⅱ表現為生地價格和農地價格之差，自然增值Ⅲ表現為出讓價格和基準地價之差。

就產權類型來說，在農用地征收過程中，土地產權由原來的集體所有轉變為國家所有，農地所有權和使用權滅失；而后，國家以土地（建設用地）的所有者身份出讓土地的使用權給土地的具體使用者，形成建設用地所有權和使用權。這種產權形態發生變化的唯一途徑就是我國土地征收政策的強制執行，也是當前我國農用地用途轉換的唯一合法方式。這種不合理的農地非農化制度和殘缺模糊的農地產權制度相互作用，變相的剝奪了農民應享有的部分土地增值收益，即用途轉化價值，即農地發展權價值。因此，在土地增值收益研究中，應引入農地發展權，并顯化其價值。就土地利用類型來說，在產權形態改變的同時，土地的用途也發生了改變。原有的低收益用途的農用地得以向預期收益較高的建設用地轉變。而對于剛完成征收的土地，由于基礎設施、土地平整等工作還未實施，在建設用地形態上，僅僅只能算生地。由生地到可直接出讓的建設用地之間還存在一個土地一級開發市場，即生地到熟地的過程。在這個過程中，政府作為土地的所有人，將對征收土地進行“五通一平”、“七通一平”等基礎設施建設，將生地開發為熟地，此時的農用地才完全的轉變為了建設用地；此時的建設用地還受到了城市規劃、區位以及土地政策的影響。政府在出讓建設用地使用權時，會按照城市規劃分區對土地的用途進行設定，而后依據用途對其進行劃撥、招標、拍賣、掛牌等不同方式的出讓。

圖1 土地增值收益形成過程

三、基于農地綜合價值的土地增值收益分配框架構建

本文從土地增值形成機制的角度來理解分配問題，即根據土地增值來源決定該部分增值的分配主體是失地農民（集體），還是地方政府，亦或是兩方按照一定比例共享。人工增值Ⅰ、Ⅱ按照“誰投資，誰受益”的原則，分配比較明晰。但是正如上文所述，三種自然增值涉及到的利益主體多元，并且由于所產生的外部性，或者說造成土地自然增值的原因和形態是多樣而復雜的。所以，增值收益分配問題的關鍵就是弄清梳理好自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ的分配主體。

（一）人工增值分配

人工增值屬于直接投資性增值，分為人工增值Ⅰ、Ⅱ。人工增值Ⅰ是由于農民的長期、或是短期的直接農地投入而產生的，理應由農民享有；人工增值Ⅱ來源于在征地出讓前期準備階段，即土地儲備階段，政府對征收后的土地進行資本、管理、勞動等要素投入，對應的是圖2中生地—熟地的過程，因而這些要素的投入者——地方政府應該獲得這部分增值收益。

（二）自然增值分配

土地價值來源于土地對人類的功能效用，價值大小取決于人類對土地的需求和土地的產出，取決于土地對人類社會的各項功能效用。從上述的農地資源價值分類中我們也可以看出，目前通常認知下的農地價值實際只是農地資源價值的一部分，即具有直接市場的經濟產出價值，顯著低于農地總價值。農地價值被低估，直接導致了農地征用補償的低價格，被征地農民未能共享到被忽視農地價值對應的土地增值收益份額，政府從中攫取了大量利益。具體分配情況如圖2所示。

1.自然增值Ⅰ。征地環節結束后，農地轉用為城市建設用地，其農業用途下所具有的生產功能、生態功能、對農民的社會保障功能均已經滅失。因此被征地農民應得的土地增值收益中應該包括這其中的部分價值。被征地農民應該享有農地的社會保障價值，這一觀點在已有學者研究中是達成共識的，擁有扎實的制度基礎和現實基礎。制度基礎表現在我國是社會主義國家，實行的是土地公有制，農村土地實行的是家庭聯產承包責任制，農民沒有土地的所有權，只擁有集體土地承包經營權。農民通過勞動，獲取土地的物質產出以滿足其生存與發展的需求。這種以家庭為單位的聯產承包責任制，打破了集體經濟制度，農民從通過集體獲得保障轉向依靠單一家庭來獲得保障。同時，長期以來形成的經濟社會發展的城鄉二元化現實格局，使得城鄉社會保障標準還沒有統一，城鎮居民所享有的養老、醫療、失業等各種保障體系在農村區域都沒有建立起來。所以，土地仍是保障農民養老、醫療、就業等的主要憑借，農地無可避免地被賦予了社會保障功能。

