論難民法的動態性系統監管

魏心漪

難民問題一直是一個世界性問題。雖然和平和發展是現代社會的主題，但局部矛盾不斷，導致難民數量眾多、難民的權利未能得到有效保護、難民給國際社會帶來多方面影響。由于難民解決方案中所合有的政治性以及移民政策的飄忽不定，使得難民法的保護效果大打折扣。聚焦于難民問題的研究日益增長，由學者、國際組織和非政府組織等等所創作各式文獻足以證明這個領域正發生著日新月異的變化。而現階段難民監管存在大量問題，難民的權利保護需要國際社會一同協作。

在對難民法法律主體和發展歷程的調查研究進行回顧性反思。同時聚焦于關注經濟、社會文化權利、公民權利和政治權利、少數民族和土著人民的地位和待遇，以及避難所、難民自由流動和逃難境遇等問題時。可以將難民法解釋為一個“動態性系統”。表現在它所涉及的各式各樣的問題上，包括國際利益、公眾輿論、人權侵害、國家層面上的國際義務履行、以及無國籍人士。難民保護政策必須源于現有法律中明確或非明確規定的法律法規以及國際社公認的基本人權法律法規。然而，由于難民解決方案中所含有的政治性以及移民政策的飄忽不定。使得難民法的保護效果大打折扣。“主權”問題盛衰起起伏伏；而“難民”問題則繼續時而令人激蕩澎湃，時而令人迷惘無措，國際法律義務與國家層面的義務執行之間的關系也是如此，

1951年《關于難民地位的公約分并沒有任何關于難民地位的監督機制條約，這被認為是反常的，甚至是一個難解之題。其實，國際法歷史學家心知肚明，監督條約的缺失既不是反常現象也并非難解之謎。當時，保護人權的多邊條約的發展才剛剛起步，且不存在表明需要國家內或超國家的裁決或監督的任何理由，更別提在當時國家中設立國際法履行機構的事情了。盡管如此。該《公約》以國際聯盟的經驗為基礎。是戰后采取的加強保護難民措施中的一部分。不僅包括各種條約和協議。也包括一系列高級專員辦事處和國際辦公室等等。當聯合國大會決定讓聯合國難民事務高級專員辦事處接管國際難民組織時，其僅被作為一個附屬機構，主要負責為難民提供國際保護，并發揮某種含糊不清的作用，即監督國際條約的履行。所有相關人員均明白，這就意味著聯合國難民事務高級專員辦事處并沒有對1951年《關于難民地位的公約》進行解釋的權限。因此，盡管國家可能會要求難民事務高級專員辦事處提供“指導”，但是各國及其國內法院已經多次強調高級專員辦事處發表任何相關觀點不具備約束力。

對于聯合國難民事務高級專員辦事處做出的相關指導，一些法庭并未給予過多理會，這也從側面反應了他們對國際義務的本質以及條約履行過程中各參與者的特定職責的無知。但是，這種認知缺陷是否需要彌補？是否存在加強監督管理的實例？雖然有支持者熱衷于尋求這樣的實例，但是很少有實證調查涉及到國家政黨在此類關鍵條約條款詮釋方面，如法律決策或“權威指導，所存在的認知的差異程度，或國家黨派在處理常見或類似實際問題時已公認的通用準則方面的接受差異的原因。盡管“專家特別委員會”這一設想有其積極的一面，并可能會吸引那些急于在難民法領域獲得或保持一定角色的學者的關注，但是它的“附加價值”卻遠遠不夠清晰。

這并不是說在理想的最美好的世界中。一切都是為最美好的目的而設。相反。對于條約履行。不論是國家層面還是國際層面，都有很大的改善空間。就國際層面而言，UNHCR致力于促成難民身份審定程序最高準則的實施，以確保在面臨新的問題時，難民法律法規能夠及時高效進行完善并與現行原則保持一致。

在我看來。在“金字塔”頂設立“專家”組的舉措是最不可取的。且其資源利用率也很低，這些專家不僅可能會脫離基層人民群眾的需求和主張，而且“自上而下”的方法也低估了動態的價值，也低估了不同法律系統和文化在共同議程解釋和應用方面所作出的進步性和建設性工作。難民保護工作中存在的主要挑戰包括如何應對新的實際情況。如何采用新的方法來控制難民的流動，以及如何處理從人道主義和常識角度來看似乎急需各種形式保護的情況。這正是基層活力始終是至關重要的原因。為婦女難民、同性戀、雙性戀及變性人士或者其它類似人士，以及拒絕女性割禮人士等等提供更好保護的偉大事業并非由聯合國難民事務高級專員或執行委員會等組織由上而下推動的。而是自下而上發展起來的一由實踐者、難民倡導者、教師教授、法律事務所、公益組織、學生以及非政府組織在區域和通用監管機制發揮作用前通過第一法庭、上訴法庭以及最高法院不斷地提出訴訟與抗辯來完成的，正是他們推動了難民保護事業的發展。

這里成功的案例記錄，即與尋求避難的人群直接相關的基層行動主義動態。足以說明不應該選擇一些所謂的專家和前法官，不論是否是來自聯合國難民事務高級專員辦事處，聚集在一起開個遠程會議，對這樣以及那樣的問題發表一些他們所謂的權威指導。任何這樣的機制都遠遠地脫離了避難所基層尋求者所面臨的真實問題，并會產生抑制和逆向影響的風險，而且它急于不斷挑戰保護框架內的各種標準，因此，在很多國家并不受歡迎。

相反的。那些每日在前線代表避難所尋求者利益的人們則需要給予更大的支持。他們不懼關押拘留，提出申訴，并為了實現禁止遣返原則而親自干預。法律工作的開展需要更多的資金支持，且對于實踐者和非政府組織而言，他們需要更多的政治和物質支持，以及更具戰略性的國家和區域層面的訴訟。

從積極意義上看，難民可為老齡化現象嚴重的發達富裕國家帶去可觀的勞動力。大量年輕勞力可以填補工農企業的勞工缺口。為老齡化的發達社會注入新活力。接受難民還可以幫助各國樹立負責任的國際形象，對于各國一直宣揚的人權價值觀也是一項有力的支持，同時帶來大量的高素質勞動力，未嘗不失為一個好的人道主義政策。歐洲有學者認為，從某種意義上來看，債務危機推動歐洲國家改革財政政策、推動歐盟實現財政監管；而難民危機則推動歐盟形成統一立場的改革睦鄰政策。

但是普遍認識到，難民系統監管機構疲于管理，對難民缺乏有效的身份驗證，國家機構尚未有有效的遣返機制，增加對難民動態性系統監管可以減少和消除難民與本國入之間的沖突。消除及降低難民所面臨的跨文化適應困擾等問題。與此相應。全球范圍內各國也會越來越認真地履行其根據國際公約所承擔的義務，給予在本國管轄范圍內的難民更為全面和充分的保護。