PPP模式在公路建設(shè)中的應(yīng)用

李連亮

[摘要]文章對(duì)PPT模式在世界各國(guó)公路建設(shè)中的應(yīng)用情況進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)公路建設(shè)中運(yùn)營(yíng)PPP投融資模式的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析，確定其在高速公路建設(shè)中運(yùn)用的可行性，以及如何應(yīng)對(duì)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，從而緩解了政府部門的資金壓力，從而進(jìn)一步加速了我國(guó)公路的建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；公路建設(shè)；優(yōu)勢(shì)；可行性；風(fēng)險(xiǎn)

PPP（Public-Private-Partnership）被稱為“公私合作模式”，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種多方參與的項(xiàng)目融資模式。在這種模式下，鼓勵(lì)非政府資金與政府進(jìn)行合作，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前，由于政府的推動(dòng)與支持，PPP示范項(xiàng)目、試點(diǎn)項(xiàng)目、推介項(xiàng)目等大量涌現(xiàn)，充分顯示出各地在探索、運(yùn)用PPP模式上的熱情。

1PPT模式在世界各國(guó)的應(yīng)用情況

1.1英國(guó)：世界領(lǐng)先

英國(guó)在PPP領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先的地位，已逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度，形成了完整的私營(yíng)企業(yè)參與公共建設(shè)的推動(dòng)機(jī)制。首先，成立了專業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)范管理，采用三級(jí)管理機(jī)構(gòu)。共同負(fù)責(zé)PPP模式運(yùn)作。一是，財(cái)政部負(fù)責(zé)制定政策及批準(zhǔn)綱領(lǐng)：二是，由英國(guó)合伙經(jīng)營(yíng)機(jī)關(guān)向公共部門提供私營(yíng)機(jī)構(gòu)的專門知識(shí)及資源，并協(xié)助公共部門落實(shí)PPP模式的重要目標(biāo)；三是，由公私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作署（由地方政府撥款成立的機(jī)構(gòu)）向由地方政府協(xié)會(huì)委任的董事局問責(zé)，并為發(fā)展公私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作的地方機(jī)關(guān)提供支持。其次，確立了完善的評(píng)價(jià)制度。財(cái)政部作為PPP的主管機(jī)構(gòu)頒行了大量的指引進(jìn)行政策層面的規(guī)范和引導(dǎo)，如《資金價(jià)值評(píng)估指南》、《定量評(píng)價(jià)用戶指南》等。

1.2美國(guó)：積極促進(jìn)

美國(guó)于1985年成立了PPP國(guó)家委員會(huì)，以宣傳和促進(jìn)PPP模式。各個(gè)州及地方政府會(huì)根據(jù)自己的要求實(shí)行不同模式和不同程度的PPP，已有23個(gè)州頒布了專門的法律以促進(jìn)PPP模式在國(guó)家交通運(yùn)輸項(xiàng)目中的應(yīng)用，同時(shí)，國(guó)家地面交通政策和稅收研究委員會(huì)在2007年表示：“PPP模式在地面交通系統(tǒng)的融資和管理中應(yīng)該發(fā)揮更加重要的作用”。德州薩姆，雷伯恩收費(fèi)公路、德州130國(guó)道第5和6段、印第安納州收費(fèi)公路、芝加哥高架公路收費(fèi)公路等都是美國(guó)PPP交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

1.3澳大利亞：應(yīng)用較多

在澳大利亞設(shè)有眾多PPP中心以推進(jìn)PPP的發(fā)展。澳大利亞聯(lián)邦PPP中心于2008年出臺(tái)了《聯(lián)邦PPP政策與操作指南》，并建立了PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。聯(lián)邦PPP中心僅是眾多政府PPP中心中的一個(gè)，各州PPP中心發(fā)揮更為重要的作用。以維多利亞PPP中心為例，其隸屬于財(cái)政局商務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理小組，12名全職雇員專業(yè)涉及法律、經(jīng)濟(jì)、金融和工程等。維多利亞PPP中心具有制定財(cái)政局PPP政策與規(guī)章、幫助采購(gòu)部門從費(fèi)用角度審核PPP適用性、制定合同管理政策和向PPP項(xiàng)目提供咨詢意見和開展培訓(xùn)等重要職能。澳大利亞建成的PPP項(xiàng)目有悉尼港隧道、墨爾本城市連線、東部公路、悉尼輕軌等。

1.4香港：應(yīng)用指南詳盡

香港自20世紀(jì)60年代開始應(yīng)用PPP模式。香港效率促進(jìn)組于2007年和2008年出臺(tái)兩部PPP使用指南。第一部總結(jié)了以前PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，并識(shí)別當(dāng)?shù)蒯t(yī)生及公務(wù)員所關(guān)心的領(lǐng)域，并嘗試給出建議。第二部則更關(guān)注于如何成立一個(gè)PPP項(xiàng)目，其目的在于指導(dǎo)公共部門如何通過案例研究進(jìn)行一個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及如何對(duì)待私營(yíng)機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理和績(jī)效管理等。