而對于剩下的糧食和生態安全價值，有部分研究認為被征地農民同樣應該享有。本研究認為這是不合理的，首先，農地生態和糧食安全保障功能并非農民耕作的自覺追求，農地的生態價值和糧食安全價值作為公共利益存在并為國家所擁有，不應成為對失地農民進行補償的依據；其次，農地轉化為非農業用途后，其生態保護和糧食保障功能也隨之消失，對已消失的功能進行價值補償也于理不合。

綜上所述，自然增值Ⅰ的分配經過再進一步的細化，其中的社會保障價值部分應由農民享有，而剩余部分也就是糧食和生態安全價值應該由地方政府獲得。

2.自然增值Ⅱ。自然增值Ⅱ就是農地用途轉用增值，也就是農地發展權價值。非農業使用的土地表現出的承載功能，使得土地可以與勞動力、資本一樣作為生產資料發揮著作用，由于農業的比較利益低下，我國建設用地供給的稀缺，農用土地轉用至建設用地后，必將出現土地增值現象。由于用途性管制制度的限制和農地產權的不完整性，集體所有農用地的用途改變的唯一途徑是其產權發生改變，即由農村集體所有轉變為國家所有，農用地才能依法轉變為建設用地。

用途性轉換的增值實質上是土地產權的改變。被征地農民貢獻出了農用地的所有權和使用權，從產權形態上來說，這種由產權所帶來的經濟效益應該由原產權所有人獲得。因此這部分的增值收益應該由農民（集體）獲得。因此征用價格補償中應包括轉用后建設用地價格份額。

3.自然增值Ⅲ。自然增值Ⅲ指出讓環節的間接投資增值（外部輻射性增值）和供求性增值。外部輻射性增值，其主要來源于國家投資和社會投資，屬于公共范疇，也理應屬于公共財產的代表人——政府獲得。從產權形態來看，土地在儲備環節只存在土地形態的變化，并未發生產權形態的改變。并且征收后的土地用途為城市建設用地，其土地權利完整，完全為國家所有，因而其產生的增值部分也應該由其產權所有人獲得。因此，以產權和來源兩個方面來看，政府都應該獲得這一部分的增值收益。供求性增值源于建設用地的供需矛盾。而由于我國城區建設用地為國有，因此作為可出讓的建設用地的供給者只能是政府，政府作為征收后土地的所有權人，也理應獲得這部分增值收益。從來源來說，出讓環節的增值收益來源于基準地價與成交價格之間的差額，政府作為這一環節土地的唯一供應者應獲得這部分增值額。

圖2 土地增值收益分配

四、結論和展望

本文基于農地綜合價值視角，重新梳理了在征地-出讓環節過程中，土地增值收益的構成和形成過程，并將農地的四類農用價值和非農用的土地發展權價值一一對應到具體的各土地增值組成部分，明確了土地增值收益的實質和來源。在根據效用價值理論、地租地價理論和收益分配理論，構建了土地征收增值收益的理論分配框架，由此得出研究結論，被征地農民（集體）應獲得人工增值Ⅰ，自然增值Ⅰ的社會保障價值部分和自然增值Ⅱ；政府應該獲得自然增值Ⅰ的糧食和生態安全價值部分，人工增值Ⅱ和自然增值Ⅲ。

考慮到工作量和征地數據、出讓價格數據和農地各方面價值數據的可獲得性，本文主只從理論角度構建了土地增值收益的分配框架，為使得研究更加完善，應該進一步研究農地價值測算，進行土地增值收益分配的實證分析。

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基金項目：高等學校博士學科點專項科研基金資助項（20130097 110039）。

作者簡介：張澄（1991-），女，漢族，河南信陽人，碩士研究生，單位：南京農業大學公共管理學院土地資源管理專業，研究方向：不動產經營與管理；通訊作者：吳群（1964-），男，江蘇興化人，博士，教授，博士生導師，主要研究方向：土地經濟與管理、地價與不動產管理。