1.5中國(guó)：緊跟其后

2000年以后，PPP模式開始走進(jìn)中國(guó)的市政公用領(lǐng)域，也開始進(jìn)軍公路建設(shè)領(lǐng)域，特別是從2014年開始，PPP就成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的大熱門。中央政府推動(dòng)PPP的相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，PPP成為了地方的一項(xiàng)政績(jī)，各地項(xiàng)目申報(bào)踴躍。國(guó)慶節(jié)前，財(cái)政部推出的PPP融資支持基金更把這股PPP熱推向了高潮。

2公路建設(shè)中運(yùn)用PPP投融資模式的優(yōu)勢(shì)

2.1彌補(bǔ)政府技術(shù)和人員的缺乏

PPP投融資模式應(yīng)用在公路建設(shè)過程中，按照政府的扶持力度進(jìn)行有效融資，不會(huì)改變高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目的命脈由政府掌控的現(xiàn)實(shí)。公路建設(shè)項(xiàng)目剩余的資金主要用于償還銀行貸款。政府部門主要承擔(dān)規(guī)劃、設(shè)計(jì)主體責(zé)任，對(duì)高等級(jí)公路的立項(xiàng)、規(guī)模、等級(jí)、質(zhì)量提出總體要求，社會(huì)企業(yè)主要承擔(dān)實(shí)施者責(zé)任，按照相關(guān)的要求投放技術(shù)和資金。如此一來，政府在技術(shù)和資金方面的缺失得到了彌補(bǔ)，民營(yíng)企業(yè)也充分的發(fā)揮了自身的優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)資本也找到了一條出路。

2.2改善了高速公路的服務(wù)

通過PPP模式，民營(yíng)企業(yè)可以參與公路的建設(shè)和管理，有效降低建設(shè)和維護(hù)成本，可以為社會(huì)的發(fā)展提供更好的服務(wù)設(shè)施、更高的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、更優(yōu)的服務(wù)質(zhì)量。PPP投融資模式有效地把高速公路的盈利性和公益性有機(jī)的結(jié)合在一起，不僅讓公路更好地為人們服務(wù)，也讓民營(yíng)企業(yè)得到了相應(yīng)的投資回報(bào)。

3高速公路建設(shè)中運(yùn)用PPP投融資模式的可行性分析

3.1社會(huì)發(fā)展的迫切需求

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，雖然高鐵、航空等可供選擇的快速交通方式更加便捷，但公路交通的可及性、靈活性卻至今無(wú)法替代，私家車爆發(fā)式增長(zhǎng)和自駕游等因素驅(qū)動(dòng)，對(duì)高速公路的使用愿望更加迫切，當(dāng)前的高速公路已經(jīng)不能滿足社會(huì)的需要，要進(jìn)一步完善我國(guó)的高速公路建設(shè)體系，必須增加投資，而我國(guó)政府債務(wù)包袱沉重，財(cái)政撥款難以維計(jì)，燃油稅轉(zhuǎn)移支付缺口較大，我們必須有效地增加資金的來源，讓高速公路可以更好地發(fā)展、完善，這是社會(huì)各界人們的心聲。

3.2政府部門深化改革的需要

PPP投融資模式下，民營(yíng)企業(yè)和政府部門建立一種以項(xiàng)目為依托、以資金為紐帶、以管理為手段的長(zhǎng)期合作關(guān)系。政府部門扮演的角色主要是指導(dǎo)者和監(jiān)督者，立根于社會(huì)大眾的利益，主要專注于項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、招標(biāo)及協(xié)調(diào)處理各個(gè)單位之間的關(guān)系。在具體的投標(biāo)、建設(shè)、管理階段，因?yàn)樯鐣?huì)投資機(jī)構(gòu)的介入，提高了政府行為的透明度，有效降低腐敗等不良社會(huì)現(xiàn)象。

4高速公路建設(shè)中PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)主要在于政府部門與民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人之間的風(fēng)險(xiǎn)分配和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

1）就經(jīng)營(yíng)者而言，做好項(xiàng)目的可行性研究，正確確立項(xiàng)目是一個(gè)基本途徑：同時(shí)通過募集籌資的方法籌措資金是項(xiàng)目資金來源的另一個(gè)有效途徑。

2）就政府部門而言，一方面應(yīng)允許民間資金的參與，擴(kuò)展資金途徑，而政府部門的參與可以減輕項(xiàng)目參與方融資的難度，另一方面政府部門應(yīng)該選擇那些資金實(shí)力雄厚、項(xiàng)目工程經(jīng)驗(yàn)豐富的民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人作為合作伙伴。

3）政府部門在與民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人簽訂各方共同協(xié)議時(shí)，應(yīng)該明確各方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任以及共同承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)各方各自的權(quán)責(zé)做出劃分，若出現(xiàn)問題及時(shí)共同討論解決。

5結(jié)束語(yǔ)

總之，高速公路是交通運(yùn)輸業(yè)中最重要組成部分。經(jīng)濟(jì)要騰飛，加快交通發(fā)展步伐是關(guān)鍵。作為高速公路融資項(xiàng)目分析的起點(diǎn)，效率是決定采用哪種融資模式?jīng)Q策的關(guān)鍵因素，通過民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人參與來為社會(huì)提供更為保證的高速公路。PPP融資模式同我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理模式和我國(guó)高速公路投融資模式的具體情況有效結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了具體的可操作的投融資模式，緩解了政府部門的資金壓力，從而進(jìn)一步加速了高速公路的建設(shè)。

[責(zé)任編輯：王偉平]